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一、構建農業保險新模式的原因

（一）建設社會主義新農村和廣大農民的迫切需要。我國是世界上農業自然災害較嚴重的國家之一，災害種類多，受災面積廣，成災比例高。2004年全國農作物洪澇受災面積11590萬畝，成災面積6280萬畝，受災人口1.17億人，直接經濟損失600多億元。廣大農民抗御自然災害的能力很脆弱，急需提供風險保障。隨著國家一系列惠農政策的貫徹落實，農業產業結構的調整，農業生產方式和經營組織形式不斷創新，農民收人水平和風險意識提高，保險有效需求明顯增加。

（二）當前我國農業保險停滯不前的局面亟待改善。近年來“三農”問題得到了黨和國家的高度重視及社會各界的普遍關注。黨的十六屆三中全會決定中提出了“探索建立和完善政策性農業保險制度”的指示，對農業保險的發展提出了新的要求。但是隨著保險市場化程度的提高和人保等保險公司的海外上市，極大地限制了保險公司內部用商業性業務利潤補貼農業保險虧損的做法，農業保險業務急劇萎縮，與當前我國農業基礎地位及保險業發展狀況極不適應，迫切需要建立新型的農業保險制度。

（三）農業保險政策性特點的要求。農業保險的特點是保險經營成本高，風險高，費率高，有些農險產品的保險費率甚至超過10％，遠遠高于其它險種費率水平，而農民支付保費的能力十分有限，保險覆蓋面小，賠付率高，農業保險的這種準公共晶屬性，如果完全依靠市場機制來提供準公共產品，必然會出現供給不足，如果沒有政策和財政資金支持，商業保險公司很難承擔政策性農業保險業務發展的重任，因此必須建立與農業保險發展要求相適應的運行機制和經營模式。

二、農業保險經營模式的選擇

（一）構建我國農業保險新模式的基本思路。根據目前我國農業和農業保險政策性特點的要求，改變傳統商業性農業保險經營形式，構建農業保險新模式的總體思路應是建立多層次體系、多渠道支持的農業保險經營模式。農業保險不能等同于商業保險公司經營的其它險種，完全實行商業經營，也不可能完全依賴國家財政補貼或照抄照搬外國的任何。一種現成模式，應積極探索適合我國國情和各地特點的多種模式并存，具有中國特色的政策性農業保險新模式。

（二）積極借鑒國外農業保險的發展模式。根據世界各國發展農業保險的歷史、特點、操作方式和法律制度的不同，農業保險大致可以分為五種不同的模式。一是政府主導模式，如美國、加拿大模式；二是政府支持下的相互會社模式，如日本模式；三是政府壟斷經營模式，如前蘇聯模式；四是民辦互助模式，如西歐模式；五是國家重點選擇性扶持模式，如亞洲發展中國家模式。在以上五種模式中，美國農業保險的經營模式最具有一定的借鑒意義。美國的農業保險由聯邦農作物保險公司管理，負責對全國性農險險種的費率厘定，對經營農險的商業性保險公司進行指導和檢查，提供管理費補貼，國家對農險給予免稅和法律支持。2004年美國各家經營農險業務的保險公司共收入保費41.9億美元，其中政府對農險的補貼為24.8億美元。美國這種在政府支持下商業保險公司辦理農業保險的模式，在許多國家得到推廣和使用。

各國農業保險在政府支持下，給予了一定的補貼，以此促進了農業保險的發展，但這種補貼也存在一定的局限性。從公平角度上說，受益的只有少部分人，如美國有300萬農民，僅有約30多萬人參加了政府支持的農業保險計劃。政府不僅補貼保費，還要補貼管理費，業務規模越大，補貼費用越高。墨西哥的政策性農業保險就因為政府補貼過高，而被迫停止。

（三）我國農業保險經營模式的選擇。借鑒國外農業保險的經驗，總結過去我國農業保險的經驗教訓，近期各地正在積極探索各種不同形式的農業保險模式，一是設立專業農業保險公司經營農險業務；二是由商業保險公司代辦政策性農業保險；三是在地方財力允許的情況下，設立由財政兜底的政策性農業保險公司；四是設立農業相互制保險公司；五是引進國際上經營農險較為成功的外資公司，如法國安盟保險公司。

我國是農業大國，農業產業化、區域化、現代化發展很不平衡，農業保險不可能完全照抄照搬國外農業保險做法，完全套用一種模式，但也不宜過于分散。如果完全由各地分散決策，自行選擇農險模式，今后如何整合和統一，最大限度地減少和消除制度變遷的成本，合理利用和節約資源，都是值得注意的問題。在積極鼓勵各地探索農業保險新模式的同時，應建立全國相對統一的農險經營模式，以下兩種模式是比較好的選擇。

1.政府主導由商業性保險公司辦理政策性農業保險。該模式的特點是按照政策性業務商業化運作的原則，實行委托經營。國家對農業保險給予免稅和補貼，由國家或各地政府將政策性農業保險業務委托商業性保險公司管理，實行單獨立賬、單獨核算。該模式的優勢在于充分發揮現有資源，節約成本，易操作。如人保公司在20多年的發展中，在農業保險方面積累了技術、人才和許多有益的經驗，保險機構遍布鄉村，可以利用人保公司現有機構和人員，解決政府開辦政策性農業保險的前期基礎性投入問題，提速農業保險發展進程。只要國家政策到位，人保公司是完全有能力辦好農業保險的。

該模式政府的主導作用應體現在多個方面。首先，政府應對農業保險給予優惠政策和財政資金的支持。一是對受委托保險公司經營的農險業務免征一切稅收，并按照經營規模給予相應的管理費補貼；二是對投保農民給予保費補貼，解決農民保費支付能力低的問題，調動農民投保積極性，擴大承保覆蓋面。其次，農業保險在承保理賠時也離不開當地政府的支持，農險標的面廣、分散，地方政府及相關部門熟悉農民情況，只有依靠縣、鄉、村政府的組織推動，相關部門的積極配合，才能更好地為農民提供優質保險服務。

為有效解決農民由于農業保險保費過高保不起；保險公司經營農險效益差，賠不起；國家為扶持農業保險發展而補貼過多，補不起的矛盾，該模式在具體操作中應注意以下幾個方面的問題：一是堅持基本保障的原則。在產品的設計上，可選擇幾種與農民切身利益關系密切的風險責任，保險金額和費率不宜過高，以減輕農民繳費負擔，實行基本保障的原則。二是適當推行強制保險，在足夠大的領域內分攤風險，避免逆選擇，減少保險公司經營農業保險的經營性支出。三是為解決好國家補不起的問題，農業保險的保費籌集應堅持多渠道、廣籌集、因地制宜的原則。國家可從財政預算或支農資金、救濟資金中劃轉一部分，國家補一點、地方拿一點、企業出一點、個人交一點，共同籌集，以減輕完全由國家補貼或個人交納保險費的負擔。

2.建立全國性農業保險公司，對農業保險實行專業化管理。該模式的特點是國家對農業保險的扶持政策統一由政策性保險公司經營運作，實行政策性業務和商業性保險分設經營，建立由財政兜底的政策性農業保險公司，按照保本微利的原則，對農險業務實行專業化管理。該模式的優勢是可以整合資源，避免多家公司分散經營，使農業風險在全國范圍內得以最大程度的分散，為農民提供專業、優質的服務。

為把農險公司做大做強，農險公司應在國家財政資金的支持下，積極開拓縣域保險發展空間，為農民提供多方位的保險服務。國家對農險公司經營的所有業務免征一切稅收，建立農業保險專項基金，扶持農業保險的發展。但現階段國家財力有限，不可能像發達國家那樣拿出很多的資金補貼農業保險，因此應允許農險公司經營種植、養殖保險以外其它財產保險業務，推動縣域保險的全面發展。

上述兩種模式，實質上都是在財政補貼下市場化經營農險的模式。在實施步驟上可優先考慮第一種模式，以減少開辦初期的資金投入，節約成本。待具有一定的業務規模、積累一定的經營政策性農業保險業務經驗和專項保險基金以后，再予考慮第二種模式，確保政策性農業保險公司運轉有序，不斷發展壯大。

三、構建農業保險新模式的必要保障

農業保險經營模式的正確選擇，是保障農險業務健康發展，建立農業保險制度的關鍵。實踐證明，政府、法律法規和再保險的支持是農業保險各種新模式運行的必要保障。

（一）政府的支持。國家和地方財政資金的有利支持，是加快我國農業保險發展的重要前提。世界許多國家都對農業保險實行了國家扶持政策，對農業保險實行減免稅收；對保費、管理費等給予財政補貼的辦法。在世界貿易組織《農產品協議》的附件2《國內支持：免除削減承諾的基礎》的第7條和第8條，就明確提出了政府可以在財政上參與農業保險，以支持本國農業的具體規定。按照WFO規則，各國必須逐步開放農產晶市場并減少對農業的補貼，但對與農業生產相關的自然災害保險作為“綠箱”政策，不予以限制。許多WTO成員國都利用了這一規則，通過政府參與農業保險的方式，轉移政府對農業的補貼，加強對本國農業的保護。2004年我國財政支持“三農”的各項投入已超過3000億元，農民從中央財政支持“三農”投人中直接受益比重為36％。如果能將一部分財政資金轉為對農業保險的直接投入和補貼，則我國農業保險將會得到快速發展。

（二）法律、法規的支持。《中華人民共和國保險法》第155條規定，“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。但是多年來農業保險無法可依，亟需制定農業保險法律、法規，從法律體系上明確農業保險的范圍、性質、政府職能作用、經營主體資格、保險人權利義務、會計核算制度、財政補貼、稅收等方面的內容，為發展政策性農業保險奠定法律基礎。

（三）再保險的支持。農業生產所面臨的風險主要是自然災害，有些是巨災風險，如種植業的干旱、蟲災、洪水；養殖業的口蹄疫、禽流感等傳染性疾病，一次災害發生的覆蓋面廣、損失金額巨大，單由承保公司是很難承擔這些災害損失的，如不盡早建立農業保險的再保險機制。必將嚴重制約重新起步的農業保險的發展。目前可由中國再保險公司承擔中央再保險的職能，通過再保險或者農業風險基金等形式分散風險，積累農業保險風險基金，實現不同年份和地區之間的互助作用，保障我國農業保險的快速、健康發展。