摘要：自古以來，在我國國民經濟中，農業都扮演著重要的角色。而我國作為自然災害最為嚴重頻繁的國家之一，充分發揮政府職能，發展政策性農業保險就成了規避農業風險、緩解農民負擔的重要手段。成都市作為全國統籌城鄉發展改革試驗區，在政策性農業保險運行模式上的探索和創新，對全國都具有一定的示范作用。本文通過分析政策性農業保險的發展，總結成都市政策性農業保險的現狀和問題，并對此提出相應的對策。

關鍵詞：農業保險；財政政策；成都市

一、成都市政策性農業保險的發展現狀

1.農業保險走向多元化。近10年來，成都市保險覆蓋范圍不斷擴大，特色農業保險不斷增多，呈現保費規模大幅增長、險種體系多層次發展的現象。2011年，成都市公告，完成政策性農業保險保費指導規劃區(市)縣給予100%的補貼，并完成了三層地區(市)縣傳統農業保險獎勵補助為80%，兩層區(市)縣為50%。2014年，成都已經有23種地方特色農業保險品種，在未來三年，計劃特色農業財政補貼面積每年增加20%，根據總面積3000萬畝來計算，覆蓋面積從10%到2017年的70%，基本上做到重點覆蓋和應保盡量保。2.農業保險費率趨于合理化。2018年1月，四川省財政廳下調部分補貼品種農業保險費率的公告，馬鈴薯、森林、小麥三種保險標的物保險費率均實施新的保險費率，此次費率下調是目的是：不是為了減少財政補貼，是為了降低政策性農業保險的整體費率，使得保險費率更合理化，減輕農戶以及各級財政部的財政負擔，通過科學合理以及積極穩妥的動態調整來有序實施政策性農業保險。3.制度不斷完善賠償制度不斷完善，科學合理確定保險費和補貼比例和金額。成都市保險經辦機構在遵循政策補償的基礎上，按照規定設置合理的補貼險種以及賠付條件，政府建立賠償制度，維護投保人的合法權益，增強農業保險制度在經辦保險機構以及農戶的信心。

二、成都市政策性農業保險存在問題

1.巨災風險制度以及再保險制度不完善。2006年，《國務院關于保險業改革發展的若干意見》提出了再保險和巨災風險分散體系，要求各級政府去嘗試和探索建立，2013年3月1日，《農業保險條例》就再保險制度的運行提供指導。巨災補償體系雖然在成都市開始建立，但還處于萌芽發展階段，仍需要各級政府不斷實踐、探索和完善。現在實行的生豬與蔬菜價格保險試點，是以農產品價格為賠付依據的新型農業保險，主要針對因價格大幅下滑，低于既定或者約定價格，給農戶造成的損失，政府給予賠償。水稻價格指數保險已經準備開展，但是并沒有運行，導致覆蓋面不足。2.道德風險。投保人存在道德風險。有些投保人認為買了保險沒有用到就是損失，有些地方并未發生災害，投保人就故意損害自己農作物以獲得賠償；還有就是因收成不好，但賠償較少，投保人就擴大受損面積，保險公司難以判斷事故原因只得賠償。同時，保險人存在道德風險，一是夸大受災情況或者偽造受災以獲得政府更多補貼，二是少給投保人補貼，以此賺取中間差價，獲得利潤。成都市現階段雖然應用“農貸通”讓保險公司公平競爭，但是網上信息并不能證明投保人選擇的保險公司是不會有道德風險的。3.資金到位滯后。中國農業保險一直存在補貼資金獲得時間長的問題，成都市也不例外，雖然流程簡化，并實現線上流程，但投保人在申請后需要等較長時間，比如等斟查人員到現場勘察、等政府審批通過、等資金到位。此外，在農業政策性農業保險保費補貼資金中還存在補貼滯后的情況，一些試點作物已收獲，形成不能進行承保保險的情況。

自2000年以來，新破產法草案歷經多次修改。在2004年6月財經委提交人大常委會的草案中，有關企業法人治理的條文已經相當充實。大體上講，這些條文可以分為兩大類，一是破產程序期間對管理層行為的限制，二是對破產程序開始前行為的追究。

目前，新破產法草案已經通過了全國人大常委會的兩次審議。其間，法律委員會對破產法草案做了一些改動。本文以下的論述和引用的條文，均以2004年6月財經委提交常委會的審議稿為依據。至于法律委員會改動后的條文，不妨等到新破產法正式頒布以后再作介紹和評論。

一、破產程序期間對管理層行為的限制

1、接管制度

草案設立了管理人這一法定機構。管理人由人民法院在受理案件時任命。草案第23條規定的管理人職責中，第一項就是“接管債務人的財產、賬冊、文書、資料、印章等”，接下來還有調查財產狀況、決定內部事務和日常開支、聘用人員、決定營業、管理和處分財產、接受給付和參加訴訟等職責。為了保證這些職責的履行，草案規定了債務人企業的管理層必須承擔的一些義務。草案第18條規定，自人民法院受理破產案件之日起，債務人的有關人員承擔下列義務：（1）妥善保管其占用和管理的所有財產、帳冊、文書、資料、印章和其他物品；（2）根據人民法院、管理人要求進行工作，并如實回答詢問；（3）列席債權人會議并如實回答債權人的詢問；（4）未經人民法院許可，不得離開住所地；（5）不得擔任其他企業的董事、經理等職務。這里所說的“有關人員”，包括企業法人的法定代表人，經人民法院決定，可以包括企業的財務管理人員和主要業務人員。

按照國際上使用的術語，上述義務中的前兩項為“合作與協助義務”，第三項為“信息提供義務”，最后兩項屬于“附屬義務”。關于合作與協助義務，聯合國國際貿易法委員會擬訂的《破產立法指南草案》（2004年稿）指出：“為確保破產程序可以有效和高效率地進行，一些就一定程度內替換或監督債務人作出規定的破產法，對債務人規定了與破產代表合作和協助破產代表履行其職責的一項一般性義務，而有些法律則規定債務人不得作出可能有害于程序進行的行為。合作義務的一個重要部分將是交出資產控制權以及業務記錄和帳冊，從而使破產代表能夠對破產財產實行有效的控制。”[8]關于附屬義務，該文件指出：“一些破產法在債務人的合作與協助義務之外，還規定了一些附屬義務。例如，這些義務（適用于自然人債務人，或法人債務人的管理人員和董事）可能包括（未經法院或破產代表許可）不得離開其慣常居住地，債務人提出離開或被迫離開其居住地須通知法院或破產代表，必須向破產代表或法院披露所有往來通信，以及其他一些涉及個人自由的限制。對于法人債務人，還可對法人總部的搬遷實行限制，而破產法可以要求取得法院或破產代表的同意。這些限制可能極為重要，有助于避免因在破產程序啟動后債務人離開營業地和董事及管理人員辭職這種通常做法而造成破產程序的中斷。這些附屬義務如果列入破產法，應當與其基本宗旨和給予合作的一般義務這一種宗旨相應；這些義務也可能受到上述有關人權公約和協定的限制。”[9]

一、政策性農業保險試點開展情況

2004～2007年，連續4年的中央“一號文件”都對政策性農業保險的發展提出了具體要求，特別是2007年中央一號文件提出：按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，建立完善農業保險體系。通過擴大農業政策性保險試點范圍，各級財政對農戶參加農業保險給予保費補貼，完善農業巨災風險轉移分攤機制，探索建立中央、地方財政支持的農業再保險體系。2007年3月在十屆全國人大五次會議政府工作報告中，總理提到“積極發展農業保險，增加政策性農業險試點”。財政部在《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》（財金[2007]25號）中對關系國計民生、對增加農民收入、促進經濟發展具有重大意義的農作物品種實行由中央財政提供保費補貼，當年中央財政安排10億元資金，用于支持開展吉林等6省區政策性農業保險試點工作，對農險發展產生了重要推動作用，6省區主要農作物承保面積1.4億畝，占試點地區播種面積的70%.與此同時，中央財政2007年還對全國的能繁母豬保險給予11.5億元的預算額度，生豬和能繁母豬保險取得明顯成效，2007年全國共承保能繁母豬2888萬頭，超過全國存欄總量的60%，2008年對能繁母豬還將做到“應保盡保”。

據初步統計，截至2007年底，中國人保在政策性農業保險方面承保農作物面積已突破7600萬畝，是2006年全國主要農作物承保面積的17倍；承保生豬突破4100萬頭，保額達514億元，其中承保能繁母豬2443萬頭，承保面超過50%；在臺風頻發的省，區開展政策性農房保險，承保農房近2500萬戶，承擔風險責任3300億元；在9個縣區參與經辦新農合業務，共覆蓋農村人口230萬人，管理的基金規模近9500萬元。2007年，中國人保共實現農險保費收入28億元，累計承擔種養業風險責任近1300億元，保費規模是2006年全年的12.5倍，是2006年全行業的3.3倍。

2007年底召開的中央經濟工作會議和中央農村工作會議都明確要求，要積極擴大農業保險范圍，做好政策性農業保險試點工作。2008年，財政部還將繼續擴大農業保險保費補貼試點地區，保監會也將統籌研究種植業和養殖業的保險保費補貼辦法，探索建立農業保險再保險制度及巨災風險保險體系。中國保監會主席吳定富2008年全國保險工作會議上表示，將全面總結試點經驗，完善政策性農業保險發展模式、管理體制和運行機制，簡化理賠程序，切實提高服務水平，穩步推進政策性農業保險發展。這一系列指導方針和政策的出臺，為我國現代農業保險的發展指出了明確方向。

二、試點險種存在的問題及原因分析

（一）保險責任范圍與農民要求有一定差距。如水稻種植保險只保因寒害、洪澇、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然災害造成的死亡、滅失或絕收損失，農民希望能將旱災和病蟲害損失也列入保險責任范圍。水稻孕穗期寒災造成空殼率90%以上，或成熟期受害達80%及以上才能理賠，出險起賠點過高；每畝200元的保額偏低，不足以彌補投入的物化成本，化解保障水稻種植風險。漁船責任險僅開展60匹馬力以上“三證齊全”的漁船的全損險，漁民要求擴大為一切險，并將漁業輔助船也列入保險范圍。

摘要：我國政策性銀行自1994年成立以來，在調整生產力結構、優化資源配置、彌補市場經濟缺陷、促進經濟協調運行等方面發揮了不可磨滅的作用，基本上達到了設立的目的。在新的歷史條件下，如何對政策性銀行進行改革，完善其運行機制，以便更有效地發揮其作用是急需研究的問題。

關鍵詞：政策性金融；商業性金融；投資

一、政策性金融產生的理論基礎和經濟基礎

政策性金融，是在一國政府支持下，以國家信用為基礎，運用各種特殊的融資手段，嚴格按照國家法規限定的業務范圍、經營對象，以優惠性存貸利率，直接或間接為貫徹、配合國家特定的經濟和社會發展政策，而進行的一種特殊性資金融通行為。它是一切規范意義上的政策性貸款，一切帶有特定政策性意向的存款、投資、擔保、貼現、信用保險、存款保險、利息補貼等一系列特殊性資金融通行為的總稱。

政策性金融在當今世界各國的普遍存在有其深刻的經濟學理論基礎。新古典經濟學認為，在現代市場經濟的基本結構中，市場機制和原則雖然構成社會經濟資源配置和經濟運行協調的基礎，但卻不能解決經濟社會中的所有問題。這不僅因為市場機制本身有其作用的邊界，而且若干非經濟因素也使市場機制產生許多失效的現象，即所謂的“市場失靈”。作為現代市場經濟資源配置的主要途徑之一的金融市場在調節金融資源的配置中，由于金融市場的不充分競爭和金融機構本身的特性，導致不能有效地配置金融資源，即亦存在著“金融市場失靈”。對于金融資源配置中市場機制失靈的問題，就需要政府通過創立政策性金融機構來校正，以實現社會資源配置的經濟有效性和社會合理性的有機統一。因此，政策性金融機制并不是完全同市場機制相反的行政機制，它具有財政“無償撥付”和金融“有償借貸”的雙重性，是兩者的巧妙結合而不是簡單加總。盡管隨著各國經濟與社會向更高層次發展，政策性金融的種類、業務方式和運行范圍與領域可能有種種變化，但它的基本機制與功能將長久存在并發揮作用。市場經濟金融最發達的美國，將其農業政策性金融機構法定為永久性機構，正是從長期實踐中深思熟慮的結果。

二、我國政策性金融的功能評價

原文標題:政策性銀行轉型方向已定:綜合性開發金融機構

“未來的政策性銀行,不僅要在進出口方面融入國際經濟,同時在國際資本流動、收購兼并、資源的互相補充等方面也要發揮重要作用。”4月29日,央行行長周小川在一次會議上對中國政策性銀行未來發展做出的判斷,也揭開了政策性銀行在新形勢下轉型方向的謎底—“綜合性開發金融機構”。

“‘綜合性開發金融機構’一方面要從事政策性非盈利業務來彌補‘市場失靈’,另一方面要開展商業性盈利業務來避免‘政府失靈’,使銀行實現自身可持續發展。”中國社科院金融所所長李揚如此解釋。

而在改革方向確定之后,“現在重要的是如何找到一條合適的轉型之路。”中央財經大學金融學院賀強教授告訴《中國經濟周刊》。

按照央行預定的工作時間表,2006年政策性銀行將按“一行一策”的原則,分步制定、實施改革方案。《中國經濟周刊》獲悉,國家開發銀行、中國進出口銀行、中國農業發展銀行3家政策性銀行的“個性化”改革方案均已完成,并由央行上報到了國務院。

政策性銀行要“變臉”

一、發展農業保險服務必須不斷探索新的經營模式

以往我國農業保險發展緩慢的主要原因之一是“三低”問題沒有解決好。一是農民投保能力低。農民的低收入水平限制了農業保險的有效需求。二是農民的組織化程度低。這是由我國傳統農業長期以來規模小所決定的。三是農業保險服務水平低。從事農業保險的機構、人員不足，加之農業保險成本高，造成定損、理賠等服務不能滿足農民的要求。因此，今后應針對這些實際問題，創新政策性農業保險的經營模式。結合吉林省試點已取得的經驗和新農村建設的需要，今后應主要探索以下四種模式：一是龍頭企業帶動模式。即通過龍頭企業帶動訂單農戶參加保險，打造一條龍頭自身保險訂單農戶種植、養殖保險的鏈條。在穩步開展鏈條兩端保險的同時，逐步向農戶種植、養殖之外的人身和財產保險延伸。2005年，安華農保公司開展的玉米、煙葉、草莓、肉雞等項政策性農業保險均采取這種模式。這種模式的優勢：一是龍頭企業可適當給予參保訂單農戶適當的保費補貼，強化產業化鏈條的緊密度。二是參保農戶出險后，保險公司可與龍頭企業協作，利用其人員、技術、機構等方面的優勢，在現場查勘、協助理賠方面發揮作用。如玉米、煙葉種植保險的賠款，就是借助試點地區龍頭企業的力量，共同查勘現場，并由出險地企業分支機構代替保險公司及時發放賠款。二是農村合作經濟組織模式。即以合作組織為參保范圍，向合作組織內的社員提供保險，充分發揮社員之間信息比較對稱、聯系比較緊密、利益比較相同等特點，相對集中地開展較大規模的保險業務。2005年吉林省梨樹縣開展的生豬養殖巨災保險，選擇的就是梨樹縣百信和富邦農牧合作社。這種模式的優點在于：一是合作社社員比較集中，養殖規模較大，風險意識較強，投保積極性較高，農戶之間的示范作用較明顯。二是對合作社的發展起到積極的促進作用。比較規范的合作經濟組織，一般都有一個經營實體支撐，如飼料加工廠或穩定的銷售渠道，在保險的開展上，有的合作社對參加保險的飼養戶給予飼料或銷售上的一些優惠，這就吸引了更多農戶加入合作社，從而擴大合作社的規模。吉林省共有各類比較規范的農村合作經濟組織4，000多個，為這種模式的發展提供了廣闊的空間。三是訂單農業的統保模式。即結合行政區劃和糧食訂單，對試點區域內大宗糧食作物種植成本巨災保險進行統保的試點模式。2006年，吉林省的樺甸市由政府成立農業保險領導小組，以縣為單位，按照糧食直補面積實行統一投保，由樺甸市政府組織收繳地方財政補貼和農戶自交保費部分，現場查勘由政府組織農業專業技術人員協同保險公司共同開展，并代保險公司統一向受災農戶發放保險賠款。四是分散經營的營銷模式。這種模式主要是圍繞農村家庭財產、人身意外和責任保險所采取的。通過與全省農村信用社、農業銀行、郵政儲蓄等農村金融系統和農村經營管理站、農機推廣站、農業技術推廣站等農業管理與服務部門建立兼業代辦關系，深入農村，針對分散農戶開展保險業務。隨著農民收入水平的提高和新農村建設的不斷深入，農民對家財、意外、學平等保險的需求不斷加大，這些保險不僅能保障農民不因突發變故而致貧、返貧，而且也是保障新農村建設成果的一種體現。

二、農業保險服務應不斷開辟新的營銷渠道

農業保險業務的分散性、單個保險單位的小面值決定建立營銷渠道的原則應是：以高效優質服務為前提來節約成本；近距離甚至是零距離接近參保農戶；兼顧商業性業務與政策性業務；充分挖掘農村潛在力量。按照這樣的原則，應開辟多渠道、多形式、多身份加入的營銷渠道。一是農村信用社渠道。農信社是農村網絡最健全、與農民聯系最緊密的金融機構。通過農信社保險業務，利用其在農村的營業機構網點優勢和人員優勢，廣泛開展，既能節約農業保險的經營成本，又能促進和完善農村金融體系的功能。二是銀行、郵政渠道。在安華農保公司2005年的試點中，農業銀行、郵政系統等已開始代辦“三農”保險業務。農業發展銀行也與農業保險公司進行合作，開始探索專業農業保險公司與政策性銀行的合作。由于農業保險與金融機構的密切合作，形成了良好效果。吉林省于2006年提出要求，由省農信聯社、相關金融機構同農業保險公司，對農村特色種植、規模養殖發放大額貸款，并實行先保險后貸款的政策。三是農村經管、農機渠道。農村經營管理站、農機、農技推廣站在農村都有健全的機構和人員，與農民建立了良好的聯系渠道，通過他們農業保險業務更容易被農民所接受。同時，通過業務，這些部門能增加中間收入，在一定程度上解決發展問題。吉林省共有鄉鎮780個、9，000個行政村，一旦這項計劃開始實施，代辦網點可向下延伸到每一個鄉鎮，觸角觸及到每一個村屯。這將從根本上解決農業保險機構設置和服務上的諸多難點。四是自行組建直銷渠道。吉林省的公主嶺市嘗試按照這種模式，組建了直銷隊伍。2005年8月份，在公主嶺市的24個鄉鎮，組建了5個跨鄉鎮管理的農村營業部、24個鄉鎮營業分部、240多名農村營銷員組成的農村隊伍。這些營業部、營業分部的建設得到當地政府的大力支持和扶持。通過這種渠道，還能較好地對農業保險進行宣傳。

三、農業保險服務應有針對性地設定風險防線安華農業保險公司在2005年的試點中，從四個方面對農業風險加強預防。第一，加強售后跟蹤服務。為減少保險標的損失，為參保農戶提供優質的保險保障服務，農業保險公司招聘高級專業技術人員，開展廣泛的售后技術服務，贏得當地群眾的信任，為政策性農業保險業務的廣泛開展打下了堅實的群眾基礎。第二，加強防災器械投入。比如，在煙葉保險中，根據煙葉種植地域多為淺丘陵、山坡地和地形地貌易發生冰雹災害的特點，保險公司、省影響天氣辦公室、煙葉公司共同協調購置了大批的防雹炮，安置在冰雹多發地帶，在一定程度上減少了災害損失。第三，建立疫情預警機制。為超前做好畜牧業保險疫情監測工作，農業保險公司制定了《養殖業保險防疫工作實施方案》、《養殖業保險突發疫情應急處置預案》、《養殖業保險疾病監測方案》等突發事件應急預案。2005年，在白城市奶牛保險過程中，技術人員在開展售后跟蹤服務發現承保地區發生疫情后，及時逐級上報，公司立即啟動《養殖業保險突發疫情應急處置預案》，將承保奶牛進行有效隔離，并派專人密切觀測疫情防控情況，使防控措施及時、得力。第四，加強監管和技術指導。在延邊梅花鹿保險工作中，農業保險公司專門指派高級獸醫師赴承保地區，對承保的梅花鹿進行逐個查體驗標，并給保險標的建立疾病治療檔案，與養殖場的技術人員一起研究梅花鹿常見疾病的預防和治療措施，并經常深入養殖場開展技術指導。在2006年3月初的梅花鹿轉場過程中，農業保險公司的兩名高級獸醫師始終跟隨鹿群轉場的全過程，進行了為期半個月的跟蹤服務，保證了梅花鹿的安全轉場。

四、農業保險服務應不斷進行創新

一、政策性農業保險的重要意義

政策性農業保險是以保險公司市場化經營為依托，相對于商業性農業保險而言的，是政府對于保障國計民生和糧食安全而設計和實施的具有政策扶持和優惠的制度性安排，其目的是保障國家糧食安全、提高農業生產抵御自然災害的能力、促進農村經濟健康發展。政策性農業保險對于農業科技的進步與運用、農村金融體制的完善以及農業的保險機制的完善發揮了積極作用，也發揮了為農業發展保駕護航的基礎性作用。（一）政策性農業保險為國家糧食生產、農副業生產提供保障長久以來，我國的農業保險都是以商業保險的方式來運作的，這難以適應我國農村經濟發展。而農業發展的基本特性決定了需要一個有政策性扶持的保險機制或制度來降低農業生產中的風險，最大限度地保障農民的利益，保障國家糧食生產和農村經濟發展。（二）政策性農業保險是商業性農業保險的重要補充政策性農業保險可以為商業性農業保險解決困境，化解危機。而由于農業保險風險大，費用高，且涉及到國家的戰略安全，其保險制度又具有寄生性，所以只能通過政府來提供低保費式的保險供給。政策上的實惠、低保費或多或少地在一定程度上彌補了農業保險的不足。（三）政策性農業保險能降低農業保險中的信息不對稱性問題政策性農業保險能彌補農業保險中信息不對稱性問題。比如道德風險問題，當農戶或者投保的集體大戶在投保之后，可能會對自己的農作物等保險標的消極管理，從而給保險公司帶來了道德上的風險。類似的道德風險在農業保險中普遍存在并難以控制。這可能造成農業保險在定損時加大難度，而且再加上定損時可能會受其他的不可預知因素的影響，比如地方保護主義等，導致定損過高，這些都會加大保險公司運作的成本和生存難度。而逆向選擇同樣加大了農業保險的實施難度。相對于一些自然災害很少的地區，那些自然災害頻發地區的農戶一定會積極投保，這就使得保險的風險全都集中于某一地區，事先的預估的利率被更改，保險公司為避免大額風險不得不提高投保的門檻，致使投保的農戶不愿意再投保。而政策性農業保險在實施的過程中，運用行政干預手段，對農業保險進行規范，嚴格督導，有效地減輕了道德風險和逆向選擇等問題。（四）政策性農業保險有利于農業保險與國際接軌隨著國際環境的變化，國際經濟形勢的發展，我國的政策性農業保險發展也是大勢所趨。只有規范化、合理化地推廣政策性農業保險，才可以更好地與國際接軌。

二、政策性農業保險存在的問題及審計方法

（一）政策性農業保險在實施過程中的違規。目前，政策性農業保險在推廣使用過程中的違規主要出現在承保、理賠和財務三個環節當中，主要表現在以下幾方面：第一，在承保環節中的違規行為。主要表現在：保險標的有虛構現象，且對不符合承保條件的標的進行承保；投保單中的特殊情況或約定未在保單中表明或備案；承保到戶沒有徹底執行；承保資料中沒有分戶農戶的資料清單；以其他個人或機構或保險公司為農戶代墊付保險費；以公司的資金沖抵保費或手續費。第二，在理賠環節中的違規行為。主要表現在：理賠檔案管理不規范，檔案中有相關的頁面沒有填寫；用假案騙保、故意擴大理賠金額；約定賠付比例，如采取協商確定損失率，或者與投保人約定最高賠付率的方式進行理賠；履行保險合同約定的賠償義務不及時；實際被保險人與賠款接收人不符；未執行理賠到個人，在理賠回執單中沒有被投保人或單位的簽字，賠付理賠款沒有按照規定直接賠付給具體的投保人；保險戶收到的實賠款小于應賠款。第三，在財務環節中的違規行為。主要表現在：在農業保險費用中弄虛作假；長期掛賬一些不被財政部門認可的保險標的，如一些不屬于財政補貼范圍的政策性農業保險標的、一些超過當年財政預算的政策性農業保險標的；違規列支“三農”工作經費；以其他名義支付協保費用，比如以技術咨詢費名義支付。（二）墊交農戶自交保費。墊交農戶自交保費和自動墊交保費有所區別，自動墊交保費是指農戶有意向交付保費而沒及時上交的時候，保險公司代交的。而墊交農戶自交保費是相關單位或個人為騙取保費所做的虛假承保、理賠等違法違規行為。隨著大數據時代的到來，包括保險公司在內的絕大部分企業都采用了無紙質無現金的收支付方式，它貫穿了政策性農業保險承保、理賠以及財務等各環節始終，這也在一定程度上降低了保險業的經營風險。利用大數據的統計分析，比照政策性農業保險業務投保過程中的POS機刷卡記錄，就可以輕易地查出問題所在———如投保業務是否是同一賬戶刷卡所為；又比如冒用他人名義投保或者墊交農戶自交保費的，就會存在同一賬戶多次刷卡、刷卡金額較大或者跨區域等問題。（三）集中投保、理賠在大戶名下。通常情況下，政策性農業保險中的集體組織投保業務和種植大戶業務，按照“單個出單”、“保險利益”、“驗標承保”的原則分別進行簽單承保。散戶和規模養殖戶合并作為統一承保人承保在養殖險業務中是不被允許的。在理賠過程中，由于自然災害的分布范圍廣，具有頻繁性、周期性和不確定性，且危害嚴重，如果在審計過程中發現，政策性農業保險只賠付一部分投保農戶或集體大戶的時候，那么一定和自然災害的一般性規律不相符合，或者保險公司在集中定損時利益只給大戶，沒有涉及小戶投保人，保險的賠付款不是直接賠付給指定受保人，而是支付給村里的無保險利益者，那么必然存在虛假承保或理賠等問題。

三、完善政策性農業保險審計的對策

(一)從政策性農業保險審計的操作規范和制度落實上抓起。第一，將政策性農業保險責任單位的承保操作規程、承保管理制度作為重點。保險公司在建立和完善承保管理制度時要做到橫向到面，縱向到點，不留死角；在規范操作流程的時候，注意把工作的重心放在制度的執行力上。在制度落實工作中，遇到一些諸如虛假保險標的，要嚴格落實政策性農業保險審計制度，堅決做到不該保的標的或不符合政策性農業保險范圍以內的標的，一律不予以承保；投保單中特別約定未在保單中載明或未有備案的情形，要堅決予以避免，在農戶投保的過程中，就應該向農戶表述清楚并在事后經相關保險監管部門備案。第二，強化政策性農業保險相關業務人員的素質教育及道德修養。政策制度的落實，離不開強有力的政策執行者。而執行者業務素質的高低，就決定了制度的落實情況。保險公司作為為農戶服務的主體，一方面要有一個完善的員工教育培訓平臺，對下屬的所有保險業務員進行專門的技能培訓、崗前培訓和職業操守教育。另一方面，要建立健全政策性農業保險進程中相關的考核機制。強化責任追究制度，對有問題的員工進行追究處罰，對有貢獻的員工進行嘉獎。第三，創新政策性農業保險經營理念，充分發揮出政策性農業保險應有的服務價值。構造出理想的政策性農業保險審計環境，消除政策性農業保險審計過程中的違法違規，不能靠“堵”,而要靠“疏”。要尋找出利益雙方的均衡點，讓合作的雙方利益訴求都得到合理的滿足，而良好的服務便是這最佳的均衡點。作為政策性農業保險的消費者———農戶，購買保險的最終目的并不是為了出險，如果保險公司能夠利用自身的優勢和專業特長，為農戶或相關投保人提供更優質的服務，比如說一些自然災害的風險防范服務，使得農戶或相關投保人在購買政策性農業保險的過程中確實起到了防范和降低風險的作用，那么作為賣方市場的保險公司的地位和作用就會顯示出來，農戶或投保人一方的一些違法違規行為就會得到有效的遏止或消除。（二）突出重點，弱化次要環節。政策性農業保險險種多而雜，在審計工作中，為節省審計資源，提高效率，在政策性農業保險審計過程中可以堅持明確險種、歸納常規、緊盯資金、注重效益的原則；先總體后局部、先重點后次要，有條不紊地開展工作。從整體上把握政策性農業保險審計的同時，要做到重點突出，層次分明。如重點關注政策性農業保險的財政補貼資金的管理使用、承保和理賠、農戶投保、墊交農戶自交保費等主要環節。此外，在政策性農業保險全面審計的過程中，要突出重要內容，關注特殊領域，如集中投保、理賠在大戶名下，這樣的投保業務是不是存在弄虛作假，特別是一些籠統性的投保標的，如以村委為單位或者以大戶的名義投保是否存在問題；特別是在財務方面，對于政策性農業保險財政補貼專項資金的管理和使用去向也是重點。（三）綜合運用，準確把握政策性農業保險的多種審計手段。政策性農業保險審計工作中需使用的審計方法有許多,根據復雜多變的實際情況而采取與之相適應的審計方法,需要政策性農業保險審計人員既要具有相關的審計理論知識,又要具有較為豐富的實際工作經驗。依據政策性農業保險的特征分析，可以綜合運用各種審計方法。第一，分析性復核法。作為實踐中一種常用而有效的審計方法，分析性復核審計法就是將所得的各種材料包括一些非紙質的資料，利用審計工作人員專業技能知識與常年的工作經驗積累，將其中的各個因素抽絲剝繭，通過邏輯性合理化的判讀、考證和制度化規范化的考量，找出事物本質之間的相互關聯、根本實質。如政策性農業保險中一些基礎檔案資料記錄的真實性、完整性。通過投保人的相關資料，看賠付時的受益人簽名是否一致等等。既可以正面審核，也可以反面對比審核。具體的思路做法可以是先分析復核審計對象的各種構成以及相互間的關聯，再逐個分析單獨的小個體，最后再從資金財務入手分析。第二，資金流向追蹤審計法。所謂的追蹤資金流向審計法就是根據資金的運轉流向進程來進行審計，通過對一筆或者多宗資金的流向進程摸底盤查，搜尋資金的運轉線索，從而得出結論，判斷審計對象標的是否合規的一種審計方法。在政策性農業保險審計中，通過資金流向，可以探查或發現有無虛增賠付額度，有無亂標賠付經費，是否存在虛假的保險案件以及賠款資金是否真正賠付到農民手里等等。可以通過資金在實際操作中的流經路徑，發現很多細節性的問題，糾正在政策性農業保險中的違法亂紀問題。第三，數據審計法。隨著大數據時代的來臨，移動互聯成為日常生活中的一部分，和傳統的以紙質資料記錄和承載數據不同，現代社會的大多數企業都改用了電子硬盤數據方式。審計對象的數據保存也由以往的紙質記錄材料變成了由電子數據來代替。熟練地運用和操作這些電子數據以及使用這些電子媒介也是如今政策性農業保險審計工作人員的基本業務技能。這種審計方式就是利用互聯網海量的數據以及檢索功能，與審計對象采集數據分析對比，截獲有利于審計工作的相關信息，再利用電子圖表、數據庫等進一步查找分析，最終揭示事物本質，還原事情真相。（四）采取多種跟蹤審計方式。跟蹤審計方式比較新穎，在政策性農業保險審計過程中，相關部門可以對審計對象保險標的進行必要的、客觀的、如實的、符合法定程序的跟蹤監管。這種跟蹤審計可以有效地彌補政策性農業資金鏈的短板，發揮出最大的效益。可以充分地利用政策性農業保險審計有限的資源和經費，做出最有效、便捷、優質的服務。在政策性農業保險審計的過程中，應合理運用多種跟蹤審計方式。比如，既可以采取定期跟蹤也可以采取不定期跟蹤；既可以一次性全程無遺漏地跟蹤政策性農業保險審計對象，也可以連續多次地不定期跟蹤政策性農業保險審計對象。審計機關可以根據年度審計項目任務安排，定期跟蹤審計農業保險政策執行情況。由于政策性農業保險審計資源少、任務重，在通常情況下除非有特殊要求，否則只能實施不定期跟蹤審計。有時為了及時反映承保客體情況、揭露問題本質、完善政策實施情況，在某項工作開展過程中，可以實時跟蹤審計。開展實時跟蹤審計方式的硬件要求相對比較高點，審計單位必須要有比較完備的數據采集、運行、處理等信息系統。在政策性農業保險審計中，采取實時跟蹤審計方式時，上到財政部門，下到保險公司審計部門或者政策性農業保險經辦機構，都要有高度的信息化管理系統，通過數據審計法來具體實施。

內容提要：本文構造一個考慮了政策性負擔的博弈模型，希望找到取消政策性負擔對國有企業改革的重要性。我們通過利用這個模型，對私有化但仍保留政策性負擔與取消政策性負擔，企業依然是國有這兩種改革思路進行比較，發現雖然這兩種政策均可以使企業選擇最有效率的生產行為，但考慮到增強企業的自生能力與解決預算軟約束問題等因素，后一種政策應該優于前一種政策。接著我們還進行了政策選擇的政治經濟學分析，對現實與我們理論預測的偏離給出了一個初步的解釋。

關鍵詞：國企改革政策性負擔私有化

在過去的二十多年里，中國經濟取得了舉世矚目的成績。在國有企業改革問題卻一直都是一個沒有被攻克的“堡壘”，并直接制約著中國經濟的發展。國有企業為什么會出現低效率？許多經濟學家把它歸結為信息不對稱所導致的。誠然，這確實是一個原因。但我們知道任何所有權與控制權分離都會面臨這個問題。所以我們應該還要去尋找一些其他的一些更加本質的原因。

在這里，我們仿照了Becker（1974）（關于Becker這個模型的進一步討論，可參見Gibbons,1992），構造了一個國家與國有企業之間的博弈。在我們的模型中，主要考慮了國家強加給企業的政策性負擔這個因素，并想考察它對國有企業的影響：

一、Model:

假設國家與國有企業進行如下的博弈：

摘要：基于市場原則的政策性金融功能觀，是在充分發揮商業性金融功能和金融市場機制基礎性作用的前提下，以政策性金融的首倡誘導與虹吸擴張性功能為主導，包括基本功能、核心功能和衍生功能不同分類在內的政策性金融特有功能觀。并據此探討了我國政策性銀行的定位和改革發展的方向。

關鍵詞：金融發展；金融功能；政策性金融；改革和定位

一、引言

20世紀90年代初，基于功能觀點(functionalperspective)的視角分析金融體系和金融中介，是相對于傳統的機構觀點(institutionalperspective)的金融分析范式的重大轉換。傳統的機構觀點將現存的機構和組織結構作為既定的前提，金融體系的調整與改革一般是在這個既定的前提下進行；功能觀點則認為，在長期內，金融中介機構所履行的功能，遠比它們在某個具體的經濟中采取的形式和開展的業務要穩定得多，而且機構形式的變遷將最終由它們所履行的功能決定。因此應該把金融中介研究的視角定位在金融體系的基本功能上，然后根據不同的經濟金融功能，建立能最好地實現這些功能效應的機構與組織。作為總體金融功能不可或缺的一個組成部分，研究政策性金融功能，不僅是政策性金融學科建設和理論研究的一個基礎性課題，而且在當前我國政策性銀行改革與發展的實踐中，從功能觀視角研究政策性金融，能夠科學而正確地認識政策性金融，從根本上澄清對政策性金融的誤解、錯解乃至曲解，也有助于決策層制定更為科學、合理的政策性銀行改革方案。

在政策性金融功能的研究方面，白欽先、曲昭光(1993)早期對政策性金融機構職能的分析，實際上是對政策性金融功能的初步研究。白欽先(1998)將政策性金融功能概括為直接扶植與強力推進功能、逆向性選擇功能、倡導與誘導性功能、虹吸與擴張性功能、補充與輔助性功能、服務與協調功能。譚慶華(2005)認為，政策性金融具有中介功能、服務功能(基礎功能)和資源配置功能(核心功能)，在擴展功能上側重于經濟調節功能，在衍生功能上側重于宏觀調節功能。國外對政策性金融功能效應的研究主要集中在日本，小椋·吉野等(1984)認為政策性金融的主要功能是結構調整功能；日向野(1986)在國內最早提出政策性金融的誘導(功能)效應。此外，W．G．謝波德(W．G．Shephard,1975)從產業組織論的角度分析了在金融業寡占的情況下，設立與民間金融機構相競爭的政策性銀行可以提高金融業的整體效率。井手和林(1992)則通過建立同為金融中介組織的政府金融機構與民間銀行之間的競爭模型證明，在存在斯塔克爾伯格(Stackelberg)競爭均衡的情況下，經營方針與商業性銀行不同的政府金融機構，作為領導方，引導民間金融機構行動，能促進社會福利的增加。

二、基于市場原則的政策性金融特有功能觀內容及效用

為貫徹落實黨的十七屆三中全會精神，進一步提高農業抗風險能力，根據《省人民政府關于推進政策性農業保險的若干意見》（政發〔2009〕26號）精神，結合我市實際，現就推進政策性農業保險工作提出如下實施意見。

一、指導思想

以科學發展觀為指導，以農業增效、農民增收為目標，以確保災后生產能力恢復為出發點，以保大災、保大戶、保主要品種為重點，深入貫徹實施“創業富民、創新強市”總戰略，堅持政府推動、農戶自愿、市場運作，按照廣覆蓋、多品種、高標準的要求，采取共保經營為主、互保合作為輔的運作方式，積極推進政策性農業保險。到年底，力爭全市政策性農業保險主要品種大戶參保率達到60%以上，并通過3至5年的努力逐步達到70%以上，為我市發展現代農業提供有力保障。

二、保險品種

在做好水稻、能繁母豬、奶牛、油菜、公益林等必保品種和大棚蔬菜、露地西瓜、柑橘樹、林木、生豬、雞、鴨、鵝、淡水魚等選保品種參保工作的基礎上，鼓勵各地結合當地農業產業發展和抗風險需要，探索開辦特色保險品種。

三、保費補貼