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在黨的十六大決議和第十屆全國人民代表大會上通過的朱镕基總理所作的政府工作報告中，有關社會保障的部分決議和報告都同時強調要進一步完善城市最低生活保障制度，“在有條件的地方探索建立農村最低生活保障制度”。然而，要實現這一目標，有必要從根本上檢點和反省正在推向深入的城鎮居民最低生活保障制度。之所以這么說，是因為我國在改革傳統的社會救濟制度的過程中，雖然已改變了過去僅憑經驗和估算來確定最低生活水平的落后方法，借鑒了西方發達國家二戰以后建立的最低生活保障制度，從而才可以用同樣的費用有效地保障幾乎多一倍的城市貧困人口（1994年，吉林省低保改革調查）。但是，遺憾的是這種改革又是不夠徹底的，即僅僅在最低生活水平確立這一環節借用了經濟調查的方法，而在申請對象的資格審核等環節中仍然主要依靠經驗，從而影響了低保對象的真實性和可信性。民政部開展的“全國百城萬戶低保抽查”的結果有力地證明了這一點。如“各地上報的低保對象數據不規范，部分指標缺失，通訊地址不詳，數據庫格式不統一”：“少數地區在計算家庭經濟收入時，未按‘實際收入’計算，出現了漏保現象”：“基層民政部門人手少，工作手段落后。”（民政部公告，1998年9月28日）造成上述問題的原因可能會有很多，對此分析，也肯定會仁者見仁、智者見智，但筆者認為經濟調查方法的缺失是主要根源。

經濟調查的內容與作用

并非所有自稱其生活水平低于國家最低生活標準規定的人都可以享受到最低生活保障待遇的，要獲得這種權利，必須經過一定的工作程序的認定。同時，為了防止欺騙、冒領行為的發生，很多國家和地區都嚴格規定了申請低保者的資格條件，并對其是否符合條件進行嚴格的審查，審查所用的程序就是經濟調查的方法。所謂經濟調查，在社會保障領域又稱作家庭經濟狀況調查，它是指利用現代的科學理論和方法，如恩格爾定律、現代調查統計手段等，對個人和家庭的收入、財源以及生活支出等方面進行全面調查，為政府社會保障部門決策提供依據，并成為社會成員的權利和國家與社會的義務這一法律對應關系是否應發生的必要前提。經濟調查的實施，一般是由基層社會保障組織中的專業人員負責，他們到申請者的住所、所在街區的管理部門或申請者的工作單位以及其它一些地方，如銀行等進行詳細、認真的調查，以了解申請者真實的生活狀況，為最后的申請評判提供可靠的資料。

最低生活保障制度就是直接和有效地利用經濟調查方法而建立的一種社會保障制度。所謂城鎮最低生活保障制度，它“是指以保障居民基本生活為目的，科學、合理地確定最低生活標準，然后對其家庭成員的人均收入低于最低生活標準給予差額補助的社會保障制度”（孫光德主編，1989，（社會保障學），勞動出版社）。美國社會保障總署編著的（全球社會保障制度）（魏新武、李明善譯，1989，華夏出版社）認為，“這種制度，通常是根據最低生活需要制定一個標準，據以調查個人或家庭的財源，以判斷是否符合享受社會保障待遇的條件”。同時，必須注意的是經濟調查應貫穿整個保障過程，它包括最低生活標準的確定、保障資格的審查、動態的管理等，最少也應當包括兩個關鍵環節，即最低生活標準的確定和保障資格的審查。“這種保障待遇的享受者，指陷于貧困或低收入的申請人。在計發待遇之前，一般需對申請人當前的收入、財源和貧困程度進行調查”（引文同上），尤其是我國的城鎮最低生活保障制度實行的是差額補助，即計發申請人當前人均收入與當地最低生活標準之間的差額（如一個三口之家，妻子有殘疾無收入，僅靠丈夫每月350元的微薄收入生活，人均生活標準約為117元，低于濟南市208元的最低生活標準，經審批，該家庭每人每月可獲得91元的最低生活保障）。因此，第二個環節的經濟調查就應該嚴格進行，不可缺失，否則，不僅不能充分實現政府“應保盡保”的要求，而且還會浪費社會保障資源，影響公平效應。

經濟調查的缺失及后果

自1993年6月上海市率先實施城鎮居民最低生活保障制度以來，在不到10年的時間內，我國各地城鎮都比較成功地對城市社會救濟制度進行了改革，這第一步的成功得益于對最低生活保障線的確定。目前，國際上確定最低生活保障線的方法主要有生活需求法、國際貧窮標準法、生活形態法、恩格爾系數法等四種，我國各地采用的則是“最低生活消費實算法”，操作過程分別是統計、科學預算和合理確定標準。當然，最低生活保障線的動態調整依舊離不開經濟調查。然而，在最低生活保障制度運作的其它環節，由于種種原因，卻遺憾地發生了經濟調查缺失的狀況。

從理論上講，最低生活保障制度的運作可分為以下8個環節：①最低生活保障線的確定；②低保對象申請；③居委會、街道辦初步的調查、審核；④上報區民政局；⑤區民政局復核、審批；⑥報市民政局備案；⑦建檔、動態化管理；⑧行政復議。但實際運作過程中，在第③、⑤、⑦這三個關鍵環節里，經濟調查要么不夠徹底，要么壓根兒就沒有進行。首先，低保申請者必須經過的最重要的一個環節，也是第一個環節——居委會的初步調查。筆者根據在濟南市市中區18個居委會的調查發現，該程序通常是這樣進行的：當眾多申請者口頭申報后，居委會就會根據平時對轄區居民家庭基本狀況的了解，進行排隊，并按照各自對有關政策的理解而確定申報者是否具備低保資格，并發表格給篩選后的居民填寫，然后上報街道辦事處，而街道辦事處通常不再派專人調查。期間居委會又是怎樣了解情況的呢？主要辦法是入戶走訪、開座談會等傳統的工作方法，對居民的就業狀況、收入和經濟來源等均是感性地了解和道聽途說，沒有或者很少有較為確鑿的憑據，如失業證、特困證、下崗生活補助費領取證明、工資證明等。居委會的政策依據又怎樣呢？這里僅以2001年4月19日出臺的《濟南市城鎮居民最低生活保障實施辦法》為例，對低保人員的認定，無論是應具備的條件，還是除外的情形，都可以歸納為定性的、描述性的、經驗性的、模糊、不嚴謹、不夠科學，缺乏實際操作的尺度。如傳統的“三無人員”、殘疾人、老人等申請對象才有較充分的獲準條件；反之，家有“彩電、冰箱、洗衣機”等必需品，有“呼機、手機、摩托車”等現代化的交通、通訊工具、“飼養寵物”等，均不能享有最低生活保障。因此，和嚴格意義上的經濟調查距離甚遠。其次，區民政的復核審批工作，據了解主要根據兩個尺度，其一為申報表上填寫的有關情況和數據是否符合審批標準；其二為申報人數和所需費用必須在區低保保障金總量允許的范圍之內，這種做法實際上偏離了中央政府“應保盡保”的政策精神。再次，所謂動態管理，是指區、市民政部門要對低保對象的經濟收入、經濟來源狀況進行跟蹤性的了解掌握，使家庭人均收入低于當地最低生活保障線的社會成員可以得到低保。一旦其經濟狀況好轉，人均收入超過了最低生活保障線、則要其退出低保，真正做到在保障資金有限的情況下“應保盡保、不應保不保”的良性運作過程。由于以上兩個環節在經濟調查的缺失，何人應當退出低保便無從談起，動態管理過程也就純粹成了理論上的事情。那么，實際生活中低保享受者會主動退出嗎？據筆者對54家低保對象的調查，除了遷出和死亡兩種情況，結果為0.另據中央電視臺2002年底對昆明市低保對象退保情況的調查來看，150多家中只有一家在經濟狀況好轉后主動退保，答案也是令人遺憾的。

經濟調查的缺失所造成的問題和后果，主要表現為以下幾個方面：

1.使基層組織缺乏低保政策執行的客觀尺度。由于有關的低保政策本身就缺乏科學的、量化的尺度，因此，在執行的過程中若再不進行實際收入的經濟調查，則不可避免地只能依靠觀察、鄰里介紹、申請者自己要求和執行者主觀判斷等經驗性的工作方式，從而使現代的、科學的社會保障制度倒退到傳統的社會救濟的模式中去，妨礙了我國社會保障制度的全面建立與完善。

2.不可避免地會出現漏保現象，導致覆蓋面變窄，保障率低。這主要表現為漏保了一部分出再就業中心后沒有得到安置的下崗人員、停薪留職人員、離崗掛編人員、持有特困證人員和失業人員。由于想當然地認為他們應當有其它方面的保障，如下崗生活補助費、失業保險金等，而忽略了很多虧損和瀕臨倒閉的企業，已不能給他們足額發放生活補助，有的甚至根本不發（筆者在玉函小區北區等處調查中發現類似情況有23例，有的每月只有70-80元補助，有的一分都沒有）；忽略了失業人員失業期滿又未能實現就業的困難狀況（在調查中發現，該類人員多數年齡偏大、學歷低、缺乏技術，雖能找到一些臨時性的工作，如社區服務工作，但是收入不高且很不穩定）。

3.低保政策執行過程中存有舞弊現象，即不是按照實際情況來實施，而是根據親疏遠近甚至個人好惡來實現。具體表現在兩個方面：一是部分工作人員讓自己的親友或者能夠主動向他們奉送好處的社會成員享受上低保，而不管他們是否符合條件，真正有資格者則被排除在低保之外；二是對新遷入的居民不予保障。筆者曾經發現多起在別的街道享受低保而在新遷入地卻屢遭居委會否定的案例。

4.導致騙保、冒領、該退而不退保現象的出現，造成保障資金的浪費，并損害應保而未保者的利益。

5.妨礙了城鎮居民最低生活保障制度的細化與完善。根據庇古的邊際遞減規律，經濟學家通過調查得出：假如一個一口之家的消費為一個單元，則二口之家每人的消費為0.9-0.85個單元，三到四口之家每人的消費為0.7-0.65個單元。據此，很多國家在制定低保享受條件細則的時候，對普通、正常的多人口低保家庭會做出相應的削減。而對單親家庭、有大病、慢性病、兒童等的家庭，因為治療、教育等方面的原因，而做出上浮的調整，使有限的費用發揮更大的效益，并使之更為科學和人性化。如果沒有經濟調查，此項工作則會失去根據。

6.損害了申請者的尊嚴。享受低保是每一個符合條件的公民應有的權利，然而，由于某些居委會采取張榜公布申請者家庭困難情況以供轄區居民表決的辦法，不僅會讓部分真實困難者望而卻步，而且也侵犯了申請者的隱私權，損害了他們的尊嚴。

經濟調查缺失的原因與對策

在推動傳統的城市社會救濟改革、設計和制定低保制度的時候，政策規劃者不可能不了解低保申請和審批等環節需要經濟調查，但是在實際操作的過程中，經濟調查的缺失似乎并沒有引起政府部門更多的關注，這就不能不讓人深思。筆者分析以為，主要有以下原因：

1.非信用經濟是經濟調查缺失的客觀原因。信用經濟是經濟調查得以順利開展的客觀基礎，而我國目前包括經濟與社會各方面都得以全面快速發展的上海等城市都尚未全面建立信用經濟體制，因此僅依靠申請者自己據實申報則不現實，而調查工作由于礙于人情等各種因素又很難開展。

2.多種分配體制又不同程度地增加了經濟調查的難度。當前，人們的收入表現為工資、獎金、福利和工資外收入等多種形式，能力越強、社會經濟活動參與越多，工資外收入比例就越高。而且，有些職業的收入，如服務業比較難以計量。有些用人單位為逃避稅收、雇員保險或幫助雇員申領低報等也會有意低報雇員收入，人為地增加經濟調查的難度。

3.機構不健全、工作人員素質較低。經濟調查的開展需要專門的機構和受過專業教育或培訓的工作人員。但是，在城鎮低保工作中，既沒有民政部門專門設立的輻射到居民當中的基層專門服務機構，也沒有專業的工作人員，而是由街道辦事處社會事務科兼管，由居委會成員兼職負責具體操作。居委會工作人員雖然經過更新，無論在年齡、學歷等方面都有了可喜的改變，但是，大部分仍沒有受過專業的教育和培訓，使之不可能勝任經濟調查工作。

4.工作作風的問題。（中國社會報）評論員寫道：“中央領導多次指出，當前，不是缺乏資金，也不是缺乏糧食，如果貧困人口的基本生活得不到保障，那就一定是工作作風存有問題”（（中國社會報），2002年12月13日）。此言甚是。

5.經費來源渠道多樣化與屬地管理，妨礙了低保的“應保盡保”工作。當前，低保基金建立的主要方法是市、區、街三級共籌，有的還要加上單位，加上屬地管理，基本上還是“誰家的孩子誰抱走”，一旦該區、街、單位經費緊張或不夠重視，勢必采取根據經費總量來確定享受低保人數的老辦法，離中央“應保盡保”的要求仍有距離。

6.政策依據粗糙。目前，我們國家在社會保障的立法方面，整體滯后，具體到社會救助方面，至今尚未出臺（社會救助法），因此，各地在實施城鎮居民最低生活保障制度時，也只能各行其是，自成一體。

7.社會成員道德風險的存在。道德風險是保險學上常用的術語，指的是與人的品行修養有關的無形風險因素，如詐騙等。在低保領域，由于低保申請和審批的根據都是感覺性的、成定性上的貧困，因此，也就為一些社會成員虛報收入、騙保等提供了可能性，從而出現了較為普遍的道德風險現象。騙保等道德風險的存在，勢必傷害應保對象的利益，浪費國家和社會的有限資源。而要預防道德風險的發生，根本途徑是在低保制度中引入經濟調查制度。

根據以上分析，我們可以這樣講，最低生活保障線的制定固然較難，但這是一項由專家和專業工作者在一定的時間內集中完成、短期內不用更改的可謂“一勞長逸”的工作，而低保對象的調查、審批等工作卻是常規性的、繁瑣的、具體的、大量的，需要更多的專業、半專業人員去承擔，雖然我們暫時不具備這樣的人員條件和客觀環境，但我們沒有理由以此為開脫，而只有想辦法改進工作方法。

具體采講，當前應采取近期和長期相結合的對策，近期著重解決當前突出的、難度較低的問題；遠期則力爭從根本上全面、徹底地建立經濟調查制度，完善最低生活保障制度，具體建議如下：

1.建立基層專門的最低生活保障機構。當前，社會保障機構進社區并在各街道辦事處設立社會保障所（中心）已蔚然成風，當然，這里的社會保障實際上只是社會保險，但是勞動保障系統的這種做法民政系統完全可以效法，而且更為必要，因為低保承擔著社會保障網最后一道防線的重任，具體可以在街道設立最低生活保障中心或所，由街道出專人組建，隸屬區（市）民政局管轄，并接受其業務指導，承擔本社區的低保調查、初步審核、上報、發放和動態管理等工作。

2.引進、聘用專業人才，培訓現有的工作人員。目前，我國各類院校開設勞動與社會保障、社會工作等與最低生活保障制度直接對口的專業有200多家，本科、專科、中專層次皆有（我省就有20家左右），每年畢業的學生約有七、八千人，專科和中專層次的畢業生既可勝任，又具有較強的穩定性，因此可成為該項工作的主力軍；此外，對過渡時期的工作人員進行業務培訓也是非常必要的。

3.不斷完善低保政策，包括低保中請的具體程序、細則、操作辦法等，并逐步推動（社會救助法）的出臺。

4.確立根據亭受低保人數而下撥經費的合理辦法，建立專項的低保基金。

5.積極推進信用經濟體制的建立。不建立信用經濟體制，即便是加入WTO也仍然難以和國際市場接軌，妨礙具有中國特色的市場經濟的確立與完善。對此，在十六大有關的決議中，中央已予以高度的重視，并有相應的決策出臺。相信，信用經濟體制的建立，勢必為經濟調查制度的實施創造良好的主客觀條件。

綜上所述，由于各種主客觀原因，使我國在建立城鎮居民最低生活保障制度的過程當中，一方面借鑒了西方的一些做法，如劃定最低生活保障線，并據此確定是否予以救助；另一方面又未能在一些關鍵環節上運用經濟調查的科學方法，使傳統的城市社會救濟制度的改革不夠徹底，不同程度地妨礙了該項制度的完善，如不予改進，勢必對下一步農村最低生活保障制度的建立產生負面的影響，因此，筆者呼吁有關部門密切關注并及時改進。