行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)"而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事"。②

行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用“全面禁上或全面放開”的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門“為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)”而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為“合理性”原則，在美國又可解釋為“非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力”原則。也就是說：“自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事”。②行政許可權(quán)的構(gòu)成行政許可權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：

核準(zhǔn)權(quán)：行政機(jī)關(guān)對申請人的許可申請審查斟酌之后，認(rèn)為符合條件就予以批準(zhǔn)，發(fā)放許可證。核準(zhǔn)權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對人符合許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。比如企業(yè)法人申請營業(yè)執(zhí)照首先應(yīng)具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請必須在法定范圍內(nèi)提出。例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火，私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請。③申請程序合法。如申請從事食品服務(wù)業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個(gè)人健康合格證。④行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)。只有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)，才可能最終發(fā)放許可證。如果認(rèn)為核發(fā)許可證不適當(dāng)，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺設(shè)置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺許可證。

行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)"而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事"。②

行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)"而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事"。②

行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用"全面禁上或全面放開"的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題

了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門"為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)"而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事"。②

行政機(jī)關(guān)普遍地禁止公民從事某一活動，但又根據(jù)需要和具體環(huán)境允許某個(gè)或某些公民從事該活動的制度，稱為行政許可制度。它是現(xiàn)代公共管理制度中唯一把強(qiáng)力控制和靈活適用結(jié)合起來的手段。①正是由于這一特殊作用，受到了行政管理者高度重視。當(dāng)政府希望對更多的行業(yè)確定標(biāo)準(zhǔn)、對更多的職業(yè)資格確定條件時(shí)，行政許可制度便成為唯一有效的管理手段。本文擬對行政許可制度的核心-行政許可權(quán)，進(jìn)行粗略的探討。

許可權(quán)是最為普遍的自由裁量權(quán)

許可權(quán)的自由裁量特征是由兩方面原因決定的。首先，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的管理任務(wù)日益繁雜，標(biāo)準(zhǔn)參差不齊，不可能采用“全面禁上或全面放開”的簡單方式對管理對象加以調(diào)整和控制。例如，市政府不能因?yàn)樾嗅t(yī)行業(yè)個(gè)別人素質(zhì)低、醫(yī)術(shù)差而全面禁上該行業(yè)，也不能因?yàn)閭€(gè)別醫(yī)生醫(yī)藝高、服務(wù)好而全面開放這一行業(yè)。恰當(dāng)?shù)倪x擇是制定統(tǒng)一可行的許可條件及標(biāo)準(zhǔn)，允許符合最低條件的醫(yī)生從事該行業(yè)，以保證適格醫(yī)務(wù)人員提供有效服務(wù)。而制定標(biāo)準(zhǔn)及審查相對人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、決定是否發(fā)放許可證等行政行為就屬于行政自由裁量問題了。其次，法律只確定一般原則，很少涉及具體標(biāo)準(zhǔn)、條件，立法機(jī)關(guān)往往把具體標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)及判斷適用權(quán)賦予行政機(jī)關(guān)，讓它自己決定許可的范圍、具體條件、程序及是否發(fā)放許可證等事項(xiàng)。這就賦予行政機(jī)關(guān)在法律原則之內(nèi)具有很大余地的選擇權(quán)，如美國紐約州的法律只是簡單地規(guī)定州衛(wèi)生部門“為了促進(jìn)州居民健康事業(yè)提供保護(hù)”而進(jìn)行各種管理，沒有規(guī)定任何硬性標(biāo)準(zhǔn)。行使許可權(quán)的行政機(jī)關(guān)有權(quán)通過制定規(guī)章或更為詳細(xì)的許可條件來實(shí)施其職責(zé)。例如，在一個(gè)地區(qū)允許有多少旅店餐館完全是行政機(jī)關(guān)自己判斷和決定的事，因?yàn)椴煌貐^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會條件差別較大，決非統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)所能解決。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為“合理性”原則，在美國又可解釋為“非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力”原則。也就是說：“自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事”。②行政許可權(quán)的構(gòu)成行政許可權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：

核準(zhǔn)權(quán)：行政機(jī)關(guān)對申請人的許可申請審查斟酌之后，認(rèn)為符合條件就予以批準(zhǔn)，發(fā)放許可證。核準(zhǔn)權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對人符合許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。比如企業(yè)法人申請營業(yè)執(zhí)照首先應(yīng)具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請必須在法定范圍內(nèi)提出。例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火，私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請。③申請程序合法。如申請從事食品服務(wù)業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個(gè)人健康合格證。④行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)。只有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)，才可能最終發(fā)放許可證。如果認(rèn)為核發(fā)許可證不適當(dāng)，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺設(shè)置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺許可證。

行政許可權(quán)的自由裁量性主要表現(xiàn)在兩個(gè)階段：第一階段確定許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。要求許可機(jī)關(guān)在法定原則和范圍內(nèi)，考慮各方面因素，包括經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件、人員素質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、財(cái)政狀況、管理能力以及地理、人口、環(huán)境等方面因素，制定切實(shí)可行、靈活有效的具體許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。例如，行政機(jī)關(guān)在規(guī)定醫(yī)護(hù)人員資格許可條件時(shí)，必須考慮當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生條件及現(xiàn)有醫(yī)護(hù)人員的普遍素質(zhì)水平，同時(shí)還應(yīng)斟酌當(dāng)?shù)氐娜丝凇h(huán)境對醫(yī)護(hù)人員的需求量。第二階段，判斷申請人是否合乎標(biāo)準(zhǔn)、條件。行政許可的最終結(jié)果在于判斷申請人是否符合標(biāo)準(zhǔn)、條件，如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為符合條件，就發(fā)放許可證或其他證明文件，反之就予以拒絕。

當(dāng)然，許可機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)并不是漫無節(jié)制的，首先，它必須依照法律行使，包括符合法律目的、遵守法定程序、嚴(yán)守法定范圍；其次，它還必須恪守特定主觀原則。在英國稱之為"合理性"原則，在美國又可解釋為"非專斷、反復(fù)無常或?yàn)E用權(quán)力"原則。也就是說："自由裁量意味著根據(jù)合理和公正的原則做某事，而不是根據(jù)個(gè)人意志做某事；根據(jù)法律做某事，而不是根據(jù)個(gè)人好惡做某事"。②

行政許可權(quán)的構(gòu)成

行政許可權(quán)不僅是行政機(jī)關(guān)發(fā)放許可證的權(quán)力，它是由一系列相互銜接、綜合發(fā)揮作用的權(quán)力構(gòu)成的完整體系。許可權(quán)由以下幾種權(quán)力結(jié)合而成：

核準(zhǔn)權(quán)：行政機(jī)關(guān)對申請人的許可申請審查斟酌之后，認(rèn)為符合條件就予以批準(zhǔn)，發(fā)放許可證。核準(zhǔn)權(quán)是許可權(quán)的主要體現(xiàn)，其行使必須基于以下條件：①相對人符合許可標(biāo)準(zhǔn)和條件。比如企業(yè)法人申請營業(yè)執(zhí)照首先應(yīng)具備資金、人員、場所、章程等營業(yè)條件。②許可申請必須在法定范圍內(nèi)提出.例如我國法律禁止私營企業(yè)生產(chǎn)軍火,私營企業(yè)就無權(quán)提出這類許可申請。③申請程序合法。如申請從事食品服務(wù)業(yè)的營業(yè)執(zhí)照，必須首先取得衛(wèi)生許可證和個(gè)人健康合格證。④行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)。只有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為適當(dāng)，才可能最終發(fā)放許可證。如果認(rèn)為核發(fā)許可證不適當(dāng)，比如，因從業(yè)人員飽和就可不發(fā)某類生產(chǎn)經(jīng)營許可證。因現(xiàn)有電臺設(shè)置密度大就可少發(fā)或不發(fā)電臺許可證。

拒絕權(quán)：行政機(jī)關(guān)對相對人的申請審查后，認(rèn)為不符合許可條件或客觀環(huán)境不允許，可以駁回申請，拒絕發(fā)放許可證。拒絕是一種對相對人申請的否定行為，因此必須履行某些法定程序，如審查、核實(shí)，必要時(shí)可以公開聽證。而且行政機(jī)關(guān)應(yīng)該向申請人說明拒絕理由。我國行政訴訟法目前已把行政機(jī)關(guān)拒絕發(fā)放許可證的行為列為被訴行政行為，行政機(jī)關(guān)行使拒絕許可權(quán)隨時(shí)可能被訴，盡管很大一部分拒絕權(quán)基于許可機(jī)關(guān)的自由裁量。中止權(quán)：這項(xiàng)權(quán)力是保證被許可人依法從事許可活動、履行法定義務(wù)的重要手段。許可證發(fā)放后，可能出現(xiàn)各種情況，如果許可機(jī)關(guān)認(rèn)為被許可人活動超越權(quán)限、服務(wù)水平下降、許可數(shù)量增多引起混亂等，可以暫時(shí)停止被許可人從事的經(jīng)營許可的活動，限制其行為，這就是行政機(jī)關(guān)的中止許可權(quán)。中止權(quán)不同于吊銷權(quán)，因而不屬于被訴行為。

「摘要」《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對行政許可進(jìn)行立法是我國的特色，它設(shè)定了一系列重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現(xiàn)，成為亟待解決的問題，解決的關(guān)鍵就在于正當(dāng)法律程序的確立。

「關(guān)鍵詞」：行政許可聽證正當(dāng)法律程序

《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》之后，對行政權(quán)力行使加強(qiáng)規(guī)制、對公民權(quán)利予以充分保護(hù)的又一部重要法律，被學(xué)者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現(xiàn)在它不僅在行政許可領(lǐng)域?yàn)樾姓C(jī)關(guān)設(shè)立了較規(guī)范的操作步驟，而且引入了正當(dāng)法律程序以切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。

我國通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環(huán)境、調(diào)控而需要批準(zhǔn)的事項(xiàng)，它的性質(zhì)是公眾事先有這個(gè)權(quán)利，只是國家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國憲法規(guī)定公有資源、自然資源的所有權(quán)主體是國家，一般社會公眾個(gè)體不擁有天然的權(quán)利，因此，這種開發(fā)利用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一種特別許可。第三種被稱為認(rèn)可，指提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件、特殊技能等資格資質(zhì)的事項(xiàng)。這里的資質(zhì)和能力不是行政機(jī)關(guān)賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機(jī)關(guān)予以承認(rèn)。第四種被稱為核準(zhǔn)，指對一些特定的物（設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品）進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測、檢疫，以確定其是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，其性質(zhì)是將物與一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業(yè)或其他組織的設(shè)立需要確定主體資格的事項(xiàng)，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內(nèi)容是豐富的，它涉及到眾多的行政領(lǐng)域和部門。

一、許可—管制中的利益

現(xiàn)代行政管理模式歷經(jīng)著幾個(gè)變化的階段，從十九世紀(jì)的“夜警國家”到二十世紀(jì)初的“全能政府”再到二十世紀(jì)中后期的“有限政府”，這幾個(gè)階段體現(xiàn)了政府行為方式的轉(zhuǎn)變。政府行為方式指的是行政的規(guī)則，而行政的規(guī)則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區(qū)別，從世界范圍看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，強(qiáng)化管制是主流，20世紀(jì)80年代以后，國際上出現(xiàn)了放松管制的浪潮，這種放松體現(xiàn)在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴(yán)格的限制，也體現(xiàn)了相對人或利害關(guān)系人的權(quán)利更加得到尊重和保護(hù)。

在立法理論上，設(shè)定也可以稱為創(chuàng)制、創(chuàng)設(shè)，講的是一種制度從無到有的創(chuàng)制活動。它與一般所稱的規(guī)定不同，規(guī)定較多是從有到有，由粗到細(xì)，把已有的原則具體化。

從法治的意義上講，行政許可是法律、法規(guī)對公民的權(quán)利和自由規(guī)定了某種限制條件。這些權(quán)利和自由許多是憲法規(guī)定的權(quán)利。對憲法規(guī)定的權(quán)利作限制，必須符合憲法精神和立法法的規(guī)定，通過立法解決，不是任何機(jī)關(guān)和組織都可以隨意限制的，也不是隨意采取任何形式都可以限制的。由于我國立法體制是一個(gè)統(tǒng)一的、分層級的體制，因而，必須從國情為出發(fā)點(diǎn)，對各立法主體的行政許可設(shè)定權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理的配置，方可從源頭上對許可加以規(guī)范。下面按照立法權(quán)限的劃分，介紹行政許可設(shè)定權(quán)的配置。

一、中央立法的行政許可設(shè)定權(quán)

（1）法律的許可設(shè)定權(quán)

法律是全國人大及其常委會制定的。全國人大及其常委會是代表人民行使最高國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是代表人民意志行使國家立法權(quán)的機(jī)關(guān)。人民自己的代表機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益和安全，在某些領(lǐng)域設(shè)定許可，決定對某些公民的權(quán)利和自由作必要的限制，符合法治精神。因此，在本法確定的許可范圍內(nèi)，法律可以設(shè)定各種形式的行政許可。

（2）行政法規(guī)的許可設(shè)定權(quán)

「摘要」《行政許可法》是行政程序法治化的重要里程碑，對行政許可進(jìn)行立法是我國的特色，它設(shè)定了一系列重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。由于現(xiàn)實(shí)的復(fù)雜性、立法的局限性，該制度的的不足也日益顯現(xiàn)，成為亟待解決的問題，解決的關(guān)鍵就在于正當(dāng)法律程序的確立。

「關(guān)鍵詞」：行政許可聽證正當(dāng)法律程序《行政許可法》是繼《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》和《行政復(fù)議法》之后，對行政權(quán)力行使加強(qiáng)規(guī)制、對公民權(quán)利予以充分保護(hù)的又一部重要法律，被學(xué)者們稱為行政程序法治化的重要里程碑。其重要性體現(xiàn)在它不僅在行政許可領(lǐng)域?yàn)樾姓C(jī)關(guān)設(shè)立了較規(guī)范的操作步驟，而且引入了正當(dāng)法律程序以切實(shí)保障公民的合法權(quán)益。我國通常將行政許可分為五種類型。第一種被稱為一般許可，它涉及到安全、環(huán)境、調(diào)控而需要批準(zhǔn)的事項(xiàng)，它的性質(zhì)是公眾事先有這個(gè)權(quán)利，只是國家為了管理，將一般性禁止作為從事其些行為的前提。第二種被稱為特許，我國憲法規(guī)定公有資源、自然資源的所有權(quán)主體是國家，一般社會公眾個(gè)體不擁有天然的權(quán)利，因此，這種開發(fā)利用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是一種特別許可。第三種被稱為認(rèn)可，指提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要具備特殊信譽(yù)、特殊條件、特殊技能等資格資質(zhì)的事項(xiàng)。這里的資質(zhì)和能力不是行政機(jī)關(guān)賦予的，而是主體本身就有，只是需要行政機(jī)關(guān)予以承認(rèn)。第四種被稱為核準(zhǔn)，指對一些特定的物（設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品）進(jìn)行檢驗(yàn)、檢測、檢疫，以確定其是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，其性質(zhì)是將物與一個(gè)參照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行比照而予以審定。第五種被稱為登記，指企業(yè)或其他組織的設(shè)立需要確定主體資格的事項(xiàng)，原則上講只要主體具備條件即可獲得許可。因此，行政許可的范圍是廣泛的、內(nèi)容是豐富的，它涉及到眾多的行政領(lǐng)域和部門。一、許可—管制中的利益現(xiàn)代行政管理模式歷經(jīng)著幾個(gè)變化的階段，從十九世紀(jì)的“夜警國家”到二十世紀(jì)初的“全能政府”再到二十世紀(jì)中后期的“有限政府”，這幾個(gè)階段體現(xiàn)了政府行為方式的轉(zhuǎn)變。政府行為方式指的是行政的規(guī)則，而行政的規(guī)則在很大的程度上主要是行政許可問題。[①]在不同的行政管理模式背景下，行政許可制度有著較大的區(qū)別，從世界范圍看，19世紀(jì)末20世紀(jì)初，強(qiáng)化管制是主流，20世紀(jì)80年代以后，國際上出現(xiàn)了放松管制的浪潮，這種放松體現(xiàn)在政府的管制范圍、管制力度、管制方式受到嚴(yán)格的限制，也體現(xiàn)了相對人或利害關(guān)系人的權(quán)利更加得到尊重和保護(hù)。行政許可制度的社會效果具有二重性，一方面，許可是對社會進(jìn)行有效管理的重要方式之一，它和行政處罰等手段相比，具有諸多的優(yōu)越性，因?yàn)樗且环N事前的監(jiān)督和規(guī)范，可以提前將相對人的行為納入進(jìn)監(jiān)管的視野，減少了行政相對人違法的概率，另一方面，它的缺點(diǎn)也是不可避免的，因?yàn)樵S可的前提是自由受到限制，故而許可設(shè)定的越多，公眾的自由就越少。因此，行政許可事項(xiàng)的設(shè)立，體現(xiàn)著國家對公民權(quán)利進(jìn)行保護(hù)與限制的權(quán)衡，需要加以限制的事項(xiàng)，往往是可以獲益的事項(xiàng)，無論許可的性質(zhì)是“普遍禁止的解除”，還是“特定權(quán)利的賦予”，其核心都是社會主體對其種資格的期待。既然需要管制，往往意味著對資格的需求量要大于給予量，資格的取得也就意味著獲取利益的可能性，因此，行政許可對社會公眾而言，就是利益的分配。一項(xiàng)行政許可的法律后果關(guān)系到眾多相對人、利害關(guān)系人的權(quán)利與義務(wù)，因此，我們說行政許可是管制中的利益。從前述五種行政類型來看，許可會在社會上形成不同程度序的競爭局面，特許最強(qiáng)，一般許可次之，認(rèn)可、核準(zhǔn)、登記較為寬松而且從理論上講甚至是沒有數(shù)量的限制以致于不會產(chǎn)生競爭。但從我國當(dāng)前的許可制度來講，設(shè)定許可的目的就在于管制，絕大多數(shù)許可都存在著數(shù)量限制，廣泛地影響著社會公眾的公平競爭權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)等等。享有上述權(quán)利的人我們通常稱之為利害關(guān)系人，對利害關(guān)系人權(quán)利的有效保護(hù)，無疑是正當(dāng)行政許可制度不可回避的課題。二、利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)范圍作為一部較好體現(xiàn)民主意識的法律，《行政許可法》確立了一些重要的制度和規(guī)則，其中告知、聽證制度成為一項(xiàng)核心制度，它彰顯了公民在行政法律關(guān)系中的主體地位，在這些制度和規(guī)則中，特別值得關(guān)注是對利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)制度。《行政許可法》第三十六條、第四十七條規(guī)定“行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人。”、“行政許可直接涉及申請人與他人間重大利益關(guān)系的，利害關(guān)系人享有聽證的權(quán)利”。這里的利害關(guān)系通常表現(xiàn)為相鄰權(quán)、競爭權(quán)、環(huán)境權(quán)。在行政許可的過程中，對非行政相對人所主張的相鄰權(quán)、競爭權(quán)、環(huán)境權(quán)的保護(hù)機(jī)制，一般有兩種，一是行政機(jī)關(guān)主動考慮相關(guān)因素后，理性的作出決定，另外就是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定一定的義務(wù)，用義務(wù)來保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。第一種機(jī)制存在的前提是行政機(jī)關(guān)及其工作人員具有高度的理性，能自覺地、主動地避免錯(cuò)誤的發(fā)生，但社會常識告訴我們，這只能是美好的愿望。而第二種機(jī)制則是理性社會的通常手段，以可能出現(xiàn)錯(cuò)誤為前提，為行政機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)的機(jī)制，而告知、聽證制度就是為行政機(jī)關(guān)設(shè)定預(yù)防性機(jī)制，將其對利益的分配置于陽光之下。為保障公眾權(quán)利，《行政許可法》為行政機(jī)關(guān)設(shè)置了一系列的義務(wù)，在這個(gè)制度設(shè)計(jì)中，對相對人（許可申請人）的程序性保障，對其優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行判斷在理論上沒有多大的障礙，但對于利害關(guān)系人（相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人）的程序性保障，有著很大的伸縮空間。該法條的用語是“直接關(guān)系他人重大利益”、“申請人與他人間重大利益關(guān)系”，其中“直接”、“重大”均是對程度的表述，與其相對應(yīng)的詞是“間接”“、輕微”，二者之間的界限怎樣劃分？標(biāo)準(zhǔn)何在？立法上的模糊用語往往導(dǎo)致自由裁量的出現(xiàn)，既然是義務(wù)就意味著約束，而趨利避害又是人的本能，這種情況下，很多利害關(guān)系人對有關(guān)行政許可事項(xiàng)往往沒有被告知，更沒有稱述、申辯的機(jī)會。因此，就告知、聽證問題為行政機(jī)關(guān)設(shè)計(jì)剛性的義務(wù)性規(guī)則是發(fā)展和完善《行政許可法》所面臨的重要課題。

三、利害關(guān)系人的權(quán)利保護(hù)機(jī)制我國的《行政許可法》在制定、頒布之時(shí)有很多頗具特色的地方，近來，很多學(xué)者視告知、聽證制度為《行政許可法》的核心制度，同時(shí)也指出：告知、聽證制度尚不完善，保障聽證制度的落實(shí)還需要進(jìn)一步努力[②]，筆者認(rèn)為，所謂保障與落實(shí)是指：告知、聽證制度不僅應(yīng)當(dāng)具備其應(yīng)有的形式，更應(yīng)當(dāng)承載一定的內(nèi)在價(jià)值，如此才能被稱為正當(dāng)?shù)男姓S可制度。

對于正當(dāng)?shù)男姓绦蚺袛鄻?biāo)準(zhǔn)問題，爭論久矣，功利主義分析法學(xué)派的先驅(qū)邊沁以“增進(jìn)最大多數(shù)人的最大幸福”作為“衡量法律的好壞”的標(biāo)準(zhǔn)。[③]這種模式認(rèn)為：程序的正當(dāng)性在于結(jié)果的有效性，“只要結(jié)果好，過程也就是好的，過程的意義在于結(jié)果之中”[④]，之后的德沃金對此觀點(diǎn)有所修正，但仍是強(qiáng)調(diào)工具性重于其內(nèi)在正義。這種絕對工具主義觀過分強(qiáng)調(diào)了程序立法的形式，而沒能體現(xiàn)對公民權(quán)利保護(hù)的內(nèi)在價(jià)值，這種思想指導(dǎo)下的程序存在著大量的不正當(dāng)程序。經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的代表波斯納及20世紀(jì)七十年代的美國聯(lián)邦最高法院將經(jīng)濟(jì)效益作為衡量程序正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)，以各方利益之間的量化比較結(jié)果作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，表面上看，它讓程序的正當(dāng)性變得明確宜于操作，但它所欠缺的仍是正當(dāng)性往往無法用算式計(jì)算。我們稱的正當(dāng)性到底是什么呢？美國法學(xué)家羅伯特。薩斯于1974年首次提出了法律程序的獨(dú)立價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，貝勒斯、馬修相繼進(jìn)行了深入地分析與論證，以美國憲法上的“正當(dāng)法律程序”的內(nèi)涵為基礎(chǔ)，提出正當(dāng)?shù)姆沙绦驊?yīng)當(dāng)是具有正義性的，而正義性就是通過“平等、可預(yù)測性、透明性、參與”的程序“使人的尊嚴(yán)獲得維護(hù)”，[⑤]這種程序本位主義觀徹底地堅(jiān)持和論證了程序正義的獨(dú)立性，賦予程序內(nèi)在價(jià)值以全新的意義。但這種理論的缺陷在于將重實(shí)體、輕程序的錯(cuò)誤推向另一個(gè)極端，極易讓程序變成繁文縟節(jié)而走上形式主義道路，它既可能讓當(dāng)事人的權(quán)利受到限制，也有可能讓公共利益得不到維護(hù)。以上幾種判斷模式分別從不同的角度對行政程序的正當(dāng)性進(jìn)行了揭示，提出了很有見地并各成體系的思想，但均存在著一定程度的片面化、絕對化的缺陷。這種缺陷表現(xiàn)在：單一的標(biāo)準(zhǔn)、僵化的規(guī)則無法對繁紛復(fù)雜的行政事務(wù)做出統(tǒng)一的要求，行政關(guān)系中時(shí)間、事項(xiàng)、相對人等因素的改變將導(dǎo)致程序正義向其另一面轉(zhuǎn)化。我們知道，行政程序約束的是行政機(jī)關(guān)而非民眾，這種約束機(jī)制的正當(dāng)性應(yīng)體現(xiàn)出民主、責(zé)任、法治、參與。現(xiàn)代行政的明顯特點(diǎn)是行政程序與實(shí)體總是相互交織、同時(shí)存在，這就要求我們要根據(jù)不同的行政目標(biāo)、不同的行政過程判斷相應(yīng)行政程序的正當(dāng)性，既要反對程序工具主義又要反對程序本位主義，努力實(shí)現(xiàn)程序正義與實(shí)體正義的辯證統(tǒng)一。高秦偉老師提出，正當(dāng)行政程序的判斷基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下四組參數(shù)的辯證統(tǒng)一：程序的內(nèi)在價(jià)值與外在價(jià)值、公平與效率、個(gè)人權(quán)利和公共利益、程序正義與實(shí)體正義。程序?qū)τ谌魏我环N價(jià)值的舍棄，都必須有足夠充分的正當(dāng)理由予以說明，[⑥]并進(jìn)而提出，以具備某些基本要素的最低限度的基本程序來保障程序的正義性，所謂基本程序是指面對瞬息萬變的社會生活，在程序保障與個(gè)案需求之間設(shè)立一些最低的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)和，這種最低標(biāo)準(zhǔn)是確保程序正義實(shí)現(xiàn)的必要條件。這種最低限度的基本程序，就是我們熟知的自然正義、正當(dāng)法律程序，對于“最低限度”的認(rèn)識，學(xué)界的分歧也還是有的，二大法系的學(xué)者們都對最低限度的要素進(jìn)行了深入的分析，“三要素說”、“四要素說”、“五要素說”、“六要素說”都表明了“最低限度”的核心是告知、陳述、說明理由，至于在此過程中產(chǎn)生的異議及其解決機(jī)制，應(yīng)當(dāng)屬于后行政程序中的權(quán)利救濟(jì)問題。《行政許可法》將告知、陳述做為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)、公民的權(quán)利進(jìn)行了原則性規(guī)定，但對其適用范圍及其保障的程度（如是否應(yīng)說明理由、異議產(chǎn)生的制約）未進(jìn)一步規(guī)定，造成實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量余地過大，而過于自由的裁量往往造成權(quán)利保護(hù)的缺失、行政權(quán)力的恣意行使。如城市規(guī)劃行政許可中，公民申請建房許可時(shí)，相鄰關(guān)系人應(yīng)否被告知？可否提出異議？對提出的異議行政機(jī)關(guān)應(yīng)否給予說明？這就關(guān)系到建房能否被視為涉及申請人與他人間重大利益關(guān)系，實(shí)踐中，建設(shè)規(guī)劃部門往往不愿進(jìn)行如此歸類而給自己帶來過多的麻煩。如國有土地使用權(quán)出讓許可中，非競爭人（原使用權(quán)人）可否提出異議？實(shí)踐中，掛牌出讓公告應(yīng)當(dāng)可以解決被告知問題，但原使用權(quán)人及其職工（享有劃撥土地使用權(quán)的單位職工）提出的異議往往不能被視為具有法律效果的陳述予以對待，不能當(dāng)然的啟動告知聽證程序，不能產(chǎn)生阻卻行政許可進(jìn)程的法律效果。又如在排污許可中，環(huán)保部門在審查排污許可申請時(shí)，往往只對申請人的條件進(jìn)行審查，而該許可對相鄰權(quán)人、環(huán)境權(quán)人可能造成的不利影響，卻無法啟動相應(yīng)的強(qiáng)制審查機(jī)制。在公益訴訟制度尚未建立的今天，由于缺少最低限度的程序公正，公眾無法了解行政許可的過程，更無法通過一個(gè)對抗性的機(jī)制來維護(hù)自己及公眾的權(quán)利，公眾的競爭權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)因缺少制度保障而往往受到漠視。許多觸目驚心的環(huán)境污染、國土資源的破壞、國有資產(chǎn)流失、城市規(guī)劃侵權(quán)事件屢屢發(fā)生，其制度根源即在于此。在種類眾多的行政許可領(lǐng)域，告知、陳述是正當(dāng)許可程序中公民與行政機(jī)關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的紐帶，而正當(dāng)性則體現(xiàn)在將告知與聽取陳述并說明正當(dāng)理由做為行政機(jī)關(guān)的義務(wù)予以強(qiáng)調(diào)，這是通過設(shè)定義務(wù)來保障權(quán)利的積極依法行政方式。當(dāng)然，競爭權(quán)、相鄰權(quán)、環(huán)境權(quán)涉及到社會主體的具體權(quán)利，而具體權(quán)利的屬性也是可以做出基本的權(quán)重比的，如生命健康權(quán)總是高于獲取財(cái)富的權(quán)利，生存權(quán)利總是高于享受娛樂而愉悅的權(quán)利，這種權(quán)重比在正當(dāng)法律程序的保障下，會在最低的標(biāo)準(zhǔn)下獲得最高的保障，從而使行政程序具備了基本的正當(dāng)性。正當(dāng)法律程序所承載的價(jià)值理念，推動了西方憲政的發(fā)展，成為一條憲法基本原則為世界各國普遍采納。但這一理念在我國仍停留在理論的層面，并未成為明確的法律原則出現(xiàn)在成文法中，《行政許可法》所設(shè)定的告知、陳述制度隱約中折射出正當(dāng)法律程序的光芒，但仍有一步之遙，這一步就是本文所關(guān)注的、有待進(jìn)一步確立的“最低限度”。愿我們在立法實(shí)踐、行政實(shí)踐乃致司法實(shí)踐中形成良性互動，在正當(dāng)法律程序的指引下構(gòu)建起具有我國特色的正當(dāng)行政許可制度。

注釋[①]參見：《江比新教授在行政許可法培訓(xùn)班上的講話》，2004年6月29日。[②]應(yīng)松年：《〈行政許可法〉實(shí)施以來所暴露的問題》，政府法制半月刊，2005年第5期。[③]谷春德主編：《西方法律思想史》，中國人民大學(xué)出處社，2000年版，第186頁。[④]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑤]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。[⑥]高秦偉：《正當(dāng)行政程序的判斷模式》，載《法商研究》，2004年第4期。