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[內容摘要]扶持和幫助弱勢群體實現再就業是我國社會主義制度本身的要求，亦是保證市場就業有效運作的條件。要針對目前下崗職工中年齡偏大、文化素質偏低、轉崗轉業困難的弱勢就業群體的再就業，從六個方面即再就業政策援助、再就業崗位援助、社區服務援助、社會保障援助、法律咨詢援助等提出應對性措施。以期通過運用更優惠政策、營造全社會扶貧濟困道德氛圍，給予弱勢群體持久、穩定幫助。

進入21世紀中國開始了全面建設小康社會，加快推進現代化進程的新的發展階段，而小康社會建立的一個重要標志就是實現“全體社會成員共享經濟發展成果”，確保每個人生存權、發展權利得到充分實現。顯然實現這一宏偉目標的關鍵或困難是：如何讓那些因為某種原因而被排斥在現代化進程以外，處于社會邊緣的弱勢群體亦能參與到分享經濟發展成果的隊伍中來，其生活狀況能隨著社會進步而不斷改善？弱勢群體在任何國家、任何社會都是存在的，只是其規模和程度不同。我國社會轉型期伴隨著財富和權力的重新分配及分配不均，一部分社會成員由于缺乏權力和競爭能力或不適應社會的變化，在社會利益新的分配格局中被弱勢化，并被變為社會弱勢群體。我國城市新貧困主體——下崗失業的困難職工正是這樣一群在改革中其經濟和社會地位被雙重弱勢化了的群體。一方面他們中的大多數因企業不景氣、虧損、停產、倒閉，拖欠、停發工資、離退休金或基本生活費，而又得不到及時的失業救濟使生活陷入困境；另一方面又因年齡、技能、文化、性別等自身因素局限被排斥在市場就業競爭以外，再就業困難重重。與傳統意義上的弱勢群體不同，下崗失業職工淪為弱勢階層很大程度上是歷史性、體制性因素引起，個人幾乎完全是被動的、無法選擇的。對這部分在改革中出現的弱勢群體，特別需要有相應的或更完善的制度或措施對其利益損失加以補償，因此怎樣使他們從改革成本的主要承擔者變為改革成果的主要受益者，走出困境最終擺脫貧困？就成為當前各地方政府全面貫徹十六大精神，實施小康社會戰略目標的一個重要議題和亟待解決的社會問題。

從現有已實施的對策看，對國企下崗失業困難職工的援助主要包括兩方面：生活援助、就業援助。提供直接的生活保障如保證最低工資、養老金、基本生活費的發放甚至低保金的救濟，固然短期內可起到改善生活狀況、抑止貧困繼續惡化的作用，但考慮到社會救濟的功能、性質——“兜底保障”，且會造成貧困者的自卑心理，過于寬松的救濟條件還可能滋生失業者的惰性和依賴性，寧肯拿失業津貼而不去積極尋找工作。因此，當今大多數市場經濟的國家都在積極探索怎樣把救濟保障與促進就業有機結合起來？從簡單保護失業者到幫助他們實現再就業。另一方面對那些具有勞動能力又有勞動愿望，只是由于缺乏經濟資源和競爭能力的弱勢就業群體則通過加大再就業援助力度給予支持。又如美國在研究解決就業問題對策時，工作重點即是幫助長期失業人員和其中的特殊群體實現就業再就業。另外，為吸收長期失業者，法國政府于1996年舉辦公益事業，實施了一項城市——郊區馬歇爾計劃，通過財政支持改造全國1300個貧困社區，解決了數萬人的就業。

綜上，西方國家援助困難群體的積極就業促進政策給了我們極大的啟示。同志指出“做好國企下崗職32212作，維護他們的切身利益，最重要的是幫助他們實現再就業。”近幾年受我國經濟不景氣的市場環境制約，職工再就業越來越困難，再就業率亦呈下降趨勢。1998年四川省再就業率為52.1％，1999年降為45.5％，2000年進一步下降為37.9％，2001年為38％。現滯留中心或還未解除勞動關系的大多是一些年齡在40-50歲左右的大齡職工。一方面他們自身素質低、缺乏求職技巧、無創業資金，轉業轉崗困難；另一方面又同時承受著家庭和社會雙重生存壓力，就業需求特別強烈，迫切需要一份工作來維持個人或家庭起碼的有尊嚴的生活。這部分人的就業和生活保障若無政府特殊就業援助和社會傾情相助，僅靠自己通過市場化途徑是難以解困的。對這部分弱勢就業群體必須充分發揮政府作用，實施貼近服務，專項援助，運用更加優惠政策和更有力的措施把黨和政府的溫暖送到每一個弱勢群體成員手中，幫助他們順利出中心，盡快再就業。

（一）再就業政策援助

1.對不同年齡下崗職工實施不同的就業政策

年齡在25—35歲間的以市場就業為主，輔之以政府的職業指導，培訓和資金稅收的支持。對年齡在35—45歲間的中年人以半市場半政策扶持為主，引導進入非正規部門就業。對這部分人重點是解決好就業觀念的轉變，幫助他們樹立起重新就業的信心。雖然就整體而言，他們是競爭中的弱勢群體，但在非正規就業領域與農民工相比他們也有自己的相對優勢：如信用資源優勢，這恰恰是降低短期勞動交易風險的重要基礎；低的社保成本優勢，一般在企業解除勞動關系時會對它們的續保作出一定的安排；工資以外附加條件少的優勢，如一般不要顧主解決住宿、愿意接受靈活的勞動時間安排和非全日制工作，以便照顧家庭和孩子等……；所以只要觀念轉變成功，就業培訓對路，重新就業不是不可能。對年齡在45歲以上的，則根據實際情況可實行提前退休，退養。這部分人生活大部分時間都處在傳統體制和過渡體制下，較多受到了不同時期國家政策的影響，在市場取向改革中，理應對其利益損失有所補償，國家有責任對它們的基本生活和養老保障負責，使其能夠老有所靠，安度晚年。

2.挖掘企業潛力，鼓勵企業吸納下崗職工

除了大力發展勞動密集型企業，中小企業增加就業崗位外，目前最重要的是怎樣用足用好現有政策，鼓勵企業擴大雇傭下崗職工。而鼓勵企業多用下崗職工關鍵是降低雇傭下崗職工的人工成本。這方面已有的優惠政策有：凡招用下崗職工并與其簽定一年以上合同的企業，當地政府可按招用人數發給一定的工資性補貼，或把職工再就業服務中心剩余基本生活費用作為用人補貼一次性支付給企業；對招用與原單位簽定社保協議的下崗職工，在協議期內新用人單位可不再為其繳納社保費，協議期滿后社保繳費的起征點也可適當降低一些，由國家補貼一些；對招收下崗職工達到一定比例的企業也可享受一定時間內減免稅收的待遇，并優先享受小額貸款或貸款貼息等多種優惠政策鼓勵，提高用人單位使用下崗職工的熱情。至于一些特殊行業如軍工，森工，紡織，煤炭等下崗職工的再就業，一般的增加再就業崗位措施恐怕難有所為，需從全行業的振興和轉產轉崗入手，通過建立“就業專項促進基金”進行必要投資，全部或部分解決轉產所需投資項目的資本金籌集，增加項目貨款額度和放寬融資條件等來推動資產重組和轉產轉向；通過培育新的經濟和再就業增長點從根本上解決這些行業大面積，大范圍的下崗再就業問題。

3.幫助下崗職工自謀職業和創業

政府要簡化工商注冊手續，幫助下崗失業困難群體解決創業場地和組織問題，特別是為其創立小企業發展提供政策性融資，建立健全小企業信用擔保中心和融資支持體系，并通過立法、稅收優惠、政府補貼等途徑鼓勵自主就業和傳統觀念中非正規就業的發展。

（二）再就業崗位援助

1.政府購買和直接創造就業崗位

在整體缺少就業崗位及其它政策措施對增加就業機會作用有限的情況下，由政府出面直接創造就業機會，可彌補市場就業的不足。一位澳大利亞專家對美國勞動力市場研究表明：政府直接創造就業崗位的成本甚至少于花費在下崗失業人員身上的社保費用，不失為積極勞動力市場政策的有效舉措，具體建議：

（1）由財政或失業保險金中出資購買一些城市公共服務部門的就業崗位，建立一批公益性勞動組織，優先提供社區就業崗位，如城市保潔員，綠化員，社區保安員，政府部門清潔員等。有些大中城市這類就業崗位的數量十分可觀。例如從2000年起，大連市政府就每年出資4000萬元購買公益性崗位，解決了1萬人的就業。己連續運作了兩年，效果較好。

（2）政府直接創造就業崗位，如創辦政府定貨企業，舉辦公共工程，如西部開發的基礎設施工程、治河、綠化、環保、城市改造工程等，均可用做解決困難職工再就業。

2.社區服務業崗位援助

就目前我國產業結構看，能切實解決下崗人員再就業出路的，最現實選擇就是社區服務業。這不僅因為我國第三產業發展滯后，進一步開拓的空間較大，而且社會對社區服務也存在較大的需求缺口和就業潛力。來自國家統計局的資料顯示：我國大中城市中有70％以上的家庭需各種服務，而滿足率僅40％，就業缺口達1100萬個，累計可為社會提供2000多萬個就業機會。而且社區服務對勞動力素質要求的多層次性和高彈性也最適合目前這批即將出中心的下崗人員文化、技術、身體、年齡素質構成。據調查，社區服務具體需求比例大致如下：社區清潔27％，家電維護20％，上門送報20％，社區保安19％，房屋維修18％，家教14％，家務14％，看護小孩8％，看護老人6％……如果說在其他領域，下崗人員不具有競爭上崗優勢，而在社區服務業下崗職工尤其是女性占有較明顯的優勢。同樣資料顯示：對社區服務從業者來源要求以所在城市為主，希望來自所在城市比例占53％，希望來自外地的僅占4％；在性別選擇上也是女性多于男性，剛好與下崗職工女性多于男性的結構相吻合。而且社區服務對服務者責任心、愛心及敬業精神的要求遠遠高于對其知識、技能的要求。而這又恰恰是接受了幾十年傳統教育的國企下崗職工素質優勢。當前在促進下崗職工社區就業方面主要解決好兩個問題：

（1）加大對社區創業資金的扶植力度

創業資金短缺是社區就業生存、發展面臨的一大困境。一方面，由于社區服務業大多是微利甚至是虧損運營，追求利潤最大化的社會投資資本不愿涉足這一領域，從而缺少資本投入；另一方面，社區服務業啟動資金少，盡管政府各職能部門對社區就業實體也給予一定的資金支持，但均是后期撥款，且資金到位周期過長，企業前期運作頗為困難。所以需要依靠國家良好的資金扶植政策，激活社區創業和就業。特別是各級財政要進一步加大對社區就業的補助費，包括對就業人員的工資補助、對下崗職工轉崗培訓費的投入、承擔部分或大部分社區服務非盈利組織的服務成本或支出等。

（2）盡量從制度上降低非正規就業帶給人們的心理上不安全感和風險性

社區服務業大都具有不固定、不穩定、階段性等特點。難以形成穩定的勞動關系，需要采取靈活的就業形式，如臨時工、鐘點工、彈性就業等非正規用工形式，從而與人們長期形成的穩定的、固定的就業觀念產生了差距，成為當前社區服務發展的一大矛盾。當務之急一是要糾正人們在就業形式認識上的偏差，轉變全日制、固定工制和就業的地域觀念，提高對自由式就業、非正規就業的認同感；二是在鼓勵人們接受非正規就業方式的同時，應盡量從制度上去設計和完善與該種就業形式相適應的勞動合同制，小時工資、周工資制度，以及保險關系等安全保障方式。例如目前在事實上無法強制雇主實行法定繳費義務和按統一規定繳社保費時，可考慮采取一定的補償措施：設計一種一攬子社保品種，比照當地最低工資水平，采取固定費額方式，由非正規就業者自愿購買，重點保工傷和大病醫療，同時兼顧失業和養老保障。

（三）法律咨詢援助

當前主要是通過用人單位市場行為規范化來保證勞動者合法權利與利益。比如對下崗職工解除勞動關系應得的經濟補償金或企業欠債部分，應敦促企業盡快兌付；暫時無法籌集到足夠資金支付或償還的，應由企業出具具有法律效應的債權、債務憑證和分期支付協議，并由政府制定相應的政策法規，督促企業承諾協議，不得發生新的拖欠。另外，對勞動者求職過程中違反規定收取風險金、保證金、抵押金以及隨意克扣、拖欠工資，少發或不發加班加點工資等不規范用人行為要加大法律保護與制裁力度，要盡快將過去存在隱患還未相應立法調整的領域盡快納入勞動法規調整的范圍內。同時結合新的就業方式創新對“就業概念”作出明確定義，工作多長時間？獲取多少報酬才算就業？并對人員招聘、酬勞水平，支付方式，工作時間，工作環境以及解雇職員等，在內容和條件上盡可能明確，使其具有可操作性。對職工個人則應加強自我保護意識的宣傳，讓他們通過學習充分了解自身擁有的權利與義務。唯此才能確保用人單位市場行為得到有效約束，勞動者利益得到保障，下崗職工就業，再就業也才有相對穩定性。

（四）社會保障援助

對下崗大齡困難職工而言，最關心的問題莫過是今后生活的保障將由誰來負責養老？在新舊制度轉型中，中老年職工個人帳戶的“空帳”問題越滾越大，已經使基本養老保險制度面臨嚴重的財政危機。如何解決這個難題？政府當然有不可推卸的責任。職工養老金權益直接表現為原有社會保障制度下政府的債務。問題是政府怎樣來償還對職工的歷史欠帳？對此人們已提出許多富有建設性的意見，如分類解決原則：按老人老辦法，對“老人”的現付應由國家財政稅收列支；對于“中人”視同繳費的“空賬”，國家應按養老金繳費比例代為繳費，由政府承擔50％的責任，財政逐年增加對基本養老金的撥款；企業分擔部分補償責任，包括非國有企業按規定比率繳納養老保險費；現有職工承擔部分責任，可采取半實半虛個人帳戶；（對特困職工的個人繳費政府可給予適當補貼）以上建議值得相關部門認真研究，希望盡快制定出切實可行的實施細則予以解決。

“因病致貧”是許多困難職工家庭陷入貧困陷阱的重要原因。在醫療保險制度改革方面，應重點針對下崗失業等弱勢社會群體制定特殊的費用標準和待遇標準，妥善處理好特殊人群的醫療保障；從實際出發，探索解決超過規定標準以上的醫療費用問題，最終形成一個滿足不同人員需要的多層次醫療保險體系（大連市政府從2001年起實行對特困居民重大醫療救助，最多的一年可領取3000—5000元的補助。上海市專門建立了一所面向特困居民就醫治病的“公惠”醫院，由市財政撥款支持。）。

而對于人均收入低于“最低收入線”的生活困難職工，還應給予最低生活保障的“兜底”援助。目前許多地方都加大了財政投入力度，并將其納入財政預算規范化、制度化，不斷提高低保線，擴大覆蓋范圍，提高低保水平。除外，在住房、教育方面也應提供相應的保障服務。如向低收入的特困戶推行“廉租房”制度，對購房有困難的下崗失業職工提供“經濟適用房”；對特困職工子女就學給予減免學雜費，助學貸款等支持，在同等條件下優先享受獎學金，為其提供勤工儉學機會等多種形式的援助。以確保貧困家庭子女能夠平等地享受受教育權利，減少“貧困代際傳遞”的范圍與程度。

（五）社會援助

廣泛發動社會力量，鼓勵和支持社會各界，尤其是工會、共青團、婦聯、殘聯、工商聯等社團組織積極參與、共同關心貧困家庭、貧困人口、營造扶貧濟困的道德氛圍，通過社會慈善團體的救濟、捐助，企事業單位的慷慨解囊，鄰里親戚間的守望相助，以及社會各方的送溫暖、獻愛心活動，幫助貧困人口或困難家庭盡快走出困境，過上起碼的有保證的生活。民間反貧困已成為我國反貧困的一支重要力量，“希望工程”、“春蕾計劃”、“幸福工程”、“光彩事業”、“送溫暖活動”等，積極有效地支持了政府反貧困行動的有效實施，緩解了貧困人口的生活壓力，維護了社會穩定。

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