[摘要]行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項保障行政公正的法律制度之所以為人們所關注，是因為能滿足人們要求受到公平對待那種與生俱來的期待。行政回避作為一個法律制度應當由回避緣由、范圍、程序和限制組成。我國行政回避立法不統一的問題必須通過行政程序法加以規范，而行政回避實際效果不理想的問題，則需要通過進一步完善相應的行政法律制度來解決。

[關鍵詞]行政程序法，行政程序，行政回避

一、行政回避何以重要？

行政回避是指行政機關工作人員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請或行政機關工作人員的請求，有權機關依法終止其職務的行使并由他人的一種法律制度。

法律上的回避制度源于人類對應受公平對待的自然本性。人之所以為人，是在于他有要求受到公平對待那種與生俱來的期待。回避制度最初產生于司法程序中，它是指“法官在某個案件中拒絕行使審判權的一種特權和義務。由于法官與某一方當事人存在親屬關系或因案件的結果可能產生與其有關的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見，因而不參加該案的審理。”[1]

行政回避制度的重要性可以體現在以下幾個方面：

[摘要]行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項保障行政公正的法律制度之所以為人們所關注，是因為能滿足人們要求受到公平對待那種與生俱來的期待。行政回避作為一個法律制度應當由回避緣由、范圍、程序和限制組成。我國行政回避立法不統一的問題必須通過行政程序法加以規范，而行政回避實際效果不理想的問題，則需要通過進一步完善相應的行政法律制度來解決。

[關鍵詞]行政程序法，行政程序，行政回避

一、行政回避何以重要？

行政回避是指行政機關工作人員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請或行政機關工作人員的請求，有權機關依法終止其職務的行使并由他人的一種法律制度。

法律上的回避制度源于人類對應受公平對待的自然本性。人之所以為人，是在于他有要求受到公平對待那種與生俱來的期待。回避制度最初產生于司法程序中，它是指“法官在某個案件中拒絕行使審判權的一種特權和義務。由于法官與某一方當事人存在親屬關系或因案件的結果可能產生與其有關的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見，因而不參加該案的審理。”[1]

行政回避制度的重要性可以體現在以下幾個方面：

[摘要]行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項保障行政公正的法律制度之所以為人們所關注，是因為能滿足人們要求受到公平對待那種與生俱來的期待。行政回避作為一個法律制度應當由回避緣由、范圍、程序和限制組成。我國行政回避立法不統一的問題必須通過行政程序法加以規范，而行政回避實際效果不理想的問題，則需要通過進一步完善相應的行政法律制度來解決。

[關鍵詞]行政程序法，行政程序，行政回避

一、行政回避何以重要？

行政回避是指行政機關工作人員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請或行政機關工作人員的請求，有權機關依法終止其職務的行使并由他人的一種法律制度。

法律上的回避制度源于人類對應受公平對待的自然本性。人之所以為人，是在于他有要求受到公平對待那種與生俱來的期待。回避制度最初產生于司法程序中，它是指“法官在某個案件中拒絕行使審判權的一種特權和義務。由于法官與某一方當事人存在親屬關系或因案件的結果可能產生與其有關的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見，因而不參加該案的審理。”[1]

行政回避制度的重要性可以體現在以下幾個方面：

[摘要]行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項保障行政公正的法律制度之所以為人們所關注，是因為能滿足人們要求受到公平對待那種與生俱來的期待。行政回避作為一個法律制度應當由回避緣由、范圍、程序和限制組成。我國行政回避立法不統一的問題必須通過行政程序法加以規范，而行政回避實際效果不理想的問題，則需要通過進一步完善相應的行政法律制度來解決。

[關鍵詞]行政程序法，行政程序，行政回避

一、行政回避何以重要？

行政回避是指行政機關工作人員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請或行政機關工作人員的請求，有權機關依法終止其職務的行使并由他人的一種法律制度。

法律上的回避制度源于人類對應受公平對待的自然本性。人之所以為人，是在于他有要求受到公平對待那種與生俱來的期待。回避制度最初產生于司法程序中，它是指“法官在某個案件中拒絕行使審判權的一種特權和義務。由于法官與某一方當事人存在親屬關系或因案件的結果可能產生與其有關的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見，因而不參加該案的審理。”[1]

行政回避制度的重要性可以體現在以下幾個方面：

[摘要]行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項保障行政公正的法律制度之所以為人們所關注，是因為能滿足人們要求受到公平對待那種與生俱來的期待。行政回避作為一個法律制度應當由回避緣由、范圍、程序和限制組成。我國行政回避立法不統一的問題必須通過行政程序法加以規范，而行政回避實際效果不理想的問題，則需要通過進一步完善相應的行政法律制度來解決。

[關鍵詞]行政程序法，行政程序，行政回避

一、行政回避何以重要？

行政回避是指行政機關工作人員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請或行政機關工作人員的請求，有權機關依法終止其職務的行使并由他人的一種法律制度。

法律上的回避制度源于人類對應受公平對待的自然本性。人之所以為人，是在于他有要求受到公平對待那種與生俱來的期待。回避制度最初產生于司法程序中，它是指“法官在某個案件中拒絕行使審判權的一種特權和義務。由于法官與某一方當事人存在親屬關系或因案件的結果可能產生與其有關的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見，因而不參加該案的審理。”[1]

行政回避制度的重要性可以體現在以下幾個方面：

[摘要]行政回避是行政程序法上的基本制度。它作為一項保障行政公正的法律制度之所以為人們所關注，是因為能滿足人們要求受到公平對待那種與生俱來的期待。行政回避作為一個法律制度應當由回避緣由、范圍、程序和限制組成。我國行政回避立法不統一的問題必須通過行政程序法加以規范，而行政回避實際效果不理想的問題，則需要通過進一步完善相應的行政法律制度來解決。

[關鍵詞]行政程序法，行政程序，行政回避

一、行政回避何以重要？

行政回避是指行政機關工作人員在行使職權過程中，因其與所處理的事務有利害關系，為保證實體處理結果和程序進展的公正性，根據當事人的申請或行政機關工作人員的請求，有權機關依法終止其職務的行使并由他人的一種法律制度。

法律上的回避制度源于人類對應受公平對待的自然本性。人之所以為人，是在于他有要求受到公平對待那種與生俱來的期待。回避制度最初產生于司法程序中，它是指“法官在某個案件中拒絕行使審判權的一種特權和義務。由于法官與某一方當事人存在親屬關系或因案件的結果可能產生與其有關的金錢或其他利益，他可能被懷疑帶有某種偏見，因而不參加該案的審理。”[1]

行政回避制度的重要性可以體現在以下幾個方面：

摘要：行政立法回避制度做為一種民主立法制度應當在我國行政立法活動中得以全面實施，并且其是提高行政立法質量、增強行政立法法律文件實效之本源。行政立法回避制度之所以能夠做為一種民主制度存在既有其存在的合理性，也有其存在的合法性。為充分發揮行政立法回避制度的作用，必須從立法上予以完善，明確投標單位、被委托的專家或組織應具備的資質，并走政府規章制定的職業化之路。

關鍵詞：行政立法；回避；委托立法；招標立法；合法性

Abstract:

Asademocraticlegislativemeansusedintheprocessofmakingadministrativelaw,thechallengesystemshouldbewellestablishedforChina’sadministrativelegislativeactivitiessoastoensurefundamentallythequalityandeffectivenessofadministrativelaws.Ofcourse,theexistenceofthechallengesystemintheprocessofmakingadministrativelawsasademocraticinstitutionisjustifiedandlegalized.Tomakefulluseofit,thelegislationrelatedtochallengemustbeimproved,thequalificationoftheagenciesbiddingforlaw-making,theentrustedspecialistsororganizationsmustbeexpresslyprovidedandtheofficialregulationsmustbemadeinaprofessionalway.

KeyWords:theadministrativelegislation;challenge;trustedlegislation;bidforlegislation;legitimacy

行政立法活動隨著福利國家行政的到來而產生，并在國家法治建設中發揮著非常重要的作用。在我國，行政立法是立法活動中的不可或缺的重要地位。其所制定法律文件在我國法律體系中占據主要部分，據國務院法制辦有關法規、規章備案情況統計資料顯示，僅1988年至1998年，地方政府制定的規章就達10061個。從1949年到1993年底，我國有效的法律不到400個，行政法規則有1000多個，而行政規章則數以萬計，僅《中華人民共和國法律法規全書》選收的就超過了2000多個(注:數字來源于對《中華人民共和國法律法規全書》（十卷本，全國人大常委會法工委審定，中國民主法制出版社，1994年4月第1版）所載法律、法規和規章的統計。)。但是由于行政立法主體的特殊性，行政立法往往在立法實踐中出現了立法的部門化、地方化傾向，使行政立法活動變成了一個“部門利益、地方利益法制化”的過程。正如廣東省人大常委會副主任鐘啟權的“五利說”所言：“有利則爭，無利則推，不利則阻，他利則拖，分利則頂”，概括了“部門利益法制化”的傾向［1］。為改變行政立法的現狀、提高行政立法的質量，立法實踐部門在近來的行政立法實踐中進行了大膽的改革與探索，如為打破傳統的“部門立法”模式，推進民主立法、開門立法，貴州省首次嘗試委托立法，貴州省人民政府法制辦公室與貴州一所律師事務所簽訂了委托起草的協議，將政府規章草案委托社會力量起草；隨后北京、青島、鄭州等市政府也先后啟動了委托立法；重慶市為了使地方立法擺脫部門利益的影響，在全國率先建立了政府立法回避制度，明確規定：“與某一立法項目有直接明顯利害關系的單位和個人，不得參與法規和規章的起草、審查和評審，不得主導立法進程。”從而一種新的立法民主制度——行政立法回避制度得以在立法實踐中產生并得以全面實施，同時這種民主立法制度也引起了理論界及實務界的廣泛討論與關注。大部分人對行政立法回避制度是好評聲一片，極力為之呼與鼓，但也有少數學者認為行政立法回避制度不宜全面推廣，因為其不僅違背了憲政和行政法治原理，構成了對行政組織法原理的破壞，而且直接違反規章制定程序的相關條例，不利于政府立法資源的充分利用，也不利于整個行政系統的協調和整合［2］。筆者認為，行政立法回避制度做為一種民主立法制度應當在我國行政立法活動中全面推廣，并且其是提高行政立法質量、增強行政立法法律文件實效之本源。在本文中，筆者從法理層面對行政立法回避制度進行分析，以為行政立法實踐提供一定的理論參考。

摘要：行政立法回避制度做為一種民主立法制度應當在我國行政立法活動中得以全面實施，并且其是提高行政立法質量、增強行政立法法律文件實效之本源。行政立法回避制度之所以能夠做為一種民主制度存在既有其存在的合理性，也有其存在的合法性。為充分發揮行政立法回避制度的作用，必須從立法上予以完善，明確投標單位、被委托的專家或組織應具備的資質，并走政府規章制定的職業化之路。

關鍵詞：行政立法；回避；委托立法；招標立法；合法性

行政立法活動隨著福利國家行政的到來而產生，并在國家法治建設中發揮著非常重要的作用。在我國，行政立法是立法活動中的不可或缺的重要地位。其所制定法律文件在我國法律體系中占據主要部分，據國務院法制辦有關法規、規章備案情況統計資料顯示，僅1988年至1998年，地方政府制定的規章就達10061個。從1949年到1993年底，我國有效的法律不到400個，行政法規則有1000多個，而行政規章則數以萬計，僅《中華人民共和國法律法規全書》選收的就超過了2000多個(注:數字來源于對《中華人民共和國法律法規全書》（十卷本，全國人大常委會法工委審定，中國民主法制出版社，1994年4月第1版）所載法律、法規和規章的統計。)。但是由于行政立法主體的特殊性，行政立法往往在立法實踐中出現了立法的部門化、地方化傾向，使行政立法活動變成了一個“部門利益、地方利益法制化”的過程。正如廣東省人大常委會副主任鐘啟權的“五利說”所言：“有利則爭，無利則推，不利則阻，他利則拖，分利則頂”，概括了“部門利益法制化”的傾向［1］。為改變行政立法的現狀、提高行政立法的質量，立法實踐部門在近來的行政立法實踐中進行了大膽的改革與探索，如為打破傳統的“部門立法”模式，推進民主立法、開門立法，貴州省首次嘗試委托立法，貴州省人民政府法制辦公室與貴州一所律師事務所簽訂了委托起草的協議，將政府規章草案委托社會力量起草；隨后北京、青島、鄭州等市政府也先后啟動了委托立法；重慶市為了使地方立法擺脫部門利益的影響，在全國率先建立了政府立法回避制度，明確規定：“與某一立法項目有直接明顯利害關系的單位和個人，不得參與法規和規章的起草、審查和評審，不得主導立法進程。”從而一種新的立法民主制度——行政立法回避制度得以在立法實踐中產生并得以全面實施，同時這種民主立法制度也引起了理論界及實務界的廣泛討論與關注。大部分人對行政立法回避制度是好評聲一片，極力為之呼與鼓，但也有少數學者認為行政立法回避制度不宜全面推廣，因為其不僅違背了憲政和行政法治原理，構成了對行政組織法原理的破壞，而且直接違反規章制定程序的相關條例，不利于政府立法資源的充分利用，也不利于整個行政系統的協調和整合［2］。筆者認為，行政立法回避制度做為一種民主立法制度應當在我國行政立法活動中全面推廣，并且其是提高行政立法質量、增強行政立法法律文件實效之本源。在本文中，筆者從法理層面對行政立法回避制度進行分析，以為行政立法實踐提供一定的理論參考。

一、行政立法回避制度的現實意義

（一）行政立法中回避制度的推行可以提高行政法規、規章的質量，以避免行政法規、規章的“先天不足”。行政立法的主體是有權的國家行政機關，而行政立法活動的許多內容是關于行政管理活動的，因此行政立法主體在立法時往往囿于自身的利益，在行政立法中簡化行政責任：一些地方的行政立法，給政府部門規定了很大的行政權力，但對政府部門及其工作人員責任與義務的規定常常都是一個簡化的模式；所以，通過立法回避將法律文件交由無利害關系的社會組織、專家起草可以避免立法中的地方保護主義和部門保護主義以及強勢力量的不適當干涉。地方政府規章的制定尤為突出，地方人民政府規章是我國法律體系中內容最多的規范性法律文件，由于它的層次最低、內容較具體和操作性較強，它在行政法律規范體系中被法學家們譽為“具有手和腳的作用”，……沒有地方人民政府規章，法律、行政法規、地方性法規就很難在全國各個不同行政區域具體操作和貫徹執行［3］。因此，地方政府規章的質量不僅攸關中國特色的社會主義市場經濟法律體系的構建，而且直接影響我國法治國家的推行。立法質量始終是人們關注的重要問題，法治的前提是要有數量足夠和質量優良的法［4］。中共十五大明確提出“加強立法工作，提高立法質量”是今后我國一段時期立法工作的指導方針。黨的十七大重申要加強和改進立法工作,進一步提高立法質量。地方政府規章是我國法律體系的重要部分，其良莠直接關系到我國良法體系的形成。實踐證明將地方政府規章通過公開招標或者委托給具有某方面特長的專家或者中立的社會組織去完成，可以發揮其專業優勢、吸收民意，使制定的政府規章能夠充分反映民眾意志并具有可操作性。通過專業人員參與地方政府規章的制定，可以實現專業人士自律與制度他律相結合，將使委托立法制度真正成為防止立法中的部門利益化，提高立法質量的有效途徑［5］。

（二）采取委托立法、招標立法等立法回避方式可以解決行政立法中行政機關難以應對的許多專業性、技術性問題。隨著科學技術的迅速發展，立法的領域也相應擴寬，許多新領域需要我們制定法律文件予以規范，從而給國家立法工作提出了許多新的要求與挑戰。為此，許多國家都采取招標立法、委托立法等方式解決此問題。行政管理領域涉及到政治、經濟、文化等各個方面，因此行政立法機關在制定政府規章時也相應地涉及政治、經濟、文化等各個方面許多專業性、技術性的立法。隨著行政立法領域的擴張，行政立法機關特別是地方政府機關在制定一些專業性、技術性問題時往往“無所適從”。目前行政立法一般是由政府法制機構、內部某一或幾個部門負責起草，沒有專門的負責立法的機構，從事立法工作的人員往往是一身二任或多任的，并且目前地方政府機關的立法人員素質偏低。所以，通過公開招標或者委托有關專家、組織立法，既能夠解決目前地方政府機關中立法人員素質偏低的問題，又能解決地方政府規章制定中出現的許多專業性、技術性的問題。

[摘要]公務回避是保護行政相對人合法權益、保障行政公正實現的重要制度之一。我國的公務回避制度散見于不同的法律、法規之中，缺乏統一的約束力，實際操作也比較困難。因此，借鑒公務回避制度比較完善的國家和地區的立法經驗是非常必要的。本文介紹了葡萄牙、西班牙、奧地利、澳門等國家和地區的公務回避制度，總結分析了公務回避制度的總體架構以及公務回避的條件、程序和效力，以期對我國行政程序立法有所裨益。

[關鍵詞]公務回避；行政公正；行政程序法

公務回避制度是世界上許多國家所采用的一種保證行政公正實現的基本制度。我國現行的許多法律、法規都不同程度地規定了有關公務回避的措施，為保證行政公正在我國的實現提供了一定的法律依據。但是，我國現有的公務回避制度還存在著一些明顯的不足：第一，公務回避制度的有關規定，散見于不同的法律、法規之中，缺乏對這一制度統一、普遍的系統性規定；第二，關于公務回避制度的現行規定，過于概括、簡約，有的法律、法規往往只規定公務員在執行某項公務時應當回避的原則，但對回避的條件、程序及效力等則不作規定，難以在實踐中運用，從法律上進一步完善這一制度已勢在必行。目前，我國正緊鑼密鼓地制定統一的《行政程序法》，這無疑為公務回避制度的完善提供了一個良好契機。本文僅結合有關國家和地區的公務回避制度，對如何完善我國公務回避制度的問題作一些探討。

一、關于公務回避的總體架構

根據有關國家和地區行政程序法的規定情況，公務回避制度的總體架構大致由以下三個部分構成：

（一）公務回避的條件，又稱公務回避的理由[1]或公務回避的情況[2]，是指由行政程序法律規范規定的，在行使行政職權、作出行政活動的過程中，有關公務員不得參與，應當回避的各種情形。可以說，公務回避的適用條件是公務回避制度必不可少的最基本內容，沒有法定的適用條件，公務回避制度就無從建立。因此，實行公務回避制度的各個國家和地區，其行政程序法律規范中無一例外都會有關于公務回避適用條件的規定。

[摘要]公務回避是保護行政相對人合法權益、保障行政公正實現的重要制度之一。我國的公務回避制度散見于不同的法律、法規之中，缺乏統一的約束力，實際操作也比較困難。因此，借鑒公務回避制度比較完善的國家和地區的立法經驗是非常必要的。本文介紹了葡萄牙、西班牙、奧地利、澳門等國家和地區的公務回避制度，總結分析了公務回避制度的總體架構以及公務回避的條件、程序和效力，以期對我國行政程序立法有所裨益。

[關鍵詞]公務回避；行政公正；行政程序法

公務回避制度是世界上許多國家所采用的一種保證行政公正實現的基本制度。我國現行的許多法律、法規都不同程度地規定了有關公務回避的措施，為保證行政公正在我國的實現提供了一定的法律依據。但是，我國現有的公務回避制度還存在著一些明顯的不足：第一，公務回避制度的有關規定，散見于不同的法律、法規之中，缺乏對這一制度統一、普遍的系統性規定；第二，關于公務回避制度的現行規定，過于概括、簡約，有的法律、法規往往只規定公務員在執行某項公務時應當回避的原則，但對回避的條件、程序及效力等則不作規定，難以在實踐中運用，從法律上進一步完善這一制度已勢在必行。目前，我國正緊鑼密鼓地制定統一的《行政程序法》，這無疑為公務回避制度的完善提供了一個良好契機。本文僅結合有關國家和地區的公務回避制度，對如何完善我國公務回避制度的問題作一些探討。

一、關于公務回避的總體架構

根據有關國家和地區行政程序法的規定情況，公務回避制度的總體架構大致由以下三個部分構成：

（一）公務回避的條件，又稱公務回避的理由[1]或公務回避的情況[2]，是指由行政程序法律規范規定的，在行使行政職權、作出行政活動的過程中，有關公務員不得參與，應當回避的各種情形。可以說，公務回避的適用條件是公務回避制度必不可少的最基本內容，沒有法定的適用條件，公務回避制度就無從建立。因此，實行公務回避制度的各個國家和地區，其行政程序法律規范中無一例外都會有關于公務回避適用條件的規定。