〔摘要〕就我國(guó)而言，有效政府至少應(yīng)具有以下幾個(gè)特征:一是高素質(zhì)的政府，主要體現(xiàn)為較高的能力素質(zhì)和倫理素質(zhì);二是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的政府，主要體現(xiàn)為反應(yīng)靈敏、科學(xué)決策等;三是公平施政的政府，主要體現(xiàn)為堅(jiān)持公正理念、消除社會(huì)不公等;四是注重合作的政府，主要體現(xiàn)為樹(shù)立共贏理念、加強(qiáng)協(xié)調(diào)能力等。

〔關(guān)鍵詞〕有效政府，高素質(zhì)，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，公平施政，注重合作

當(dāng)前，中國(guó)社會(huì)正在經(jīng)歷前所未有的深刻變革，急劇變化的社會(huì)環(huán)境、政府責(zé)任的迅速拓展、政府知識(shí)的有限性、社會(huì)治理的復(fù)雜性、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的加劇，所有這一切對(duì)政府管理提出了挑戰(zhàn)。尋求適合中國(guó)國(guó)情和當(dāng)前社會(huì)變革需要的政府管理模式并構(gòu)建有效政府，已經(jīng)成為我國(guó)政府有效開(kāi)展變革管理、推進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重大課題。要解決這個(gè)課題，首先應(yīng)清楚有效政府具有哪些特征，這是構(gòu)建有效政府的前提之一。筆者認(rèn)為，就我國(guó)而言，有效政府應(yīng)是高素質(zhì)、有效運(yùn)轉(zhuǎn)、公平施政及注重合作的政府。

一、有效政府應(yīng)是高素質(zhì)的政府

政府素質(zhì)是指政府履行其職責(zé)所必須具備的才能和品質(zhì)，是提高政府有效性的根本保證。政府素質(zhì)可分為政府能力素質(zhì)和政府倫理素質(zhì)兩個(gè)方面。

政府能力素質(zhì)是指政府履行其職責(zé)所具有的技能和影響力，它是政府職業(yè)素質(zhì)的核心。筆者認(rèn)為，就我國(guó)當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府應(yīng)著重加強(qiáng)和提高以下兩方面的能力:一是根據(jù)社會(huì)需求和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)科學(xué)確定政府職能的能力。在不同的環(huán)境下，對(duì)政府會(huì)有不同的能力要求;社會(huì)環(huán)境本身也會(huì)對(duì)政府能力產(chǎn)生重大影響，“理解政府能力，既要考慮到行政主體的權(quán)力行使，又要考慮到行政客體的服從”。〔1〕(P137)目前，我國(guó)“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱;部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出”，〔2〕科學(xué)確定政府職能的任務(wù)迫切而艱巨。第二種能力是政府自我管理的能力。現(xiàn)有的政府能力研究大多關(guān)注于政府對(duì)社會(huì)的管理能力，而忽視了政府自我管理的能力。很顯然，只有在對(duì)自身進(jìn)行有效管理的情況下，政府才能夠科學(xué)地統(tǒng)籌使用自身所擁有的資源，準(zhǔn)確高效地履行其職能。這實(shí)際上是一種自我約束和自我控制的能力，“有效地控制政府的自利性，不但不會(huì)削弱政府的宏觀行政能力，反而對(duì)增強(qiáng)政府能力有利”。〔3〕政府倫理素質(zhì)是指政府擔(dān)任其角色、履行其職能時(shí)所應(yīng)秉承的價(jià)值理念和倫理操守。政府能力素質(zhì)只是為政府在社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中發(fā)揮相應(yīng)的功能提供了前提和可能，它既能用于推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，也能用于阻礙社會(huì)的發(fā)展，關(guān)鍵在于政府是否正確地運(yùn)用了其能力。因此，僅有能力素質(zhì)是不夠的，政府的倫理素質(zhì)在政府素質(zhì)結(jié)構(gòu)中同樣扮演著重要的角色。在現(xiàn)代民主國(guó)家，政府的一切權(quán)力來(lái)自于人民，因此，對(duì)政府的基本倫理要求就是忠于人民的利益。在當(dāng)今社會(huì)，政府倫理素質(zhì)的基本要求就是堅(jiān)持政府權(quán)力運(yùn)行的公共性、人民性和公平性。公共性指的是“一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性”;〔4〕人民性是指政府權(quán)力的運(yùn)行是在人民的參與和監(jiān)督之下進(jìn)行的，目的在于實(shí)現(xiàn)人民的利益和需求;公平性是指政府在制定和執(zhí)行公共政策的過(guò)程中公正地對(duì)待每位公民，平等地保護(hù)每位公民的權(quán)利、利益和機(jī)會(huì)，提供均等化的公共服務(wù)等。政府只有具備了這樣的素質(zhì)，才有可能實(shí)現(xiàn)有效性。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位。

政府投資是以國(guó)家為主體的一種集中性投資，是社會(huì)總投資的重要組成部分。我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，因此，確定我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位，一方面需要了解和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；另一方面需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)。

膠西鎮(zhèn)位于膠州市西郊，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，行政區(qū)域面積112平方公里，轄73個(gè)行政村莊，6.2萬(wàn)人。同（江）三（亞）高速公路膠州市出入口、膠新鐵路膠州市貨物中轉(zhuǎn)站就在膠西鎮(zhèn)鎮(zhèn)內(nèi)，膠王、膠高、朱諸等省道橫貫全鎮(zhèn)，是連接華南、華北、西北、東北的重要交通樞紐。長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目一直是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)力和職能來(lái)管理和運(yùn)作。政府作為政府投資項(xiàng)目的業(yè)主，對(duì)政府投資項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用全過(guò)程實(shí)施直接管理的模式。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。

黨的十七大提出了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的新要求。政府投資必須體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求，努力為和諧社會(huì)構(gòu)建提供財(cái)力保證。根據(jù)黨的十七大精神，今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)政府投資的重點(diǎn)應(yīng)該是支持新農(nóng)村建設(shè)、支持節(jié)能減排、加強(qiáng)公共設(shè)施建設(shè)以及支持自主創(chuàng)新等四大領(lǐng)域。

（一）大力支持新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)，是今后一個(gè)時(shí)期內(nèi)三農(nóng)工作的總路線，也是各級(jí)政府支農(nóng)工作的行動(dòng)指南和工作主軸，為促進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，最終實(shí)現(xiàn)我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，各級(jí)政府要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度，切實(shí)承擔(dān)農(nóng)村公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責(zé)任，在資金安排上確保存量逐步調(diào)整向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傾斜，增量重點(diǎn)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

在當(dāng)今世界，政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的中心地位正在越來(lái)越受到人重視。一個(gè)有效的政府，對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政府發(fā)展都是必不可少的。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權(quán)力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務(wù)信息高度透明的政府，自然也是擁有一個(gè)精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊(duì)伍的政府。而這一切，都有賴于高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度。因?yàn)橛辛烁叨劝l(fā)達(dá)的公務(wù)員制度，就可以從社會(huì)中吸收人才，并通過(guò)激勵(lì)和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長(zhǎng)。有效政府成功的先決條件就是要爭(zhēng)取一流的人才，并使人才能夠在政府組織內(nèi)得以迅速成長(zhǎng)。要發(fā)展政府的能力，首先在于建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動(dòng)和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍。因?yàn)椋盁o(wú)論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在與公務(wù)員的精明強(qiáng)干和積極主動(dòng)”。[i]

現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，起源于英國(guó)。19世紀(jì)中葉開(kāi)始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實(shí)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的考核制度，奠定了英國(guó)公務(wù)員制度的制度基礎(chǔ)，也奠定了英國(guó)現(xiàn)代政府體制的基礎(chǔ)。這為英國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治事務(wù)達(dá)到一個(gè)半世紀(jì)之久奠定了基礎(chǔ)。在英國(guó)之后，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，都開(kāi)始了公務(wù)員制度建設(shè)，為其建立現(xiàn)代政府體制奠定了基礎(chǔ)，也促進(jìn)了這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展。[ii]

現(xiàn)代公務(wù)員制度有很多制度構(gòu)件，包括錄用、晉升、退出、工資激勵(lì)、權(quán)利保障等機(jī)制。其在錄用方面的特征是，不基于個(gè)人關(guān)系，而基于個(gè)人的才干，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的招聘考試。考試可以是全國(guó)性的，也可以是地域性的或者部門性的。在晉升方面的特征是，不基于個(gè)人關(guān)系，而基于個(gè)人才干和業(yè)績(jī)，業(yè)績(jī)優(yōu)秀者得到適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣，公務(wù)員可以長(zhǎng)期保持工作的激勵(lì)，不會(huì)過(guò)多地考慮取悅于上級(jí)或者有權(quán)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)人。在工資制度方面的特征是，其工資一般在社會(huì)平均工資水平之上，并且上下級(jí)之間有相當(dāng)?shù)牟罹唷８呒?jí)公務(wù)員與低級(jí)公務(wù)員工資差別較大，可以吸引高質(zhì)量的人員，并將重要人才集中到薪金較高并且具有戰(zhàn)略性的人員。其核心特征是不任人唯親，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的錄用、晉升和富含激勵(lì)的制度確保用人唯賢。

在中國(guó)，人事制度也是中國(guó)的核心制度。在1993年正式施行公務(wù)員制度之前，中國(guó)實(shí)行的是干部制度。干部制度基本上是一種身份制度，也就是說(shuō)整個(gè)社會(huì)分成兩種人，一種是干部，處于治人者的位置；一種是群眾，處于治于人者的位置，包括工人和農(nóng)民。一個(gè)人一旦取得干部身份，就擁有了與這一身份相關(guān)的名譽(yù)、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度還有如下特征：

缺乏具體的管理制度。人員任命基本上實(shí)行委任制，單純依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯嚴(yán)重錯(cuò)誤，就終身享受干部待遇。選拔任用由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決策，組織部門負(fù)責(zé)實(shí)施，帶有很強(qiáng)的主觀性和隨意性，否則就是論資排輩。干部考核只有定性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏定量化標(biāo)準(zhǔn)，重視政治標(biāo)準(zhǔn)，忽視業(yè)務(wù)考核。干部管理缺乏基本的法律規(guī)章制度。錄用、考核、退休、工資福利、公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)等方面，缺乏具體的管理制度。

干部外延廣泛。它不僅包含國(guó)家機(jī)關(guān)除工勤人員之外的工作人員、國(guó)有企業(yè)除工人之外的工作人員，還包括政黨、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等組織的工作人員，甚至還包括寺廟中的工作人員。這一制度狀況適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治高度一體化的需要，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)、政府與政黨、政府與事業(yè)單位、政府與社會(huì)組織，實(shí)際上都處于一體化的狀態(tài)，政府機(jī)關(guān)工作人員，與政黨機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位工作人員和人民團(tuán)體等社會(huì)組織工作人員都是一回事，都是由國(guó)家任命、其工資由國(guó)家統(tǒng)一支付，都在為國(guó)家工作。

內(nèi)容提要：有效政府對(duì)于可持續(xù)的發(fā)展是必不可少的。有效的政府不僅是技術(shù)上有效的政府，而且還應(yīng)該是具有配置效率、制度效率和動(dòng)態(tài)效率的政府。有效政府需要一個(gè)適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_(tái)，該平臺(tái)提供了持久的、良好的激勵(lì)。該制度平臺(tái)的構(gòu)件是多因素的，對(duì)目前的中國(guó)來(lái)說(shuō)，最為需要的是有限政府、法治政府、分權(quán)政府和民主政府的制度構(gòu)件。這些制度構(gòu)件構(gòu)成了現(xiàn)代政府的制度平臺(tái)，它們分別與無(wú)限政府、人治政府、集權(quán)政府和專制政府相對(duì)，后者構(gòu)成了傳統(tǒng)政府的制度平臺(tái)。政府效率的提高有賴于政府治道的轉(zhuǎn)型。從傳統(tǒng)政府走向現(xiàn)代政府，中國(guó)啟動(dòng)這一治道變革進(jìn)程已經(jīng)有了20年之久，并且已經(jīng)取得了各方面的收益。但還需要進(jìn)一步的努力，并且要注意到這一進(jìn)程是無(wú)休止的。中國(guó)政府應(yīng)該更加關(guān)注治道變革各個(gè)方面的協(xié)調(diào)進(jìn)展問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：有效政府制度效率制度平臺(tái)

Abstract:Efficientgovernmentiscriticaltosustainabledevelopment.Efficientgovernmentshouldbeefficientnotonlyintechnicaltermsbutalsointermsofallocation,institutionanddynamics.Efficientgovernmentshouldbebasedonanappropriateinstitutionaldesktopthatprovidessomelong-standingandbeneficialincentives.Thisinstitutionaldesktopismulti-facedandcomposedofalotofinstitutionalarrangementsamongwhicharelimitedgovernment,governmentoflaw,decentralizedgovernmentanddemocraticgovernment.AlloftheseinstitutionalarrangementsarethemaincomponentsoftheinstitutionaldesktopofmoderngovernmentandmuchcrucialtothedevelopmentofgovernmentincurrentChina.Thesesinstitutionalarrangementsarerespectivelycontrasttounlimitedgovernment,governmentbyman,centralizedgovernmentandundemocraticgovernment,allofwhicharemaincomponentsoftraditionalinstitutionaldesktop.ItismuchimportantincurrentChinatocontinuetransformingthegovernancefromthetraditionalinstitutionaldesktoptothemodernone.Thisprocesshasbeenlaunchedforatleasttwodecadesandachievedmanybenefitsthathavebeenmuchwellknown.Thefurthereffortsarealsocrucialandseemnoend.Governmentshouldbedirectitsattentiontocoordinatingalldevelopmentsinvariousinstitutionalarrangements.

Keywords:EfficientGovernmentInstitutionalEfficiencyInstitutionalDesktop

有效的政府對(duì)于持續(xù)發(fā)展是不可或缺的。可以說(shuō)，擁有一個(gè)有效的政府，這是一個(gè)國(guó)家公民的福氣，他們能夠擁有高質(zhì)量的公共生活，從而能夠有效地處理各種各樣的沖突和糾紛；而不擁有一個(gè)有效政府的國(guó)家，則往往不能有效地處理各種沖突和糾紛，社會(huì)矛盾重重，道德敗壞，到處充滿著犯罪，整個(gè)社會(huì)甚至陷入戰(zhàn)火之中，連生存都存在問(wèn)題，根本談不上發(fā)展。就如世界銀行的發(fā)展報(bào)告所說(shuō)：“一個(gè)有效的政府對(duì)于提供物品和服務(wù)——以及規(guī)則和機(jī)構(gòu)——是必不可少的，這些物品和服務(wù)可以使市場(chǎng)繁榮，使人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。沒(méi)有一個(gè)有效的政府，不論是經(jīng)濟(jì)的還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能實(shí)現(xiàn)的。”[i]

因此，除了無(wú)政府主義者和一些極端個(gè)人主義者之外，人們一般認(rèn)為，有效的政府對(duì)于持續(xù)的發(fā)展是至關(guān)重要的。但是，什么是有效的政府？它的基本價(jià)值是什么？它的構(gòu)成具有什么樣的制度要件？人們卻缺乏基本的探討，在國(guó)內(nèi)尤其如此。本文的目的，是在理論上探討有效政府的基本價(jià)值準(zhǔn)則和基本制度構(gòu)件，認(rèn)為政府的效率不僅包括技術(shù)效率，而且還包括配置效率、制度效率和動(dòng)態(tài)效率。在這些效率價(jià)值中，制度效率是最根本的，它是政府長(zhǎng)期有效的重要保障。建設(shè)有效的政府，必須建設(shè)適當(dāng)?shù)闹贫绕脚_(tái)。對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)，最迫切的就是要建設(shè)市場(chǎng)政府（有限政府）、法治政府、分權(quán)政府和民主政府等制度構(gòu)件構(gòu)成的現(xiàn)代政府制度平臺(tái)。

摘要：政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性關(guān)系到國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性。文章分析了我國(guó)現(xiàn)行的政府公共支出預(yù)算體系在支出供給范圍、結(jié)構(gòu)、管理及監(jiān)督諸方面的缺陷及不合理性,提出了對(duì)其進(jìn)行改革的措施。

關(guān)鍵詞：政府公共支出預(yù)算缺陷改革

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立,國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的管理由直接管理為主,宏觀、微觀一起管理的狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理和宏觀管理為主。對(duì)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的管理方式,也就要求根據(jù)社會(huì)的公共要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)加以調(diào)整。政府公共支出預(yù)算是政府公共預(yù)算的主要組成部分,是政府為滿足社會(huì)公共需要,為社會(huì)成員提供大體均等的公共服務(wù)所需開(kāi)支的分配計(jì)劃。政府公共支出預(yù)算涵蓋了政府活動(dòng)的全范圍,反映著政府活動(dòng)的方向,是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展,實(shí)現(xiàn)政府職能的重要保障,也是政府支出管理的核心任務(wù)。然而,必須看到我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政支出預(yù)算體系是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下逐步發(fā)展形成的,雖然幾經(jīng)改革,但仍沒(méi)有完全擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響。隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算體系逐漸暴露出種種弊端,不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和政府職能轉(zhuǎn)變的需要。對(duì)此,筆者試從政府公共支出預(yù)算的范圍、結(jié)構(gòu)及管理、監(jiān)督機(jī)制等方面進(jìn)行分析、探討。旨在提高政府公共支出預(yù)算的合理性、有效性。

一、政府公共支出預(yù)算范圍、結(jié)構(gòu)亟待重新界定和優(yōu)化

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,政府財(cái)政應(yīng)以社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)參與社會(huì)資源配置,政府公共支出預(yù)算的范圍必須以社會(huì)共同需要為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定和規(guī)范。所謂社會(huì)共同需要,是指一個(gè)國(guó)家從事社會(huì)管理,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,促進(jìn)社會(huì)發(fā)展,體現(xiàn)社會(huì)共同利益的基本公共需要。其應(yīng)具有以下特征:一是只有政府出面組織和實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)。二是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。三是企業(yè)和個(gè)人不愿意舉辦而又是社會(huì)存在和發(fā)展所必需的事務(wù)。按照社會(huì)共同需要的標(biāo)準(zhǔn),政府公共支出預(yù)算的范圍應(yīng)主要限定在國(guó)家機(jī)關(guān)及那些代表社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的非營(yíng)利的領(lǐng)域或事務(wù),具體說(shuō)應(yīng)包括以下三方面:1、維持性支出。即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配之下,配置于各部門作直接消耗。2、轉(zhuǎn)移性支出。轉(zhuǎn)移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社會(huì)資金,這部分社會(huì)資金是通過(guò)再分配方式轉(zhuǎn)移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。

按照上述理論,再審視現(xiàn)有的政府公共支出預(yù)算供給范圍,不難發(fā)現(xiàn),在支出預(yù)算供給范圍中存在著“缺位”與“越位”并存的現(xiàn)象。這使得一些隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而必須由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻得不到應(yīng)有的資金的保障;而一些隨著改革和政策變化已不應(yīng)再由財(cái)政資金供應(yīng)的領(lǐng)域和事務(wù)卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會(huì)保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會(huì)保障是社會(huì)的“安全網(wǎng)”,“減震器”,是實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家不可或缺的社會(huì)控制機(jī)制,從宏觀角度看,社會(huì)保障是財(cái)政進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家社會(huì)保障的收支與財(cái)政收支以及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行已構(gòu)成了某種函數(shù)關(guān)系。

在當(dāng)今世界，政府在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的中心地位正在越來(lái)越受到人重視。一個(gè)有效的政府，對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政府發(fā)展都是必不可少的。世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)有效的政府，必定是政府職能有限的政府，政府行為依法作為的政府，政府權(quán)力多中心配置的政府，政府決策高度民主的政府，政務(wù)信息高度透明的政府，自然也是擁有一個(gè)精明強(qiáng)干、士氣高昂的公務(wù)員隊(duì)伍的政府。而這一切，都有賴于高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的公務(wù)員制度。因?yàn)橛辛烁叨劝l(fā)達(dá)的公務(wù)員制度，就可以從社會(huì)中吸收人才，并通過(guò)激勵(lì)和培訓(xùn)，使人才在政府部門迅速成長(zhǎng)。有效政府成功的先決條件就是要爭(zhēng)取一流的人才，并使人才能夠在政府組織內(nèi)得以迅速成長(zhǎng)。要發(fā)展政府的能力，首先在于建立現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，培養(yǎng)積極主動(dòng)和精明強(qiáng)干的公務(wù)員隊(duì)伍。因?yàn)椋盁o(wú)論是制定政策、提供服務(wù)還是管理合同，有效政府的生命力都在與公務(wù)員的精明強(qiáng)干和積極主動(dòng)”。[i]

現(xiàn)代化的公務(wù)員制度，起源于英國(guó)。19世紀(jì)中葉開(kāi)始的文官制度改革，確立了以考任制為核心的任用制度和以工作實(shí)績(jī)?yōu)榛A(chǔ)的考核制度，奠定了英國(guó)公務(wù)員制度的制度基礎(chǔ)，也奠定了英國(guó)現(xiàn)代政府體制的基礎(chǔ)。這為英國(guó)在國(guó)際經(jīng)濟(jì)和政治事務(wù)達(dá)到一個(gè)半世紀(jì)之久奠定了基礎(chǔ)。在英國(guó)之后，美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家，都開(kāi)始了公務(wù)員制度建設(shè)，為其建立現(xiàn)代政府體制奠定了基礎(chǔ)，也促進(jìn)了這些國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展。[ii]

現(xiàn)代公務(wù)員制度有很多制度構(gòu)件，包括錄用、晉升、退出、工資激勵(lì)、權(quán)利保障等機(jī)制。其在錄用方面的特征是，不基于個(gè)人關(guān)系，而基于個(gè)人的才干，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的招聘考試。考試可以是全國(guó)性的，也可以是地域性的或者部門性的。在晉升方面的特征是，不基于個(gè)人關(guān)系，而基于個(gè)人才干和業(yè)績(jī)，業(yè)績(jī)優(yōu)秀者得到適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)。這樣，公務(wù)員可以長(zhǎng)期保持工作的激勵(lì)，不會(huì)過(guò)多地考慮取悅于上級(jí)或者有權(quán)優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)人。在工資制度方面的特征是，其工資一般在社會(huì)平均工資水平之上，并且上下級(jí)之間有相當(dāng)?shù)牟罹唷８呒?jí)公務(wù)員與低級(jí)公務(wù)員工資差別較大，可以吸引高質(zhì)量的人員，并將重要人才集中到薪金較高并且具有戰(zhàn)略性的人員。其核心特征是不任人唯親，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性的錄用、晉升和富含激勵(lì)的制度確保用人唯賢。

在中國(guó)，人事制度也是中國(guó)的核心制度。在1993年正式施行公務(wù)員制度之前，中國(guó)實(shí)行的是干部制度。干部制度基本上是一種身份制度，也就是說(shuō)整個(gè)社會(huì)分成兩種人，一種是干部，處于治人者的位置；一種是群眾，處于治于人者的位置，包括工人和農(nóng)民。一個(gè)人一旦取得干部身份，就擁有了與這一身份相關(guān)的名譽(yù)、地位和福利待遇。除了身份制特征之外，干部制度還有如下特征：

缺乏具體的管理制度。人員任命基本上實(shí)行委任制，單純依靠行政手段任命干部，一旦任命，只要不犯嚴(yán)重錯(cuò)誤，就終身享受干部待遇。選拔任用由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)決策，組織部門負(fù)責(zé)實(shí)施，帶有很強(qiáng)的主觀性和隨意性，否則就是論資排輩。干部考核只有定性標(biāo)準(zhǔn)，缺乏定量化標(biāo)準(zhǔn)，重視政治標(biāo)準(zhǔn)，忽視業(yè)務(wù)考核。干部管理缺乏基本的法律規(guī)章制度。錄用、考核、退休、工資福利、公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)等方面，缺乏具體的管理制度。

干部外延廣泛。它不僅包含國(guó)家機(jī)關(guān)除工勤人員之外的工作人員、國(guó)有企業(yè)除工人之外的工作人員，還包括政黨、事業(yè)單位、人民團(tuán)體等組織的工作人員，甚至還包括寺廟中的工作人員。這一制度狀況適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治高度一體化的需要，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，政府與企業(yè)、政府與政黨、政府與事業(yè)單位、政府與社會(huì)組織，實(shí)際上都處于一體化的狀態(tài)，政府機(jī)關(guān)工作人員，與政黨機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位工作人員和人民團(tuán)體等社會(huì)組織工作人員都是一回事，都是由國(guó)家任命、其工資由國(guó)家統(tǒng)一支付，都在為國(guó)家工作。

摘要：本文側(cè)重圍繞政府投資的若干理論、政策、管理等問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，在此基礎(chǔ)上提出現(xiàn)階段政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域以及提高投資效益的幾項(xiàng)措施，并結(jié)合膠西鎮(zhèn)政府投資方面的實(shí)際情況，提出有借鑒性的做法和理論。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有效政府投資

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位

政府投資是以國(guó)家為主體的一種集中性投資，是社會(huì)總投資的重要組成部分。我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，因此，確定我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位，一方面需要了解和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；另一方面需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)。

膠西鎮(zhèn)位于膠州市西郊，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，行政區(qū)域面積112平方公里，轄73個(gè)行政村莊，6.2萬(wàn)人。同（江）三（亞）高速公路膠州市出入口、膠新鐵路膠州市貨物中轉(zhuǎn)站就在膠西鎮(zhèn)鎮(zhèn)內(nèi)，膠王、膠高、朱諸等省道橫貫全鎮(zhèn)，是連接華南、華北、西北、東北的重要交通樞紐。長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目一直是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)力和職能來(lái)管理和運(yùn)作。政府作為政府投資項(xiàng)目的業(yè)主，對(duì)政府投資項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用全過(guò)程實(shí)施直接管理的模式。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域

摘要：本文側(cè)重圍繞政府投資的若干理論、政策、管理等問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，在此基礎(chǔ)上提出現(xiàn)階段政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域以及提高投資效益的幾項(xiàng)措施，并結(jié)合膠西鎮(zhèn)政府投資方面的實(shí)際情況，提出有借鑒性的做法和理論。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；有效；政府投資。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位。

政府投資是以國(guó)家為主體的一種集中性投資，是社會(huì)總投資的重要組成部分。我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，因此，確定我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位，一方面需要了解和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；另一方面需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)。

膠西鎮(zhèn)位于膠州市西郊，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，行政區(qū)域面積112平方公里，轄73個(gè)行政村莊，6.2萬(wàn)人。同（江）三（亞）高速公路膠州市出入口、膠新鐵路膠州市貨物中轉(zhuǎn)站就在膠西鎮(zhèn)鎮(zhèn)內(nèi)，膠王、膠高、朱諸等省道橫貫全鎮(zhèn)，是連接華南、華北、西北、東北的重要交通樞紐。長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目一直是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)力和職能來(lái)管理和運(yùn)作。政府作為政府投資項(xiàng)目的業(yè)主，對(duì)政府投資項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用全過(guò)程實(shí)施直接管理的模式。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。

摘要：本文側(cè)重圍繞政府投資的若干理論、政策、管理等問(wèn)題進(jìn)行探討和分析，在此基礎(chǔ)上提出現(xiàn)階段政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域以及提高投資效益的幾項(xiàng)措施，并結(jié)合膠西鎮(zhèn)政府投資方面的實(shí)際情況，提出有借鑒性的做法和理論。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)形勢(shì)；有效；政府投資。

一、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位

政府投資是以國(guó)家為主體的一種集中性投資，是社會(huì)總投資的重要組成部分。我國(guó)正處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場(chǎng)機(jī)制仍不完善，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，因此，確定我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府投資的職能定位，一方面需要了解和借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；另一方面需要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)。

膠西鎮(zhèn)位于膠州市西郊，是典型的城鄉(xiāng)結(jié)合部，行政區(qū)域面積112平方公里，轄73個(gè)行政村莊，6.2萬(wàn)人。同（江）三（亞）高速公路膠州市出入口、膠新鐵路膠州市貨物中轉(zhuǎn)站就在膠西鎮(zhèn)鎮(zhèn)內(nèi)，膠王、膠高、朱諸等省道橫貫全鎮(zhèn)，是連接華南、華北、西北、東北的重要交通樞紐。長(zhǎng)期以來(lái)，政府投資項(xiàng)目一直是由政府及其相關(guān)職能部門依靠其特有的行政權(quán)力和職能來(lái)管理和運(yùn)作。政府作為政府投資項(xiàng)目的業(yè)主，對(duì)政府投資項(xiàng)目從投資決策、資金調(diào)撥、落實(shí)施工企業(yè)到建成交付使用全過(guò)程實(shí)施直接管理的模式。

二、現(xiàn)階段我國(guó)政府投資的重點(diǎn)領(lǐng)域

一、我國(guó)政府采購(gòu)制度的建設(shè)與發(fā)展

我國(guó)的政府采購(gòu)實(shí)踐是1995年從上海市開(kāi)始的。這項(xiàng)工作雖然起步晚，但發(fā)展迅速，成效顯著。政府采購(gòu)規(guī)模和采購(gòu)范圍都增長(zhǎng)很快。截至1999年，我國(guó)已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市開(kāi)展了政府采購(gòu)試點(diǎn)工作。1998年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模只有30多億元，2003年已經(jīng)達(dá)到了1660億元。2003年1月1日《政府采購(gòu)法》正式實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)步入依法運(yùn)行、快速發(fā)展的新階段。隨著政府采購(gòu)工作的深入開(kāi)展，改革成效逐步擴(kuò)大，政府采購(gòu)制度的積極作用進(jìn)一步得到體現(xiàn)：一是節(jié)約了資金，提高了資金使用效益。通過(guò)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，根據(jù)各地的經(jīng)驗(yàn)，每年采購(gòu)資金節(jié)約率都在10％以上，據(jù)測(cè)算，2003年全國(guó)通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)共節(jié)約資金近200億元。2001年到2003年，通過(guò)政府采購(gòu)節(jié)約的資金至少在400億元以上。二是規(guī)范了采購(gòu)行為，促進(jìn)了廉政建設(shè)。在貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》的過(guò)程中，依法行政、依法管“采”的思想觀念和工作作風(fēng)正在形成。具體操作日益規(guī)范，隨意干預(yù)政府采購(gòu)活動(dòng)的行為逐步減少。政府采購(gòu)規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制在一定程度上遏制了違規(guī)違紀(jì)行為的發(fā)生，促進(jìn)了廉政建設(shè)。三是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的作用開(kāi)始體現(xiàn)。政府采購(gòu)制度的政策功能逐漸得以發(fā)揮，許多地區(qū)在采購(gòu)的具體活動(dòng)中，有關(guān)支持國(guó)內(nèi)企業(yè)和購(gòu)買國(guó)貨的條款越來(lái)越多，國(guó)貨意識(shí)、政策目標(biāo)意識(shí)在采購(gòu)活動(dòng)中越來(lái)越強(qiáng)。

建立規(guī)范的政府采購(gòu)制度，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的必由之路，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是反腐倡廉和整頓財(cái)經(jīng)秩序的重要配套措施。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立正處于由初創(chuàng)階段向全面發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，政府采購(gòu)制度改革工作雖然取得了較大進(jìn)展，但是政府采購(gòu)制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要做到既規(guī)范采購(gòu)，又體現(xiàn)效率，就必須從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，按照國(guó)際慣例，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)制度趨于完善與成熟。當(dāng)前，我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)與政府采購(gòu)制度剛建立時(shí)相比已發(fā)生了很大變化，政府采購(gòu)制度在具體實(shí)施過(guò)程中暴露出的許多問(wèn)題已成為制約我國(guó)政府采購(gòu)制度建設(shè)與發(fā)展的障礙。一是政府采購(gòu)管理規(guī)范化建設(shè)滯后，現(xiàn)行的“統(tǒng)一采購(gòu)”的政府采購(gòu)管理模式造成了政府采購(gòu)效率低下和政府采購(gòu)管理上的許多漏洞與混亂。二是電子化政府采購(gòu)是政府采購(gòu)制度改革的必然趨勢(shì)。目前，國(guó)際上許多國(guó)家都已開(kāi)展了電子化政府采購(gòu)的實(shí)踐，與國(guó)際接軌，加強(qiáng)電子化政府采購(gòu)的研究，開(kāi)發(fā)電子化政府采購(gòu)系統(tǒng)，提高政府采購(gòu)效率，盡快實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府采購(gòu)方式的轉(zhuǎn)型，是推進(jìn)政府采購(gòu)制度改革過(guò)程必須完成的一項(xiàng)大的工程。三是我國(guó)已加入了WTO加入《政府采購(gòu)協(xié)議》也迫在眉睫，從政府到企業(yè)如何積極應(yīng)對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放的挑戰(zhàn)，也是一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。四是由于政府采購(gòu)違規(guī)處罰力度較弱，缺乏正常有效的監(jiān)督檢查制度，政府采購(gòu)仍未真正實(shí)現(xiàn)從源頭上防治腐敗的“陽(yáng)光采購(gòu)”。策略

二、規(guī)范與完善我國(guó)政府采購(gòu)制度的有效

1、在明確政府采購(gòu)模式的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)管理模式的轉(zhuǎn)變。目前，國(guó)際通行的政府采購(gòu)模式主要有三種：集中采購(gòu)、半集中采購(gòu)、分散采購(gòu)。結(jié)合我國(guó)的具體情況，其采購(gòu)模式的選擇宜采用集中和分散相結(jié)合，以集中為主的模式。隨著集中采購(gòu)范圍和規(guī)模的擴(kuò)大，政府采購(gòu)的管理模式必須由“統(tǒng)一采購(gòu)”模式向“分類采購(gòu)”模式轉(zhuǎn)變。政府采購(gòu)的統(tǒng)一采購(gòu)模式，指的是政府對(duì)于需要采購(gòu)的商品和勞務(wù)，不區(qū)分其性質(zhì)類別而按照統(tǒng)一的程序和方法(通常為公開(kāi)招標(biāo))進(jìn)行采購(gòu)和管理的模式；分類采購(gòu)則相反，它是將政府需要采購(gòu)的商品和勞務(wù)先按照其性質(zhì)分為不同的類別，然后再分別以不同的采購(gòu)程序和方法進(jìn)行采購(gòu)和管理的模式。

先從國(guó)外來(lái)考察，美國(guó)是采取分類采購(gòu)模式的典型國(guó)家。美國(guó)的聯(lián)邦政府采購(gòu)基于采購(gòu)性質(zhì)的不同，形成了民用部門采購(gòu)和軍事部門采購(gòu)兩大類別，并且兩大類別的政府采購(gòu)有著不同的立法體系、管理體系和采購(gòu)方法。從立法體系來(lái)看，軍事部門的采購(gòu)活動(dòng)依據(jù)的是武裝部隊(duì)采購(gòu)法和武裝部隊(duì)采購(gòu)條例，而民用部門的采購(gòu)活動(dòng)依據(jù)的則是一般性的政府采購(gòu)法律；在采購(gòu)主體方面，軍事部門采購(gòu)的主體是美國(guó)國(guó)防部，而民用部門采購(gòu)的主體則是美國(guó)財(cái)政部；在采購(gòu)的方式方法上，軍事部門的采購(gòu)有一個(gè)顯著的特點(diǎn)，即出于國(guó)防安全的考慮傾向于采用談判而不是公開(kāi)招標(biāo)的方式，而民用部門的采購(gòu)則大都采用公開(kāi)招標(biāo)的方式。另外，美國(guó)的州政府和地方政府(都沒(méi)有軍事產(chǎn)品的采購(gòu)活動(dòng))，在采購(gòu)商品和勞務(wù)的過(guò)程中，也是要將采購(gòu)的商品和勞務(wù)區(qū)分為“政府使用”、“社會(huì)福利”、“市場(chǎng)設(shè)施”等幾大類別，由政府的相關(guān)采購(gòu)部門分別進(jìn)行采購(gòu)和管理。分類采購(gòu)的好處是可以依據(jù)采購(gòu)商品的不同性質(zhì)進(jìn)行不同管理，從而提高了政府采購(gòu)工作的效率和管理水平。