總書記在黨的十七大報告中指出，“人民依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”。村民自治符合農村居民當家作主的客觀要求，也有效地推動了我國社會建設和政治文明的發展進程。然而，在村民自治的實踐中，農村居民自治能力的相對欠缺，既影響了村民自治制度的整體績效，也在很大程度上制約著我國基層民主的發展和社會主義新農村的建設。為保障“十二五”時期我國農村各項工作的順利展開，急需解決這一問題。

村民自治能力尚存諸多不足

當前我國村民自治能力不足，體現在農村基層吐會治理的方方面面，如選舉、公共參與、自治組織等。

村級選舉過程亂象叢生。村民對村莊選舉的興趣和參與度都不高，在選舉過程中普遍地對候選人是誰和把票投給誰并不關心，而容易接受一些競選者的行賄，引發誰給的“出場費”高誰就能當選的亂象。

村民參與村級治理普遍不夠。在我國農村的不少地方，村民對村級公共事務普遍不關心。本應成為村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的村委會組織，逐漸發展出“行政化”的特點。村民的集體意志，在村莊公共事務的決策、管理和監督中基本沒有體現。

村民缺乏自治所需的公民意識和基本技能及知識。不少村民公民意識淡漠，既缺乏主人翁的權利意識，又缺乏公共利益即是個人利益的責任意識，還缺少公共管理的規則意識，在村莊治理過程中表現出較大的隨意性。

實行村民自治是憲法確立的一項重要制度。農村居民是村民自治的主體，其總體素質的高低和自治能力的強弱直接影響著村民自治制度在農村的實行。《中華人民共和國村民委員會組織法》開始實施以后，特別是實行“海選”以來，我縣村民參與選舉的熱情空前高漲，一定程度上反映了農村居民的民主法制意識不斷增強，參政議政能力不斷提高的嶄新局面。

一村民自治能力建設狀況分析

村民自治制度的有效實施需要有一批高素質的具有現代民主意識的村民。綜合分析我縣農村現狀，由于受經濟社會文化等因素影響，其存在的問題，我們依然不能忽視。

(一)青壯年大量外出，降低村民自治主體的素質

由于經濟社會發展相對滯后，近年來我縣外出人口越來越多，而且絕大多數是青壯年。由于他們長期在外，和村里的聯系越來越少，對本村公共事務也很少過問，選舉等村民自治活動對他們的影響越來越小。農村的精英人才大多數集中在青壯年團體，他們的缺席，對村民自治是一種不可忽略的損失，使得村委會吸收不到優秀的人才，造成參加村務管理的村民整體素質下降。這種狀況嚴重的影響了村民自治功能的發揮，而這反過來又影響了村委會在村民心中的地位和村民的參與熱情。

(二)村民整體文化素質較低，影響參與自治活動的成效

一、調整建制優布局

按照“往縣城靠，提高城鎮化率；往產業集中區靠，提高產業聚合度；往撤并鄉鎮社區靠，提高群眾歸屬感。”的思路，歷時3個月，圓滿完成村級建制調整及社區優化改革。由151個行政村、52個社區調整為100個村、53個社區，撤并率33.8%。村民小組調整優化改革是村級建制調整及社區優化改革的延伸，改革按照“三不變”“兩局限”“五不并”的思路，已完成6個試點鎮改革任務，今年10月底完成改革。全市1852個村民小組，擬調減村民小組836個，調減率超過42%。通過改革進一步調優了城鄉社區布局，促進了基層治理能力的提升。

二、補齊短板促發展

我市村級建制調整及社區優化改革后，部分村社區人口增多，服務范圍擴大，因此辦公陣地，尤其是會議室等場所急需改擴建。針對這種情況，一是市財政先后兩次安排共計510萬元的財政專項資金，用于村社區公共設施補短板；二是市民政局積極向省上爭取40萬元資金用于九龍鎮雙泉村陣地建設，目前該項目已完成前期規劃和設計；三是各鎮（街道）通過整合資金，采取改擴建和與社區單位共建的方式加強綜合設施的建設。目前，通過多種途徑已基本補齊短板，緩解了城鄉社區綜合服務設施不足的局面，進一步促進了城鄉社區的發展。

三、社工隊伍更專業

不斷加強社工人才隊伍建設，積極組織社工人員參加職業水平考試，通過前期大力宣傳，今年全市社工報考人員119人，是2019年報考人數的2.4倍。積極推動出臺社工人才激勵政策，按照組織部門關于人才方面的要求，進一步細化和草擬了全市的社工激勵政策文件，待上會審核后，將正式出臺并實施。與新時代文明實踐中心聯合開展社工人才和志愿者能力提升培訓，邀請成都、綿陽等地的專家教授為150余名參訓學員講授社工專業知識，不斷提升社工人才專業能力素質。

一、民族自治地方行政發展的“公共性”價值

民族自治地方的“發展”是民族區域自治制度的導向性價值。民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的“公共性”基礎，它對民族自治地方的社會、經濟、文化等領域的發展起著不可或缺的支撐作用。這主要表現為以下幾個方面:一是在中央主導型中央與地方關系模式下，作為地方政府意義上的民族自治地方行政發展很大程度上將取決于“自上而下”的中央政府推動力量。二是地方治理和地方行政是國家治理和國家行政在地方的基本實現途徑，它將能動地推動民族自治地方的發展。三是政府主導型的發展戰略決定了民族自治地方行政發展作為推動民族自治地方的基礎性力量。例如，從民族自治地方民族干部培養方面來說，“民族干部狀況是衡量一個民族發展水平的重要標志，培養民族干部是解決民族問題的關鍵。”“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”從行政發展整體觀來看，民族干部的培養是民族自治地方行政發展的公共人力資源方面。“培養民族干部是‘一項事關大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力資源問題，不但表現為行政干部不足，更表現為科技干部隊伍嚴重缺乏，公共人力資源存量前景預期較差。民族干部的培養問題僅從一個側面反映出，民族自治地方行政發展具有基于自身及其環境的特殊性。民族自治地方行政發展的特殊性就表現在民族自治地方行政主體、行政環境、行政過程、行政文化、發展歷程、公共設施基礎等方面。民族區域自治制度從制度安排上隱含著一個假設就是，民族區域自治制度政治建設將是中國特色社會主義政治發展的重要組成部分，而民族自治地方行政發展是這一制度建設的直接體現和地方發展的“公共性”基礎。實現“兩個大局”的戰略目標要求縮小落后地區與發達地區的差距。“少數民族聚居地區與內地漢族聚居地區之間發展的不平衡性，主要表現在經濟發展差距、人類發展差距和社會發展差距三個方面”，“縮小發展差距的優先次序應該是‘社會發展差距?經濟發展差距?人類發展差距’”，要“改變過去50年以追求GDP增長為核心、以開發自然資源為中心的傳統現代化追趕戰略……”。縮小社會發展差距的評價指標包括社會發展程度的衡量指標包括人力供給能力(出生率、死亡率)、財政平衡能力(人均財政收入、支出)、教育發展能力(人均受教育年限、入學率、升學率)、醫療保健能力(千人口醫生數、病床數)、科技創新能力(千人口科技人員數、專利數、人均科技市場成交額)、信息獲取能力(人均報紙數、圖書印張、廣播覆蓋率、電視覆蓋率、千萬人口圖書館數)和交通運輸能力(千萬人口鐵路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必須通過“政府主導型的發展戰略、優先縮小社會發展差距、回歸公共行政精神、促進地方治理”等行政過程來涵養民族自治地方發展的“公共性”基礎。

二、民族自治地方行政發展“政策驅動”路徑的內涵

消除民族自治地方行政發展“墮距”的“政策驅動”路徑，即基于“民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的‘公共性’基礎”的假設，借助民族自治地方行政發展歷程形成的政策性路徑依賴，通過中央與地方、公域與私域、體制內與體制外等多渠道的政策學習機遇，在獲得物質性和象征性公共政策資源的同時，習得現代公共政策知識工具，推進民族自治地方行政發展的進程。“政策科學所主要關心的是理解和改善全社會的發展方向。”相較而言，公共政策更多地被認為是方法論的知識體系，行政發展更多地被作為闡釋性的研究領域。公共政策學是一個以政治學為基礎的、跨學科方法的、功利性的、追求科學品質的知識體系，被認為是政治科學發展的新階段和新突破。公共政策分析是公共政策學作為方法論在解決公共政策問題中的具體運用過程。公共政策研究以改進政策系統，提高政策質量，實現政策目標，為解決新的公共政策問題積累政策經驗為目的。論文從公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政發展進程中公共政策過程的民主化和科學化的統一，回應了“政策科學是聯系過去和未來之間的橋梁”的學科范式要求。

三、民族自治地方行政發展“政策驅動”路徑的可行性

民族自治地方行政發展的歷時性特質塑造了民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴。民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴的內涵表現為:首先，民族自治地方行政主體大多數在近現代“國家—民族”構建過程中，特別是在社會形態“直過”改造和自上而下的“條塊建設”過程中逐漸形成的。其次，民族自治地方行政系統的運行機制被有效地整合為“民主集中制下‘條塊分割’”的運行模式。第三，民族自治地方行政發展的現有基礎是在上級政府通過公共政策進行社會資源和社會價值的權威性配置的方式，經由民族自治地方行政發展行政主體性獲致過程而形成的。民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴可以為民族自治地方行政發展提供干預民族自治地方行政發展進程的突破口，植入公共政策知識和方法的可行性渠道。當然，行政發展必然表現為一種共同體政治生活方式的變遷，而政治生活領域具有制度質量密集，權威和權力具有非對稱性，既得利益具有繼承性，過程不透明且復雜化等特點，故而公共領域的變遷比私人領域的變遷具有更強的路徑依賴。這就使得與行政發展所必需的相關制度創新變得困難，行政改革過程遭遇阻力，因此需要功利性地運用公共政策知識和方法來推動行政發展。目前，民族自治地方行政發展擁有政策驅動的雙重機遇，即擁有國家幫助民族自治地方發展的政策輸入和民族自治地方自身發展需要的政策輸出。通過國家幫助民族自治地方行政發展的政策輸入，一方面可以通過財政轉移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共產品和公共服務的供給，另一方面可以通過公共政策項目的實踐積累民族自治地方行政主體的行政能力。隨著地方政府的治理價值在國家政治發展中被認可和重視，民族自治地方行政自主性將會被強調，民族自治地方政府將真正意義上成為實踐的民族自治地方公共政策活動中“自我管理本民族事務”的行政主體。

摘要：鄉村基層群眾自治作為鄉村治理的重點工作之一，是鄉村振興的重要紐帶。筆者堅持問題導向，分析了當前鄉村振興工作中基層群眾自治實踐所面臨的困境，為進一步回應鄉村振興戰略的實施找準解決基層群眾自治問題的突破途徑，找到與鄉村振興戰略實施相配合的基層治理方式。基于此，筆者提出了要繼續完善政黨嵌入，平衡自治性與行政化以及拓展鄉村基層民主協商等鄉村振興視域下基層群眾自治的路徑。

關鍵詞：基層群眾自治；鄉村振興；基層治理

2022年中央一號文件聚焦“全面推進鄉村振興重點工作”，提出“扎實有序做好鄉村治理重點工作，推動鄉村振興取得新進展、農業農村現代化邁出新步伐”[1]。鄉村基層群眾自治作為鄉村治理重點工作之一，是鄉村振興的重要紐帶[2]。以2022年中央一號文件的出臺為觸發點，鄉村振興戰略新發展階段亦必將對基層群眾自治提出新要求。鄉村振興戰略新發展階段的內容、目標和完成方式有別于精準扶貧，勢必要調整和創新原有的治理方式。

1鄉村振興中基層群眾自治的困境

1.1基層群眾自治主體性弱化

基層群眾自治主體性是指包括村委會組織在內的鄉村自治主體能夠根據當地實際情況，自主開展工作的一種自治狀態。具有主體性的自治形態才能夠實現對村社共同體利益的保護。基層群眾自治主體性弱化主要體現在以下幾個方面。1）村級自治主體仍存在“等、靠、要”的落后思想。具體來看，當前村級自治主體缺乏推動鄉村振興的主動性，仍處于被動等待上級行政決策的狀態中。在脫貧攻堅中，一方面通過資源輸入、項目下鄉等將福利政策下放給村民；另一方面通過行政力量下沉的方式推動貧困地區和貧困人口脫貧。在精準扶貧過程中國家承擔了特定的主體責任，導致了農民對國家資源供給的依賴，以及村委會在村級治理中依靠自上而下的決策和行政命令，即通過執行上級行政指令對照精準扶貧基本標準完成既定任務。然而鄉村振興戰略目標的多元化、實現方式的差異化，亟需改變村級自治主體“等、靠、要”的落后思想，激發村級政治、經濟、文化組織和農民等的內生動力。2）村級自治主體缺乏長遠視角。鄉村振興是系統性長期工程，其目標指針是實現農業農村現代化。為推動鄉村振興取得新進展，村級自治主體要具有鄉村振興“為誰建設”“如何建設”“建設什么”的長遠考量。一方面，自治主體要秉持村社理性。不同地區由于資源優勢、經濟社會發展水平的差異，鄉村振興的運行特征和運行方式也有所不同。外部的行政力量很難為所有鄉村都找到一條適合其特點的發展道路。因此，村級自治主體要秉持村社理性，積極挖掘地方特色，并基于鄉村特征做出合理決策和治理行為。另一方面，要秉持“運動式治理”形態。“運動式治理”能在有限時間內聚合行政體制內所有人力、財力、物力等全域資源，可以有效解決短期內的社會問題[3]。但這種治理方式在一定程度上忽視了群眾共治形態，群眾主體性缺失會導致民主決策被弱化。

論文關鍵詞：孫中山地方自治直接民權

論文摘要：現代政治發展理論認為，一定形式的地方自治，是政治現代化的重要條件。偉大的民主革命先行者孫中山先生對西方資產階級的地方自治理論與實賤給予了很大的關注。地方自治思想是孫中山三民主義之重要內容，貫穿其民主革合思想發展的始終，值得后人認真學習與研究。

孫中山的地方自治思想可劃分為產生、發展和成熟三個階段。

早在1897年，孫中山在與宮崎寅藏、平山周談話時指出:“余以人群自治為政治之極致，故于政治之精神，執共和主義。”這是孫中山首次提出地方自治的主張。隨后，孫中山在與興中會骨干陳少白、鄭士良等8人在致港督仆力書中進一步強調:“于都內立一中央政府，以總其成;于各省立一自治政府，以資分理。”“所謂中央政府者，舉民望所歸之人為之首，統轄水陸各軍，宰理交涉事物。惟其主權仍在憲法之內，設立議會，由各省貢士若干名以充議員，以駐京公使為暫時顧問局員。”“所謂自治政府者，由中央政府選派駐省總督一人，以為一省之首。設立省議會，由各縣貢士若干名為議員。所有該省之一切政治、征收、正供，皆有全權自理，不受中央政府遙制。至于會內之代議士，本由民間選舉”。在信中，孫中山不僅正式提出了地方自治的政治主張，而且為實行地方自治設計出了具體方案。1905-1906年，在其手訂的《同盟會宣言》和《中國同盟會革命方略》中，孫中山將革命過程劃分為軍法之治，約法之治，憲法之治三個階段，此即后期的革命程序論。其中約法之治，即“軍政府授權地方自治權于人民，而自總攬國事之時代”。這是孫中山首次將“地方自治”寫進正式的綱領性文件，它標志著地方自治思想的初步形成。

辛亥革命后，迫于形勢，孫中山決定讓位于袁世凱，但他對地方自治的重視并未因此稍減。在袁世凱倒行逆施，復辟帝制時，他毅然宣布討袁護國，并在其討袁檄文中將“停罷自治”列為袁世凱的主要罪狀之一。袁世凱死后，民國政治形式上回歸民主，但孫中山痛感民國“基礎尚不堅固”，認識到“欲民國之鞏固，必先建其基礎”，而“地方自治，乃建設國家之基礎”。他指出:“吾國自推翻帝制，五年以來，政治尚未完善，政治之所以不完善，實地方自治不發達。若地方自治既完備，國家既可鞏固。”這一時期，孫中山對地方自治簡直到了人迷的程度，僅在1916年7月至8月間，他以地方自治為主題的演講就達六次之多，而在其后的各種場合對地方自治的宣傳更是難以計數。為促進地方自治的實行，孫中山于1920年發表了《地方自治實行法》一文，對試辦地方自治的區域范圍、步驟和方法作出了具體規劃。而在其兼任部長的內政部中，孫中山更是專門設立了“地方自治局”，意在將地方自治落到實處。這一切均標志著孫中山的地方自治思想發展到了一個新的高度。

隨著孫中山政治思想的演進，他的地方自治思想在他去世前的幾年間得到了長足的發展，并逐步走向成熟。他先是發表《中華民國建設之基礎》一文，對中央與地方的關系、主權在民的含義和民治與官治等問題進行了具體的論述，最后指出，要實現主權在民，達致民治，必須要執行四個方略，即分縣自治、全民自治、五權分立和國民大會。其中分縣自治是第一步，也是最重要的一步，“蓋無分縣自治，則人民無所憑籍，所謂全民自治必無由實現。無全民政治，則雖有五權分立，國民大會，亦未由舉主權在民之實也。……當知中華民國之建設，必當以人民為基礎，而欲以人民為基礎，必當先行分縣自治。”但局勢的進展并非一帆風順，面對復雜多變的政治局面和勢單力薄的現狀，孫中山感到困惑絕望。“孫中山在絕望里遇到了十月革命和中國共產黨。孫中山歡迎十月革命，歡迎俄國人對中國人的幫助，歡迎中國共產黨與他合作。”這直接導致了孫中山從舊三民主義向新三民主義的轉變，而“國民黨一大”則是這種轉變的主要標志。1924年1月23日，在孫中山的主持下，國民黨發表了由孫中山起草的《中國國民黨第一次代表大會宣言》和《國民政府建國大綱》。《宣言》的第三部分為國民之政綱，該政綱的對內政策的前三條規定的全是地方自治的相關內容，而《大綱》則用了多達11個條款來規定地方自治，舉凡地方自治開始的時間、規則的制定、應辦的事項、執行的程序和達到的目的無不羅列詳備。這兩個對國民黨具有重要意義的政治文件的發表標志著孫中山地方自治思想的完備與成熟。

下城區地處**市核心位置，行政建制數度變遷，現有城區面積31.46平方公里，轄8個街、71個社區，常住人口37.9萬。近來年，我區社區建設工作在中共**市委、市政府的直接領導，在省民政廳、市民政局的具體指導下，按照國家民政部提出的“一手抓推進、一手抓研究”的要求，緊密結合下城工作的實際，逐步形成了“351”（五位一體、五力合一、五型并舉、三評互動）社區建設經驗模式，并在社區居民自治建設實踐中，以提增自治能力為重點，加以創意、創實、創新，從經驗模式深化發展到自治能力模式，有效推進了新時期和諧社區建設的發展。先后被授予全國社區建設實驗區、全國社區建設示范區、全國民政工作先進區、全國社區教育示范區、全國社區衛生服務示范區、全國科技進步先進區、全國社區殘疾人工作示范區、全國婚姻登記工作先進城區等各種榮譽稱號，并成為聯合國教科文組織亞太地區社區教育資源中心。2007年7月28日，總書記繼2001年5月視察我區燈芯巷社區后，再次來到我區王馬社區視察社區建設工作，對我區在加強社區黨建、推進居民自治、完善社區服務等方面的工作給予了充分肯定。

一、強化理解與認知，推開和諧社區居民自治能力的綜合性建設

我區歷來高度重視社區建設，始終堅持把社區建設作為城區工作的永恒主題，并經過在體制、機制、模式等方面地不斷探索實踐與理論提升，有效地推動了全區和諧社區建設的整體水平。特別是總書記視察我區社區建設工作以來，全區進一步強化在和諧社區建設中對推進居民自治能力建設的理解與認識，搶抓機遇、狠抓落實、乘勢而上、興勢而起，有效推開了居民自治能力的綜合性建設，并在實踐中不斷提高對社區居民自治的認識。

1、社區居民自治是社區建設的方向。人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。其依法直接行使民主權利，管理基層公共事物和公共事業，保障其知情權、參與權、表達權、監督權，實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，是人民當家作主最有效最廣泛的途徑。因此，全區將擴大基層民主，實行居民自治，作為社區建設的根本目標和方向，作為發展社會主義民主政治的基礎工程，重點推進。

2、社區居民自治是黨領導下的有序自治。推進社區居民自治要始終堅持黨對社區工作的領導，不斷創新社區黨的建設模式。2002年我區在全國首創并建立了樓道黨支部和單元黨小組，為社區居民自治起到重要的政治保證作用，今年以來，又堅持在樓道黨支部、單元黨小組的領導下，首創建立了樓宇居民自治會和單元居民自治小組，實現了社區黨組織領導下的居民有序自治。

3、社區居民自治是服務實踐過程中的自治，需要不斷提增自治的能力。隨著社會民主政治建設的深入和居民需求的豐富，社區居民自治的能力問題越來越成為堅持“四個自我”，深化自治建設的核心問題。全區在實現居民自治過程中，不僅培育居民自我的自治能力，而且動員、組織政府、社會、市場、社區等方方面面的力量，強化服務供給，全面提升和諧社區自治能力。

摘要：黨的十六大提出了在本世紀頭二十年建成完善的社會主義市場經濟體制的戰略目標，十六屆三中全會專門就完善社會主義市場經濟體制做出了具體部署。這必然要對政府的管理提出更高層次的要求。不僅如此，經濟全球化進程加快和我國加入世界貿易組織的新形勢也對我國民族自治地方政府管理能力和水平提出了新的要求。在這樣的大背景下我們只有順應潮流，棄舊創新，徹底轉變行政意識和行政方式，實現政府管理創新，才能在激烈的競爭中趨利避害，才能更好地發展自己。

關鍵詞：民族自治地方政府；管理；創新

一、民族自治地方政府管理創新的必要性

1．民族自治地方政府管理創新是經濟全球化的必然要求

當今世界是國際競爭日趨激烈的時代，各國為了吸引資金、技術和人才推動本國經濟發展而進行著激烈的競爭。這種競爭，表面上看是國與國之間的經濟競爭，但其背后是政府管理方式、機制、職能與效率的競爭。我國加入WTO，直接成為經濟全球化的—個重要組成部分，國際競爭更加激烈。在這種競爭中受到壓力最大的是政府。對于民族自治地方政府來說，如何應對人世后所帶來的變化，及時轉變職能是當前的主要任務。而政府職能轉變實際上就是政府管理創新，只有通過政府管理創新，才能真正實現政府職能的轉變。民族自治地方政府作為本地區經濟活動的主要組織者，應從實際出發，結合本地區的特點，按照世界貿易規則，有效地行使自治權，積極推進政府管理創新，調整政府職能，提升政府能力，以適應環境的新變化和新的挑戰。

2．民族自治地方政府管理創新是社會主義市場經濟體制的必然要求

編者按：本文主要從實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性；實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點進行論述。其中，主要包括：我國經濟和政治環境發生了很大變化、實現村民自治，實質包含兩個方面的目標要求、村民自治在總體上固然取得了一定進展，但自治效果并不理想、大多數地方的鄉鎮政府仍然習慣于“管治”思維、加強群眾監督，調動群眾參與行政管理的積極性、實現自我管理、自我教育、自我服務、積極創造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放、把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處、保障各類經濟組織和村民的財產權和其他合法權益等，具體請詳見。

[論文摘要]當前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督功能，強化政府的社會服務功能的基礎上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。

[論文關鍵詞]鄉鎮政府行政管理；村民自治；有效銜接；良性互動

黨的十七大報告指出：深化鄉鎮機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務院頒布的《關于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉村管理服務體制的重要標志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉鎮政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關問題。

一、實現鄉鎮政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經濟和政治環境發生了很大變化，在農村獲得了生產經營自主權的廣大農民群眾，迫切要求用政治上的民主權利來保障經濟上的自主權利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質、地位、職責、產生方式、工作方式等做了比較具體的規定。經過十余年的實踐，在總結經驗的基礎上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”做了具體規定。“四個民主”的提出及完善，對指導村民自治的法律制度建設和實踐活動發揮了重要作用。

摘要：當前西部貧困地區在村民自治過程中，鄉鎮行政的過度干預與村民自治功能萎縮現象十分嚴重，造成了鄉鎮行政權與村民自治權關系失衡。要改善這一關系，一是要依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力。

2O世紀8O年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會“鄉政村治”的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的政治領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在于農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由于經濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的沖突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁于農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關系十分必要和重要。

一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀分析

根據《村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協助與被協助關系”。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：

一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：

第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。