1對基本命題的認(rèn)識

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，必須用權(quán)力來制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會中，對行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會加速擴(kuò)展。可以肯定，在現(xiàn)代社會中，對于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢交易的“道德風(fēng)險”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥克切斯內(nèi)（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預(yù)的辦法來增加私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進(jìn)貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項會使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會公共領(lǐng)域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強(qiáng)化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡中抬高由尋租活動帶來的風(fēng)險成本，理論和實踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國當(dāng)前背景下又會進(jìn)一步強(qiáng)化人們擇業(yè)時對行政工作崗位的競爭。即便如此，行政行為的正當(dāng)性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問題由于公共信息不對稱等原因而難以從根本上消除，公共權(quán)力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2如何對行政監(jiān)督做制度安排

現(xiàn)代國家的行政活動的性質(zhì)復(fù)雜而多變，從客觀上要求行政系統(tǒng)擁有強(qiáng)有力的行政監(jiān)督體系；同時，為了實現(xiàn)對行政管理活動的有效監(jiān)督，從主觀上更要求行政監(jiān)督活動應(yīng)從多方面、多角度展開，積極發(fā)揮個人的主觀作用，提高監(jiān)督人員的行政管理能力，從而實現(xiàn)行政高效能。而行政監(jiān)察，則是整個行政監(jiān)督體系中最重要的組成部分，是行政管理活動能夠有序運(yùn)行的根本保障。在我國現(xiàn)有的社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，行政監(jiān)察思想已經(jīng)有了一個嶄新的銳變。

一、古代“人性論”思想———為現(xiàn)代行政監(jiān)察思想注入新鮮活力

從古至今，監(jiān)察制度就與國家政治發(fā)展的跌宕起伏息息相關(guān)，而行政監(jiān)察的第一屬性就是政治性；行政監(jiān)察追其本源就是一種對權(quán)力的制約。“政治制度的設(shè)計和構(gòu)建離不開對人性的本源分析，沒有對人性的一種前提假設(shè)，任何一門社會科學(xué)都是不可能建立起來的。”①封建君主專制制度中，君王的思想就等同于國家的政治意志，監(jiān)察思想更是無法逃離此種限制。孟子認(rèn)為，人的善是與生俱來的；人的惡是因為環(huán)境造成的，并非他的本性；他主張借教化以維持統(tǒng)治秩序，相信道德可以約束人的行為。而荀子卻有相反的主張；他認(rèn)為，人性本是“惡”的，只有通過教育、指導(dǎo)才有可能向“善”發(fā)展。同樣認(rèn)為人性本惡的學(xué)者韓非子卻認(rèn)為：只有法律的約束才能制約人性。有學(xué)者認(rèn)為，腐敗是權(quán)力滋生的“毒物”。但是，筆者認(rèn)為，導(dǎo)致腐敗的真正因素是“人”，是人性的自私與貪婪。政治統(tǒng)治需要一種制度來維持穩(wěn)固，監(jiān)察就應(yīng)運(yùn)而生。人性是社會關(guān)系的產(chǎn)物，研究人性的善與惡，可能解決不了現(xiàn)有的政治制度中的惡性問題，但是，各種學(xué)科的飛速發(fā)展，已經(jīng)給予了我們?nèi)碌膯⑹荆何覀円獙⑿睦韺W(xué)與社會學(xué)應(yīng)用于“人性論”思想的研究，為當(dāng)代的監(jiān)察思想注入新鮮活力。針對“人性論”的研究，我們發(fā)現(xiàn)，道德約束更能與人性發(fā)展完美契合。我們推崇“人權(quán)”“、民主”，我們就應(yīng)該積極發(fā)揮人自身擁有的主觀能動性來完成社會中的各種管理活動。市場經(jīng)濟(jì)的出現(xiàn)，使公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域分離，私人領(lǐng)域不再受到公共的干預(yù)，公共領(lǐng)域也相對獨(dú)立；使得公共領(lǐng)域能夠為私人領(lǐng)域提供公正，并且保障和維護(hù)公共利益，避免其與私人利益產(chǎn)生沖突。于此同時，我們也發(fā)現(xiàn)，在實踐中公共領(lǐng)域基本被政治領(lǐng)域所占據(jù)，所謂的公共管理已經(jīng)打上了政治化的烙印。因此，有學(xué)者提出：我國的行政管理是，認(rèn)為腐敗是一元化的領(lǐng)導(dǎo)引發(fā)的。然而，筆者并不同意此類觀點(diǎn)。眾所周知，政治化的進(jìn)程直接拒絕了道德的生存，法治與道德的徹底分離并不能避免腐敗的發(fā)生。所有的行政監(jiān)察活動都是由一個個的“個人”來完成的，個人的“自由心政”在整個活動中產(chǎn)生了非常大的影響力。我們總在強(qiáng)調(diào)要提高行政監(jiān)察工作人員的素質(zhì)，其實這就是在強(qiáng)調(diào)道德制約的重要性。因此，在中國特殊的“人情社會”文化傳統(tǒng)下，我們應(yīng)該適當(dāng)?shù)囊氲赖轮萍s，提高道德在人們心中的地位，為道德的發(fā)揮創(chuàng)造條件與環(huán)境，使道德因素在行政監(jiān)察領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮所長。

二、監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立———成為現(xiàn)代行政監(jiān)察思想的核心

首先，中國古代的監(jiān)察官的任免都是由君主一人決定，不能獨(dú)立開展工作，監(jiān)察事務(wù)受到了君主的嚴(yán)格限制。其次，如有“諫官”敢于直言君主的過錯，就需“冒死直諫”，而聽不聽“諫言”完全取決于君主的意愿。由此，我們可以認(rèn)識到未能完全獨(dú)立。而在當(dāng)代，根據(jù)《行政監(jiān)察法》第3條的規(guī)定，監(jiān)察工作必須遵循的原則之一就是：“監(jiān)察機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，不受其他行政部門、社會團(tuán)體和個人的干涉”。監(jiān)察權(quán)是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)為保證行政職能的有效行使，實現(xiàn)國家的目的和任務(wù)，對有關(guān)行政機(jī)關(guān)、組織及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，是行政監(jiān)察機(jī)關(guān)最主要的職權(quán)。因此，獨(dú)立行使職權(quán)主要就是指獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)。然而，在我國仍然存在行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與黨紀(jì)檢查，以及和其他檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職責(zé)界限模糊不清的尷尬局面，很顯然，這就是監(jiān)察權(quán)力不夠獨(dú)立的重要體現(xiàn)。由于國家行政機(jī)關(guān)的工作人員絕大多數(shù)都是共產(chǎn)黨員，所以，在我國的行政系統(tǒng)中，違反法紀(jì)的行為同時會導(dǎo)致違紀(jì)。因此，行政監(jiān)察與黨紀(jì)檢查，行政監(jiān)督與黨風(fēng)糾錯就出現(xiàn)了交叉重疊的情況。另一方面，針對國家行政機(jī)關(guān)公職人員的違法行為的監(jiān)察也陷入了困境。權(quán)力界限的模糊不清，成為了行政監(jiān)察工作面臨的重要考驗。在行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)擁有檢查處理權(quán)的同時，檢察機(jī)關(guān)也擁有著相同的權(quán)力。實踐中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)特別強(qiáng)調(diào)打擊政府工作人員的經(jīng)濟(jì)違法犯罪活動———利用職權(quán)貪贓枉法、索賄受賄、貪污公款等等，這與司法檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)界限交叉重疊，造成了實際中的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)逾越了自身的權(quán)限，取代了司法檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，凌駕于司法之上的局面。

三、結(jié)語

一、公民、法人和其他組織認(rèn)為大廳工作人員有違反國家法律、法規(guī)和政策的行為，依照本制度舉報。

二、舉報人可以采用電話、電報、信函、當(dāng)面舉報等方式，也可以委托他人舉報。

三、舉報人應(yīng)當(dāng)盡可能據(jù)實告知被舉報人的姓名、工作單位、違法違紀(jì)事實的具體情節(jié)和證據(jù)。

四、行政效能監(jiān)察投訴中心負(fù)責(zé)受理公民、法人和其他組織對大廳人員違反國家法律、法規(guī)和

政策行為的檢舉、控告。

五、設(shè)立舉報電話并向社會公布電話號碼*。

摘要：我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體系存在著一些不足，主要表現(xiàn)為公民參與的主體意識不強(qiáng)，各個監(jiān)督主體的監(jiān)督不到位；公民參與政治的制度建設(shè)不完善，法律法規(guī)不健全；公民參與政治的渠道不足；缺失公民社會的大環(huán)境等。這些問題的存在影響政府行政效率和決策的科學(xué)化、民主化。為此必須通過加強(qiáng)公民意識教育；完善制度建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效；拓寬公民參與政治的渠道，實現(xiàn)監(jiān)督形式的多樣化；積極營造公民社會等途徑來解決。

關(guān)鍵詞：公民參與；行政監(jiān)督；行政效率

20世紀(jì)中葉前后，一些國家的公共行政領(lǐng)域發(fā)生了變化，公共行政由“等級為中心”向以“公民為中心”轉(zhuǎn)變，政府所扮演的角色以及政府與公民的關(guān)系方面發(fā)生了質(zhì)的變化。行政民主成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。世界范圍內(nèi)，公民有組織地參與公共事務(wù)以及第三部門的建立推動了民主化進(jìn)程。公民參與已成為現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性行為。

改革開放以來，我國也開始強(qiáng)調(diào)“公民的有序參與政治”，并把它作為推進(jìn)中國特色民主政治的重要內(nèi)容。總書記在十七大報告中指出：堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。公民參與是加強(qiáng)行政監(jiān)督，推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)的有效手段，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，是行政決策科學(xué)化、政治民主化的保證，對建設(shè)法治政府，實現(xiàn)社會主義政治文明有著重要意義。

一、當(dāng)前我國行政監(jiān)督體制下公民政治參與的現(xiàn)狀及問題

近年來，我國各級政府在鼓勵公民參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極探索。但目前還存在亟須解決的問題：在公共政策制定過程中公民參與的主體意識不強(qiáng)，公民參與的廣度、深度還不夠，公民參與制度化保障還不健全，公民參與政治的渠道不暢等。

摘要：在淮北抗日根據(jù)地創(chuàng)建期間，黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性，而這離不開劉瑞龍的貢獻(xiàn)。就如何實行有效的行政監(jiān)督，作為淮北行政公署主任的他進(jìn)行了創(chuàng)新性的實踐探索并提出了一系列內(nèi)涵豐富的思想，諸如啟動行政監(jiān)督的前提在于民主性，保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性，實施行政監(jiān)督的主體要具有人民性，開展行政監(jiān)督的類型務(wù)必多樣性等。今天，梳理和分析這一時期劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，對當(dāng)下的反腐敗斗爭尤其是推行行政權(quán)力的陽光透明運(yùn)行具有重要的啟示性價值。

關(guān)鍵詞：淮北抗日根據(jù)地；劉瑞龍；行政監(jiān)督

抗戰(zhàn)期間，中國共產(chǎn)黨不僅成為抵御日本侵略的中流砥柱，而且她所領(lǐng)導(dǎo)下的各個抗日根據(jù)地也呈現(xiàn)出清正廉潔的現(xiàn)象，讓苦難的民眾看到了民族復(fù)興的新希望和社會發(fā)展的新前途。以當(dāng)時的淮北抗日根據(jù)地為例，其廉政建設(shè)除了體現(xiàn)在以黨的組織為載體的權(quán)力體系運(yùn)行的規(guī)范有序之外，還特別表現(xiàn)在黨所掌控、運(yùn)作政權(quán)的權(quán)力體系始終踐行人民性宗旨這一根本屬性。而這離不開當(dāng)時擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍的貢獻(xiàn)，例如為了預(yù)防和遏制根據(jù)地的各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員在執(zhí)行公務(wù)和履行職責(zé)時的失范乃至失效行為，他十分注重實施行政監(jiān)督，并且在實踐中形成了豐富的行政監(jiān)督思想。今天，深入地考察和梳理這一期間劉瑞龍的行政監(jiān)督思想，既有助于推進(jìn)黨史人物的研究，更對當(dāng)下的反腐敗斗爭尤其是推行行政權(quán)力的陽光透明運(yùn)行具有重要的參考、借鑒價值。

一、啟動行政監(jiān)督的前提在于民主性

黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力的形成之所以具有正當(dāng)合法性，根本上在于其是由追隨黨的內(nèi)外民眾所讓渡的部分權(quán)利而凝結(jié)成的。同樣，行政權(quán)力運(yùn)行過程要規(guī)范有序、結(jié)果要合理有效，也歸根結(jié)底取決于是否實現(xiàn)政治的民主以使行政權(quán)力運(yùn)作成為有限的權(quán)力運(yùn)作、行政權(quán)力作用的客體成為權(quán)利有保障的客體[1]222。正是基于上述的判斷，以及考慮到抗戰(zhàn)期間根據(jù)地的行政權(quán)力的運(yùn)行還承擔(dān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的功能，當(dāng)時擔(dān)任淮北行政公署主任劉瑞龍就非常重視民主政治對行政監(jiān)督的重要性，多次表達(dá)了民主政治是實施有效行政監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)這樣的思想。如在1940年9月蘇皖區(qū)黨委書記聯(lián)席會議上，劉瑞龍在所做的《蘇皖邊區(qū)的群眾工作》報告中就強(qiáng)調(diào)實行民主以反對貪污就是目前斗爭的重要內(nèi)容之一。1943年2月的淮北蘇皖邊區(qū)第二次民政會議的講話中更是明確“徹底實施民主政治是今后完成任務(wù)的基本環(huán)節(jié)”[2]206，認(rèn)為缺乏民主元素的行政權(quán)力運(yùn)行只會直接導(dǎo)致“政府相當(dāng)孤立”“沒有老百姓對政府的嚴(yán)格監(jiān)督，干部容易腐化，難于進(jìn)步”[2]208，以及從根本上影響未來的民主共和國的建立，“真的縣區(qū)鄉(xiāng)都不能把民主搞好，即無資格做到民主共和國的建立，今天的抗日民主根據(jù)地就是將來民主共和國的基石”[2]208。就為何行政權(quán)力運(yùn)行中民主缺位從而致使監(jiān)督流于形式，劉瑞龍進(jìn)行了深刻的剖析，指出既與行政權(quán)力運(yùn)行所處的外政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲（例如總體處于一個封建官僚的國度，舊官僚習(xí)氣的影響依然根深蒂固）有關(guān)；也離不開行政權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境中劣變生態(tài)因子的侵襲，諸如行政權(quán)力形式主體民主教育不夠和運(yùn)用民主的能力不足、行政權(quán)力運(yùn)行中某些授予環(huán)節(jié)的錯位等。同時，劉瑞龍也就如何大力發(fā)展民主政治以有效實現(xiàn)行政監(jiān)督進(jìn)行了艱辛的探索和實踐。（一）大力加強(qiáng)對各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主教育作為行政權(quán)力運(yùn)行的形式主體，各級行政領(lǐng)導(dǎo)干部是否具有民主的意識和素養(yǎng)以及運(yùn)用民主的能力，直接影響著行政權(quán)力運(yùn)行的科學(xué)合理性，也關(guān)乎行政權(quán)力能否自覺接受監(jiān)督而成為保障、維護(hù)人民利益的權(quán)力。鑒于此，1941年在為淮北蘇皖邊區(qū)行政公署創(chuàng)辦的《政府工作》所寫的發(fā)刊詞中，劉瑞龍就強(qiáng)調(diào)“幫助政府工作干部進(jìn)行思想意識的鍛煉與修養(yǎng)，這個問題已成為今天政府工作中的嚴(yán)重問題”[2]70。同年在行署的施政報告《為實現(xiàn)蘇皖邊區(qū)施政綱領(lǐng)而斗爭》中，指出除“戰(zhàn)斗的”“廉潔的”之外“民主的”也是各級領(lǐng)導(dǎo)干部所必須具備的工作作風(fēng)。如何進(jìn)行民主教育，劉瑞龍認(rèn)為可以采用整風(fēng)輪訓(xùn)的方法進(jìn)行，讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部懂得民主的基本知識諸如民主的戰(zhàn)略意義及其怎樣領(lǐng)導(dǎo)民主、進(jìn)行民主生活等；也可以在貫徹群眾路線的民主生活中進(jìn)行自我學(xué)習(xí)和提高，從而認(rèn)識到行政人員威信的樹立不是依靠威力、特權(quán)而是主要“靠民主的運(yùn)用”[2]310。可見，民主教育是推進(jìn)當(dāng)時黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政監(jiān)督現(xiàn)代化的重要舉措，它有助于消除中國古代行政監(jiān)察“人治”思維根深蒂固的影響[3]53。（二）積極實施邊區(qū)各級政權(quán)機(jī)關(guān)的民主化改造徹底貫徹“三三制”，使“三三制”不僅僅是宣傳口號而更是必行的政策，從而解決現(xiàn)實中因“左”的包辦而致使三三制流于形式這類現(xiàn)象的滋生；健全各級民意機(jī)關(guān)特別是使參議會成為真正的權(quán)力機(jī)關(guān)，并將其視為判斷各級政權(quán)是否真正實現(xiàn)民主的標(biāo)志之一；建立各級行政委員會，使行政權(quán)力在運(yùn)行中堅持和實踐民主集中制的原則；加強(qiáng)基層行政建設(shè)，實行民主改造；等等。上述的民主化改造，就是要促使根據(jù)地的各級行政機(jī)關(guān)在制定和實施公共政策及社會管理過程中處于一種民主化的常態(tài)狀態(tài)中。（三）嚴(yán)格開展反官僚主義為主要內(nèi)容的整頓政風(fēng)運(yùn)動行政權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的“官僚主義”雖然不能等同于“腐敗”，但是它易割裂行政權(quán)力與群眾的聯(lián)系，使權(quán)力在行使和運(yùn)用中有意或無意地回避了民眾的監(jiān)督。對于淮北抗日根據(jù)地黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政權(quán)力為何滋生官僚主義，劉瑞龍認(rèn)為這既有客觀的原因，也有主觀的原因。客觀的原因在于過去封建官僚政治陳規(guī)陋習(xí)的影響和人民政治文化水平低；主觀的原因在于一些行政干部不了解抗日民主政權(quán)的本質(zhì)。而要克服政權(quán)中的官僚主義，除認(rèn)真實行廣大人民的民主之外，劉瑞龍強(qiáng)調(diào)必須開展整頓政風(fēng)運(yùn)動，在政權(quán)內(nèi)部從每一個組織、每一個干部著手實施“三個批評”即“同志的自我批評，同志之間的相互批評及領(lǐng)導(dǎo)的自我批評”[2]359的有機(jī)結(jié)合。由于“官僚主義是民主主義的反面，沒有民主精神就是官僚主義”[4]316，因此，開展反官僚主義就是旨在促進(jìn)行政權(quán)力的形式主體能夠自覺地樹立、實踐民主精神和平等精神。（四）著力推進(jìn)黨政關(guān)系的民主化黨政不分，一方面影響了黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政的形象，從而削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，另一方面，也變相地意味著各級黨委監(jiān)督行政權(quán)力的喪失。要充分發(fā)揮黨對行政權(quán)力的監(jiān)督功能，更在于以黨政行為的民主化來示范、帶動行政權(quán)力運(yùn)行的民主化，這就務(wù)必需要在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)前提下理順黨政關(guān)系。在擔(dān)任淮北行政公署主任期間劉瑞龍也就如何理順兩者之間的關(guān)系進(jìn)行了探索，提出了一些有價值性的思想。如認(rèn)為黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)是原則的、政策的、大政方針的領(lǐng)導(dǎo)，而不是事事包辦代替式的領(lǐng)導(dǎo)，要尊重政權(quán)工作的獨(dú)立性；黨委對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)只能通過自己的黨員及其黨團(tuán)來實現(xiàn)黨的決議；各級政權(quán)中黨的組織要監(jiān)督、指導(dǎo)行政權(quán)力對黨的政策的執(zhí)行，而不是公開命令式的；黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)及黨員要成為貫徹執(zhí)行政權(quán)法令、決議的模范[2]213-215；等等。

二、保障行政監(jiān)督的運(yùn)行在于制度性

當(dāng)前，我國行政監(jiān)督已初步形成多層次、多方位、“撒網(wǎng)式”的監(jiān)督格局，在反腐倡廉工作中發(fā)揮了積極作用。但也不可否認(rèn)，各種監(jiān)督尚未充分形成合力，監(jiān)督力度不夠和效果不佳的問題仍然比較突出，進(jìn)一步探索提高監(jiān)督整體效能的有效途徑，真正把各種監(jiān)督形式有機(jī)結(jié)合起來，仍然是一個重要問題。2009年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，對于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的對象、情形、方式、程序、適用范圍和后果都作了明確規(guī)定，表明了問責(zé)制度在領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督中的重要地位與作用，也為在公共行政監(jiān)督體系建構(gòu)中，如何理解與發(fā)揮行政問責(zé)的應(yīng)有作用起到重要的推動作用。本文擬在分析行政問責(zé)的內(nèi)涵、行政問責(zé)與其他監(jiān)督方式的關(guān)系的基礎(chǔ)上，探討如何能使行政問責(zé)與其他監(jiān)督方式協(xié)調(diào)配合，建構(gòu)以行政問責(zé)為基礎(chǔ)的公共行政監(jiān)督體系，以期形成監(jiān)督合力。

一、行政問責(zé)的內(nèi)涵

行政問責(zé)一說古已有之，它是隨著官僚政治的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。《孟子•公孫丑》中提到:“有官守者，不得其職者去;有言責(zé)者，不得其言者去。”說明擔(dān)任行政官職的人員，倘若不能較好地履行其職責(zé)，就應(yīng)該主動辭職;擔(dān)任諫官的，倘若有言不諫，也應(yīng)該辭職。而在當(dāng)今，關(guān)于什么是行政問責(zé)，在我國目前的法律法規(guī)中還沒有統(tǒng)一的解釋，一些地方政府出臺的關(guān)于行政問責(zé)的辦法也多各有所側(cè)重。在行政問責(zé)的內(nèi)涵中，問責(zé)是其核心，行政則是其外延范圍的限定。當(dāng)前，對于行政問責(zé)的理解經(jīng)常存在兩方面分歧:一是行政問責(zé)的主客體界定;二是行政問責(zé)的“責(zé)”的界定。

1．行政問責(zé)的主客體界定

對于行政問責(zé)主體的理解中主要有兩類觀點(diǎn)，一是認(rèn)為行政問責(zé)是行政系統(tǒng)對其行政人員的問責(zé)，屬于同體問責(zé);二是認(rèn)為行政問責(zé)是權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及公眾對政府及其行政人員的問責(zé)，屬于異體問責(zé)。當(dāng)前我們所實行的行政問責(zé)，主要是通過行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下的運(yùn)作來完成的，可以說它主要是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的一種監(jiān)督方式;但是，同體問責(zé)將自律的政府視為實施行政問責(zé)的積極主體，忽視了來自政府部門之外的動力和壓力。雖然在整個問責(zé)主體體系中，行政系統(tǒng)應(yīng)該是居于主導(dǎo)地位的，但行政系統(tǒng)外的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨組織、公民與媒體等問責(zé)主體的作用也絕不可忽視。也就是說，完整的行政問責(zé)主體應(yīng)包括同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種形式。行政問責(zé)的客體是指，須為相關(guān)行政事務(wù)做出解釋、接受質(zhì)詢并承擔(dān)相應(yīng)后果的行政組織或行政人員。它分為組織客體和個人客體兩類，所謂組織客體是指組織須以其整體名義承擔(dān)行政責(zé)任;個人客體則是指行政人員以其個人名義承擔(dān)行政責(zé)任，它又可以根據(jù)身份的不同分為行政領(lǐng)導(dǎo)客體和一般公務(wù)員客體兩類，行政領(lǐng)導(dǎo)客體主要是負(fù)有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的各級政府首長及各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。

2．行政問責(zé)的責(zé)任體系

摘要：我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體系存在著一些不足，主要表現(xiàn)為公民參與的主體意識不強(qiáng)，各個監(jiān)督主體的監(jiān)督不到位；公民參與政治的制度建設(shè)不完善，法律法規(guī)不健全；公民參與政治的渠道不足；缺失公民社會的大環(huán)境等。這些問題的存在影響政府行政效率和決策的科學(xué)化、民主化。為此必須通過加強(qiáng)公民意識教育；完善制度建設(shè)，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實效；拓寬公民參與政治的渠道，實現(xiàn)監(jiān)督形式的多樣化；積極營造公民社會等途徑來解決。

關(guān)鍵詞：公民參與；行政監(jiān)督；行政效率

20世紀(jì)中葉前后，一些國家的公共行政領(lǐng)域發(fā)生了變化，公共行政由“等級為中心”向以“公民為中心”轉(zhuǎn)變，政府所扮演的角色以及政府與公民的關(guān)系方面發(fā)生了質(zhì)的變化。行政民主成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。世界范圍內(nèi)，公民有組織地參與公共事務(wù)以及第三部門的建立推動了民主化進(jìn)程。公民參與已成為現(xiàn)代民主政治制度下公民所具有的一種普遍性行為。

改革開放以來，我國也開始強(qiáng)調(diào)“公民的有序參與政治”，并把它作為推進(jìn)中國特色民主政治的重要內(nèi)容。總書記在十七大報告中指出：堅持國家一切權(quán)力屬于人民，從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)。公民參與是加強(qiáng)行政監(jiān)督，推進(jìn)政風(fēng)建設(shè)的有效手段，是人民當(dāng)家作主的體現(xiàn)，是行政決策科學(xué)化、政治民主化的保證，對建設(shè)法治政府，實現(xiàn)社會主義政治文明有著重要意義。

一、當(dāng)前我國行政監(jiān)督體制下公民政治參與的現(xiàn)狀及問題

近年來，我國各級政府在鼓勵公民參與公共政策制定方面進(jìn)行了積極探索。但目前還存在亟須解決的問題：在公共政策制定過程中公民參與的主體意識不強(qiáng)，公民參與的廣度、深度還不夠，公民參與制度化保障還不健全，公民參與政治的渠道不暢等。

摘要：行政監(jiān)督工作是一個十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,在對基本命題認(rèn)識分析的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的角度對行政監(jiān)督有效性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

1對基本命題的認(rèn)識

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，必須用權(quán)力來制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會中，對行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會加速擴(kuò)展。可以肯定，在現(xiàn)代社會中，對于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢交易的“道德風(fēng)險”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

1對基本命題的認(rèn)識

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，必須用權(quán)力來制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會中，對行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會加速擴(kuò)展。可以肯定，在現(xiàn)代社會中，對于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢交易的“道德風(fēng)險”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥克切斯內(nèi)（McChesney）提出“政治創(chuàng)租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人員利用行政干預(yù)的辦法來增加私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們“進(jìn)貢”作為得到這種租的條件；后者是指政府行政人員故意提出某項會使私人企業(yè)利益受損的政策作為威脅，從而迫使私人企業(yè)割舍一部分既得利益與自己分享。在社會公共領(lǐng)域，由于政治創(chuàng)租和抽祖的存在，使得尋租活動(rent-seekingactivities)更具有普遍性和經(jīng)常性。因此，強(qiáng)化行政監(jiān)督就顯得尤其重要。為了從經(jīng)濟(jì)利益的權(quán)衡中抬高由尋租活動帶來的風(fēng)險成本，理論和實踐都證明“高薪養(yǎng)廉”在一定條件下是有效的廉政措施。但是，一旦如此，在中國當(dāng)前背景下又會進(jìn)一步強(qiáng)化人們擇業(yè)時對行政工作崗位的競爭。即便如此，行政行為的正當(dāng)性和效率仍得不到制度保證，隱蔽行動（hiddenaction）下的尋租和出工不出力的問題由于公共信息不對稱等原因而難以從根本上消除，公共權(quán)力也難以受到公眾的普遍監(jiān)督。

2.2如何對行政監(jiān)督做制度安排

摘要：行政監(jiān)督工作是一個十分復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程,在對基本命題認(rèn)識分析的基礎(chǔ)上，從內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)的角度對行政監(jiān)督有效性進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：行政監(jiān)督；有效性；內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制；外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)

1對基本命題的認(rèn)識

所謂行政監(jiān)督是指監(jiān)督主體對于行政機(jī)關(guān)以及內(nèi)部工作人員是否依法行政所進(jìn)行的監(jiān)督。行政監(jiān)督的必要性源于人類的兩點(diǎn)共識，其一，必須制止利用公共權(quán)力謀取私利的行為；其二，為了防止這種可能變?yōu)楝F(xiàn)實，必須用權(quán)力來制約權(quán)力。在現(xiàn)代社會中，對行政機(jī)關(guān)及內(nèi)部工作人員不進(jìn)行有效的監(jiān)督，濫用公共權(quán)力的腐敗行為就會加速擴(kuò)展。可以肯定，在現(xiàn)代社會中，對于行政監(jiān)督過程中普遍存在的對腐敗現(xiàn)象的詛咒和斥責(zé)，其價值功能除了宣泄不滿情緒之外，最多也僅僅能形成一種反腐敗的輿論氛圍。而問題的關(guān)鍵則在于：“人人喊打”的輿論氛圍雖然增加了權(quán)錢交易的“道德風(fēng)險”，卻從來不能制止腐敗現(xiàn)象的滋生或從根本上消除腐敗現(xiàn)象的存在。那么,怎樣才能保證行政監(jiān)督的有效性呢?

2行政監(jiān)督有效性的分析與選擇

2.1行政監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)性分析