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2004年2月4日的（報刊文摘）以“保姆擦窗摔傷，<勞動法>不保護”為題，報道了2003年12月24日，安徽來滬打工的周岱蘭因給雇主家擦窗戶不幸從4樓墜落的事件。報道說經搶救，周生命無憂，但需再做手術才能擺脫終生癱瘓的危險。由于周岱蘭家庭經濟困難，雇主家經濟狀況也不好，周岱蘭進行了一次手術后，欠醫院2萬余元醫療費，高額醫藥費使周岱蘭無力支付，周的家人、雇主和醫院三方全都陷入困境。她的親戚朋友曾找過雇主家所屬居委會、街道、區勞動局及公安局等部門，但這些部門均表示難以解決她的問題。而相關法律界人土也告訴她，保姆不屬于《勞動法》管轄的范圍，她的意外受傷不屬于工傷，目前就她這種狀況，難以得到法律的保護；碰到此類情況，目前當事人頂多只能通過民事訴訟向雇主爭取一定的賠償。

筆者在從事律師工作，為社會弱勢群體提供法律援助的過程中，也曾碰到過類似無“法”可援的尷尬境地。那是在一起前后長達一年多的，為一位外來農民工薛某因打工摔傷提供法律援助的案子中碰到的。2002年4月，薛某到上海沒幾天，就被一個建筑企業項目經理下屬的一個小工頭喊去臨時幫忙，突擊完成一幢建筑用房的外墻涂料涂抹任務，但第二天，薛某就因缺乏安全意識和自我保護能力而從三樓的腳手架上摔下，造成二級傷殘終生癱瘓的嚴重后果。事情發生后，由于害怕安全生產監察部門的嚴厲處罰，該建筑企業向施工地所在的區安全生產監察局寫了一份比較誠懇的關于事故發生的原因、經過及處理過程的檢查報告，將薛某稱為“我單位職工薛××”（其實薛某沒有與該企業簽訂過勞動合同，到該企業工作也只是因同鄉小工頭的介紹而去的），區安全生產監察局鑒于該企業的態度比較誠懇，也就沒有作出停工停產等比較嚴厲的處罰措施，而只進行了一定的罰款，并且就該事故作出了一個同意該企業處理報告的批復（該批復是法定的認定工傷的文書）。之后，薛某多次找該企業要求按工傷標準適當給予賠償，但該企業卻總是以種種原因推脫，實在躲不了了，就明確地對他說，他受到的傷害與企業無關。最后，薛某迫于無奈，找到筆者，尋求法律援助。薛某申請勞動仲裁，由于對勞動仲裁不服，薛某又將案子起訴到法院。但在法院審理該案的過程中，卻遇到了法律適用上的難題。對于工傷賠償，2002年9月1日之前，上海市制定有面向外地勞動力待遇標準方面的文件《滬勞保發（1995）21號》和《滬勞保發（2000）58號》文件，國家勞動部又頒布過《企業職工工傷保險試行辦法》。如果適用《滬勞保發（1995）21號》和《滬勞保發（2000）58號》文件，則該農民工只能獲得10多萬元的賠償，顯失公平，難以補償該農民工身體所受到的傷害和今后的生活所需，且需事先辦理過用工手續（而薛某未曾辦過）；如果適用《企業職工工傷保險試行辦法》，則除了發給一次性的傷殘補助金（標準為本人22個月的工資）外，還按月發給傷殘撫恤金（標準為本人工資的85%）直至死亡，不僅執行起來麻煩（薛某工傷發生時才22周歲），而且費用都從工傷保險基金中支付，難以落實（薛某此前并不是該企業的職工，企業也從未為他繳納過什么工傷保險費）。最終此案在法庭的調解下，雙方本著公平合理的原則，由該企業賠付給薛某近21萬元結案。

周岱蘭事件和薛某索賠的曲折經歷，表面上是他們個人的悲慘遭遇，但卻折射出農民工在工傷、醫療保障等方面的巨大空白。這些事件提出一個重大的社會問題：中國成千上萬的農民進城打工后，他們的社會保障問題誰來解決？立法上怎樣保障他們的合法權益，才能使他們不被邊緣化？據國家統計局的統計資料顯示，1978年至2000年期間，中國農村累積向非農產業轉移農業勞動力1.3億人，平均每年轉移591萬人。專家預測，今后幾年將是農村勞動力供給的高峰期，每年新增民工將超過800萬。從整個社會角度看，數以億計的民工，已經成為一個具有相當規模、身份和社會地位的十分獨特的社會群體。在如此眾多的外來人口中，沒有被媒體披露的“周岱蘭”會有多少，他們目前的社會保障情況又是怎樣的呢？

民工社會保障的現狀

我國現行的社會保障制度中，如失業保險、醫療保險等都要求有本地戶口，這就造成一個明顯的問題，那就是覆蓋面過窄。

首先，從就業保障方面看，保障制度執行不力。《勞動法》規定，用人單位必須依法與勞動者簽訂勞動合同。但實際上，許多用人單位根本不與外來的民工簽訂勞動合同，造成一旦發生糾紛難以調查取證的后果。如，有的單位即使簽訂勞動合同，保護的也僅僅是企業主利益，而民工則享受不到《勞動》規定的權利；有的單位隨意解除勞動合同，也不支付民工的經濟補償金。另外，大多數的城市民工由于就業受到限制，沒有平等的就業權，很難伸張基本的權益要求，勞動力市場上巨大的供過于求的壓力迫使他們明顯地處于極為不利的境地，不敢對自己的工資、勞保等權益提出意見，而不得不接受極低的勞動力價格的現實，和諸多的“不平等條約”。如年底支付工資、超時工作、沒有工休日等。即便如此，很多用人單位竟然還肆意侵害民工取得合理勞動報酬的權利。一些企業、老板惡意拖欠民工工薪的現象相當普遍，以至于國家總理在2003年底發起了一場全國性的追討欠薪活動。民工一旦失業，在失業期間多數只能夠靠過去的積蓄或向親友、老鄉借錢生活。一小部分人不得不離開城市回家鄉去。此外，進城務工就業的民工需要登記辦理的證、卡少說也有五六項，收費手續多達十幾項，每年至少要交費500元—600元，而且，證、卡必須年年審，手續費、管理費必須年年交。雖然2002年國家計委等部門相繼出臺了多種保護民工基本權益的政策，但根本問題并沒有解決。城市有關勞動監察、城管、公安、工商等一些行政執法人員對民工存在歧視，時常出現執法不公、執法不嚴或面對民工權益損害時的行政不作為，使民工的合法權益得不到保護。

其次，從醫療和工傷保障看，民工生病之后，大多數人采用的辦法是仗著年輕、體質好硬挺過來，或找一些江湖游醫診治，導致上當受騙，或者延誤病情，危及性命，直到挺不過去了才不得已而花錢看病，用人單位為他們支付的只占少數。他們中的很多人又比較集中在所謂“3D”（險、臟、難的英文第一個字母）職業崗位上，干的是某些城里人不愿干的活。工作環境惡劣、缺乏勞動保護是司空見慣的現象。由于勞動保護設施差，安全生產標準不達標，民工因此而患職業病的情況也時有發生。一些對職業危害有些了解的“黑心”企業主明知故犯，經常采取“民工互換”的手段，轉嫁職業病侵害所要承擔的責任。一旦民工發現自己患了職業病，因勞動場所經常調換，企業主常常互相推卸責任，民工也拿不出有力的證據證明，自己在哪里患的職業病，只好自認倒霉。而大多數農民工、臨時工又缺乏自我保護意識，他們不知道勞動安全衛生防護知識，不了解自己所從事的有害作業情況，不懂得采取個體防護措施，不愿或不會正確使用勞動防護用品，常常成為安全生產事故、職業危害的直接受害者。但他們絕大多數又都沒有工傷事故保險，頻頻發生的工傷事故成了他們家破人亡的直接原因。

由于民工的社會保險嚴重滯后于民工的大幅度增加和城鎮社會保險制度的改革，民工游離在城市和農村的邊緣，得不到基本的身份認同，更難受到社會保險的惠顧，他們成了這個時代的城市中的弱勢群體。農村把青壯年勞動力輸送到城鎮，城鎮卻將勞動后老弱病殘人員送回農村，被排斥在城鎮社會保障制度之外的民工，他們被迫從土地剝離出來，又融不進城市，他們非城非鄉，亦城亦鄉，非工非農，亦工亦農，是生活在城市的“邊緣人”。

民工社會保障缺位的原因

首先，法律上的缺失是民工社會保障缺位的首要原因。現行的社會保險法規政策中，至今沒有一部綜合的關于民工社會保障的全國性專門法律、法規或規章，全國性立法中對民工社會保險的規定也很少且很籠統。如1991年的（全民所有制企業招用農民合同制工人的規定）對民工社會保險作了較為具體卻不完整的規定；1999年，國務院施行了（社會保障費征繳暫行條例），首次將非公有企業職工和外來勞動力納入養老保險統籌。《勞動法》頒布后的一系列全國性勞動立法中，在適用范圍上大多未對職工作明確列舉，缺乏可操作性。而各地關于民工社會保險的地方性法規也差別很大。2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》，明確提出了民工應參加社會養老和工傷保險的問題；2001年，北京市頒布了《農民工養老保險暫行辦法》，要求用人單位必須與民工簽訂用工合同，并為其辦理養老保險手續；2002年，南京市出臺了《失業保險辦法》，也對民工的養老保險作了明確的規定；同年9月，上海市推出了《外來從業人員綜合保險暫行辦法》，規定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險；2003年，成都市下發了《成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的所有相關條例和辦法中針對民工內容最全面的社會保障條例。其中，明確規定民工可以享受老年補貼、住院醫療費報銷、工傷補償或意外補償等幾項綜合社會保險。然而，有的地方則還沒有出臺相關地方性法規。在各地制定的法規中，有不少規定的險種不完整。由于這些法規和規章效力的層次較低，也很難保障民工的權益。

其次，觀念上的慣性思維作祟是民工社會保障缺位的深層次原因。長期以來，在工業化過程中形成的以犧牲農民利益為代價、歧視農民的政策在民工社會保險權益保護上存在慣性作用，使得城市社會考慮得較多的是城市居民利益的獲得與保護，出于對既得利益的維護，城市管理者還沒有切實地考慮和解決這些“新來者”的權益問題，并且還會對這些“新來者”采取一些限制和排斥措施。在這種情況下，城市民工各方面的基本權益自然就難以落到實處。城市社會由二元社會結構所形成的就業、醫療、教育、勞動保護、社會保障等制度也不可能立即得到改變。雖然面對此起彼伏的呼吁聲，政府管理部門作出了相關反應，也曾進行過一定的改革，但這些有限的改革與國家工業化對城市化的要求來講仍然十分不夠。以戶口身份為準人條件的就業、就學、人事、保險、福利、醫療等相關制度仍將民工拒之門外。

再次，企業和勞動者的“短視”也是造成農民工權益缺位的重要原因。在實際生活中，企業出于節約用工成本的考慮，不愿為民工繳納社會保險費，而民工由于收入不穩定且偏低，普遍不具備繳納社會保險費的經濟承受能力，也缺乏主動繳納保險費的意識。故有的地方雖然有要求將民工納入城鎮社會保險范圍的規定，但也未能實際落實。

我國民工社會保障體系的構建及立法建議

從道理上講，各類從業人員，包括外來從業人員都必須得到有效的養老、醫療、工傷等社會保障，這是不容置疑的。但是，關鍵是要建立起有彈性的、能適應不同社會需求的、不同類型的社會保障體系。民工社會保險應當包括養老、失業、工傷、醫療、生育等險種，但現階段顯然不可能各個險種的制度建立都齊頭并進。社會保險體系中各個險種的實施時間有先后次序的差別。

當前，為了切實和有效地使農民工的各項社會保障得到落實，關鍵是要有破有立，改變現行的戶籍制度，加快立法的進程，盡快制定全國性的統一法律、法規。一是要加快制定（戶籍法），建立城鄉統一的戶口登記制度，取消針對民工制定的限制性就業政策，建立城鄉統一的勞動力市場，完善流動人口管理制度，保障外來人口子女公平地接受義務教育的權利；二是要抓緊起草有關民工社會保障方面的法律和法規。可考慮制定綜合性的面向全體公民的《社會保險法》或針對民工的綜合或單項社會保障的法律與法規。

黨的十六屆三中全會通過的（中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定），把逐步改變城鄉二元經濟結構的體制，作為完善社會主義市場經濟體制的一項重要任務提出來，放在突出位置。這是貫徹黨的十六大突出的統籌城鄉經濟社會發展，繁榮農村經濟的一項帶有根本性的重大措施。只有從立法以及執法上高度重視民工社會保障等合法權益的保護，賦予民工以國民待遇，我國的現代化建設才能健康持續地發展，才能實現全面建設小康社會的發展目標。