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摘要：目前農村實行的是以國家救濟和社區互助為主的剩余式社會保障制度，并未建立起覆蓋全國的城鄉一體化的社會保障制度。多數學者認為這是經濟因素使然。通過對影響社會保障制度建立的經濟因素的解讀和非經濟因素的分析，可以看出經濟因素和非經濟因素的共同作用決定了農村社會保障制度的建立與否及其實現的水平。

“社會保障”源于英文“social-security”一詞，又譯作“社會安全”。它在經濟發展和社會穩定方面發揮著重要的“穩定器”、“安全網”的作用。目前我國農村實行的是以國家救濟和社區互助為主的剩余式社會保障制度，并未建立起覆蓋全國的城鄉一體化的社會保障制度。為了深化農村改革，促進農業規模化、非農產業化、農村城鎮化的進程，減輕農民生活風險，提高農民生活水平和生活質量，維護農村社會的安定；也為了更好地貫徹計劃生育這一基本國策，迎接業已到來的農村人口老齡化的挑戰，亟待建立農村社會保障制度。為此，就有必要廓清在建立農村社會保障制度方面存在的似是而非的認識——“經濟因素惟一論”。

一、對影響社會保障制度的經濟因素的重新解讀

目前比較流行的看法認為，社會保障制度的建立必須與一個國家或地區的經濟發展水平相適應。這種觀點肯定了經濟發展水平對社會保障范圍和程度的根本制約作用。有的學者通過分析建國以后我們建立的超越經濟發展水平的社會保障制度所引發的弊端，以及引證這種社會保障制度難以為繼的現實，來說明經濟發展水平對社會保障的決定作用。有的學者則通過對歐洲發達的福利國家的檢討，來說明我國作為一個發展中國家如果超越經濟發展水平搞社會保障，必然會重蹈福利國家的覆轍，且經濟和社會后果將更加嚴重。

同上述學者一樣，我們也肯定經濟發展水平對社會保障實施的范圍、程度和給付標準具有根本性的制約作用；但是我們也不否認非經濟因素對社會保障制度的重要影響，并對上述論證中所涉及的前提和論據提出如下不同的看法。

首先，建國以后我們所建立的社會保障制度的確存在著超越經濟發展水平的問題，但更根本的缺陷卻在于排斥市場機制，抹煞個人責任，由政府大包大攬，資源非流動，人員單位化，在偏離權利與義務一致性的同時，追求靜態的、絕對的公平。而目前社會保障制度改革的目標恰恰就是要克服這一根本缺陷，建立與市場經濟體制相適應的社會保障制度，充分調動政府、用人單位和勞動者個人三者的積極性，實施社會化、市場化管理，以達到保障社會成員基本的生活權利，使他們共享經濟繁榮和社會發展的成果。所以，把原有社會保障制度難以為繼的事實完全歸咎于超越經濟發展水平是不妥當的。

其次，20世紀70、80年代歐洲福利國家的教訓當然應該借鑒，但是它們在推行社會保障制度、建立福利國家之初對生產力的發展和社會進步的促進作用即所起的正功能，現在往往被眾多的研究者忽視了。“二戰”后歐洲的經濟復蘇和繁榮，社會保障制度的建立功不可沒，而這一制度也是超越當時歐洲經濟發展水平的。一種公共政策對經濟發展和社會進步的推動存在著邊際效用遞減的趨勢。與其說福利國家政策的失敗在于其超越了經濟發展水平，還不如說是無視其邊際效用遞減的事實而對它不斷固化、加碼的結果。

再次，現代社會保障制度并不是在經濟發展最早、水平最高的英國，而是在經濟相對落后的德國最先建立起來的。德國能第一個建立社會保障制度，顯然和德國國內的政治社會背景即尖銳的階級矛盾和階級沖突密切相關。可以說，它既是無產階級為爭取自己合法權益而進行長期艱苦斗爭的結果，也是資產階級統治策略的變化，將其作為一種“消除革命的投資”。正如當年首倡社會保障制度的德國鐵血宰相俾斯麥所說：“一個期待養老金的人是最守本分的，也是最容易被統治的。”后來，美國社會保障制度的建立是在1935年，當時正值經濟大危機的恢復時期；西歐、北歐福利國家的建立也是在戰后經濟很不景氣的時期。再聯系到當今世界上最富有的美國，迄今為止仍有數以千萬計的國民缺乏起碼的疾病、醫療保障的現實，至少可以表明一個事實：社會保障制度并不必然地和一個國家或地區的經濟發展水平相適應，它與政府的政策取向以及一個國家或地區的政治及文化因素密切相關。

最后，企圖建立和社會生產力水平完全適應的社會保障制度，企圖達到純粹理性化的社會目標，這本身就是非理性的，因為社會并非人為設計出來的。既要使社會保障在國家經濟蕭條、社會成員遭受經濟風險時起到社會“減震器”、“安全網”的作用，又要社會保障和經濟發展水平相適應，這似乎是一個悖論。有些學者在談及我國當前農村社會保障的問題時，只強調農村社會保障水平必須和農村社會生產力水平相適應，忽視國家作為實現全體社會成員公平的主體所應盡的責任，無論其主觀動機如何，在客觀上都導致將農村社會應受保障的群體長期置于一個被忽略的地位。這恐怕也是造成下述狀況的主要原因之一：“無論在中國的過去還是在中國的現在，農村社會保障都是社會保障體系中的薄弱環節；甚至在某些關于社會保障的理論探討和政策設計中，還有意無意地忽視了農村社會保障”。顯然，這無益于農村的穩定，也不利于社會公平的實現。

二、對影響農村社會保障制度的非經濟因素的分析

1.土地政策

在中國鄉土社會中，“土”是農民的命根。實行土地承包到戶的家庭經營是中國農村改革中最本質、最重要的成果。現行的土地政策滿足了農民祖祖輩輩想要擁有土地的夙愿，調動了農民種田的積極性，推動了農村生產力的發展。土地在充當農業家庭經營中最重要的生產要素的同時，也成為農民最基本的保障依托，從而形成了以土地為基礎、以家庭保障為核心的農村保障體系。

現行的土地政策客觀上構建了城鄉二元的保障格局：農民有土地保障，工人有企業保障。由于農民有土地保障，國家得以將社會保障的重心轉移到城市，集中精力和財力解決城市日益突出的社會問題，在農村只實行國家救濟和社區互助為主的剩余式保障制度，致使農村長期停留在低層次的保障水平上。占全國人口近70％的農民只享用全部社會保障費的11％，而占全國人口30％多的城鎮居民卻占用了全部社會保障費的89％。從年人均占有社會保障費上看，城鎮人均占有達455元，農民人均占有僅為15元，相差整整30倍。

城鄉二元的保障格局使得農民的身份長期以來難以改變，限制了農村剩余勞動力的轉移，特別是其向城鎮的流動。隨著改革的深化和經濟的發展，農村逐步向農業規模化、非農產業化、農村城鎮化的方向發展，相當一部分農民（而且這部分人員呈日益擴大之勢）擺脫了土地的束縛而成為非農勞動力，他們在遭受經濟風險時不可能再從土地上獲得生活保障。另一方面，隨著市場經濟的發展特別是加入WTO以后面臨的新形勢，留下來繼續從事農業生產的農民要承受自然風險和市場風險的雙重威脅，原有的“土地保障”也日益靠不住了。

為了穩定農業生產，1998年以來中央多次發出通知，明確規定農村土地承包期一律五條件地延長30年不變，并且強調“減人不減地、增人不增地”。土地承包期30年不變的政策旨在鼓勵農民增加對土地的投入，提高土地的產出率，從而改善農民的生活狀況。但是這一政策也產生了新問題，即土地缺乏必要的重新分配和流轉機制，影響了農村的社會流動，難以形成社會公平。對于這個政策，許多經濟不發達的地區并不太贊成，這明顯違背了政府的初衷。因為政府提出土地承包30年不變的政策，本意是試圖通過穩定農村土地承包權來穩定農村社會，保障農民的基本生活，但這一政策使得經濟落后地區的農民不可能平等擁有土地使用權，而在經濟落后、土地并不富余的地區，農民享有平等使用土地的權利，已成了滿足其生存基本需求的必要途徑。

另一方面，貫徹土地承包期30年不變的政策，導致有限的土地無法實現規模經營，土地產出的低效率顯而易見。為了扭轉這種局面，政府開始引導農民進行產業結構的調整。然而產業結構的調整本身就面臨著巨大的市場風險，對于承受力較低的農村家庭來說，這是一個難題。要知道，越是接近生存邊緣線的家庭對風險的忍耐力就越小，“安全第一”準則的合理性和約束力就越大。在這種情況下，人們傾向于較小而穩定的利潤，放棄較大但不確定的利潤，因而不會輕易接受種植業結構的調整。看來，政府應當在土地政策之外，通過實施逆向財政政策、失業補償、福利計劃、社會醫療和負所得稅等機制，以保障農村居民的最低限度收入。這些機制和保障措施能使農村居民同城里居民一樣，不斷追求利潤最大化的行為，促進農村經濟的發展。

2.人口因素

從農村人口的數量上看，根據第五次全國人口普查的結果，居住在鄉村的人口共80739萬人，占總人口的63.91％。如此龐大的農村人口直接影響農村經濟與社會的協調發展。推行以獨生子女政策為核心的計劃生育，雖然遏制了農村人口的過快增長，緩解了人口壓力，但與此同時也增加丁家庭中年輕子女的負擔系數，降低了農村家庭對風險的承受力，原有的以家庭保障為核心的農村保障體系日顯捉襟見肘。

從農村人口的年齡結構上看，根據第五次全國人口普查的結果，我國現有65歲以上的老年人共8811萬，占總人口的比重為6.96％，負擔老人的系數是9.92％，中華人民共和國2001年國民經濟和社會發展統計公報顯示：65歲及以上老年人口比重為7.1％，這表明我國已經進人老齡化社會。其中，農村老年人要占全國老年人總數的3／4或2／3.綜合兩者的估計，農村老年人約占全國老年人總數的70％左右，可見農村已經先于城市進入了老齡社會。現在，農村老年人不能像城市老年人那樣退休、享受國家發給的養老金，主要還得依靠家庭贍養。這無疑增加了農村家庭的經濟負擔，使得原本就不在同一起跑線上競爭的城鄉家庭進一步分化，農村家庭難以擺脫弱者的境地。

從農村家庭的結構上看，計劃生育政策的推行，使得農村家庭逐漸向核心家庭過渡，子女數目的急劇減少導致每個子女所負擔老人的系數明顯加大。這不僅使老年人口的生活水平和生活質量難以保證，而且出現了以下三種情況：一是子女數目的減少反而增加了家長對子女的期望值，家庭關注和經濟開支的重心都轉移到了子女身上，影響了對老年人的贍養。二是年輕人成為流動進城打工隊伍的主力，使得在家的老年人更加孤獨寡助，家務繁重，有時還得承擔田間的勞動。三是傳統的互助共濟的兄弟姐妹網絡不復存在，削弱了老年人及其家庭對風險的承受力。農村老人隨著年齡的增大，獲取經濟來源的途徑越來越少，傳統的權威受到沖擊，家庭養老不能不通過老人自我養老的方式來加以補充。老人通過種菜、撿破爛、做雜工等途徑來獲取少量的報酬以維持生活，并盡量節約以減少開支。

從農村貧困人口方面來看，1978年農村有2.5億人生活在赤貧狀態，經過20年卓有成效的扶貧工作，1998年農村貧困人口已下降至4200萬。農村貧困人口大多生活在地理位置偏僻、交通不便、自然環境惡劣的地區，生產和生活條件十分艱苦，脫貧任務無比艱巨。這部分人口的返貧率高達30％。扶貧可以消除絕對貧困，但無法消除相對貧困。這些年來，農村人口內部的貧富差距在拉大，1999年東、中、西部地區農民的人均純收入分別為1788元、1423元、1111元；城鄉之間的貧富差距也在進一步拉大，據估計1999年的城鄉貧富差距達到5倍左右。

總之，農村人口的生活狀況、農村老年人的絕對數量和生活質量、農村家庭養老壓力的增大和養老功能的弱化，所有這些都迫切要求政府在農村迅速建立社會保障制度，農村貧困人口也急需得到政府給予的最基本的生活保障。這是人口因素對農村社會保障制度的正面推力。但是另一方面，由于農村人口基數特別是農村人口中的貧困面太大，又抑制了政府建立農村社會保障制度的積極性。因為建立農村社會保障制度將需要投入巨額的資金，要有足夠充實的財政作后盾，政府會因財力不足而推遲在農村建立社會保障制度的時間。更何況，在當前實行農村家庭保障的經濟基礎和文化基礎還沒有完全喪失的情況下，這種推遲也還能找到令人可以接受的借口。

3.政治因素

社會保障制度和政策是社會財富和資源的再次分配。在現代社會，財富和資源的分配始終受到政治和市場雙重力量的支配。如果說社會財富和資源的初次分配主要由市場力量決定的話，那么社會財富和資源的再次分配就主要取決于政治體系的運作了。

JohnMyles曾以公共退休金政策為例，描述了政治因素在社會財富和資源的分配過程中的作用。由于市民社會和包括政府在內的各種公共機構之間的關系越來越復雜，越來越相互依存，因此需要更綜合、更仔細地考察和評估政府所追求的目標究竟是什么？他們為什么要制定某種公共政策？他們又是怎樣將決定了的公共政策付諸實施的？在社會保障制度建立和運行的過程中，政府的作用不可小視。政府機構及其官員握有改變社會、經濟和技術配置的權力工具。

其次，政治體制不同，對社會保障制度的影響也不同。考察西方各國后可以發現，民主政治一般能夠使人民按照自己的意愿，通過自己選舉出來的代表或體現自己所在群體利益的政治集團，來影響國家的立法與政策的制定，國民的社會保障權益很自然地會上升到法律規范的層次并受到法律的保護。同專制政治的國家相比，民主政治的國家通常都有較為健全的社會保障體系，而且社會保障的水平相應也比較高。這說明民主政治有利于社會保障制度的運行和發展。另一方面，民主政治也會給社會保障體系的正常運作和可持續發展帶來消極的影響，因為政治家會將社會保障作為競選的“籌碼”，胡亂許諾，相互攀比，導致社會保障的過度膨脹。日益膨脹的社會保障體系會產生巨大的財政壓力，削弱企業和國家的市場競爭能力，甚至使整個國民經濟因不堪重負而崩潰，最終破壞社會穩定，也反過來阻礙了社會保障體系的持續運行。

除了執政黨和政府以外，利益群體的作用也非常巨大。工會組織成為勞工權益的主要代表和推動力量，婦聯組織是婦女、兒童權益的主要代表和吶喊者，工商聯組織則會直接維護工商業者的利益。由于一系列主客觀原因的作用，建國后曾一度建有的農會早已不復存在，目前農民沒有自己的特有組織，也沒有正式的利益群體為農民作“代言人”。農村社會保障體系的建立一直得不到重視而被長期擱置，同廣大農民沒有自己的組織和“代言人”作為堅強的后盾，恐怕不無關系。

應當看到，社會公共政策扎根于各階級之間以及各利益集團之間的權力關系的基礎上，而不是建立在意識形態和大眾偏好的幻境中。因此，需要我們真正從履行“三個代表”思想的高度來認識建立農村社會保障制度的重要性和緊迫性，并盡快付諸實施，以真正體現代表全體人民群眾（當然包括占人口絕大多數的農民在內）的根本利益，而非僅僅代表某個區域或某個特定群體的利益。

4.文化和心理因素

每個社會無論大小，都必然為自己編織一張知識、信仰、習俗、語言、興趣、制度和法律的“網”，個人從出生到死去，一直處在這張由社會組成的“網”里，在這里，人的心靈逐漸發展；在這里，人的心靈打上烙印。這就使習俗、宗教、成見、愛好和語言得以發展并永遠保持下去。社會保障制度的建立也不能脫離這張“網”，即不能脫離社會文化和心理氛圍的影響。

在我國，儒家思想文化長期以來影響著人們的價值取向和行為方式。“孝”是儒家價值觀念的核心之一，普通老百姓將“仰足以事父母，俯足以事妻子”作為一種義務，鄉村至今還保留著兒子繼承遺產與養兒防老的習俗。傳統文化的這種影響甚至在我國的法律體系中都得到了體現。在這種社會氛圍中，家庭為其成員提供經濟上的幫助、生活上的關心和精神上的慰藉，家庭保障在農村保障中起著核心作用。可見，傳統文化和現行的土地政策共同強化著農村的家庭保障，政府通過對這種家庭保障的正確引導，一方面使之在農民可以進行一定的社會流動的情況下，維系著農村的社會穩定；另一方面也使政府有可能集中精力和財力來解決城市的社會保障問題。然而，家庭保障畢竟是一種非制度化、非社會化的保障形式，它的存在不能取代政府在農村實行社會保障政策的義務，而且它也越來越不能適應農業規模化、非農產業化、農村城鎮化的新趨勢。

在農村實施社會保障制度需要政府和農民的共同努力，也就是說，除了國家財政予以必要的扶持以外，農民自身也應繳納一定的社會保險費用。可是這種并不為過的要求，卻難以得到農民的理解和支持。農民作為小生產者，看中的是眼前的現實利益。他們希望得到政府的關心，希望政府給予經濟上的支持和幫助，以維持其正常的生產和生活。但由于其過于現實的考慮，他們不會付出自認為并不必需的支出。比如在未生病的情況下，農民不愿付錢去配合政府建立合作醫療制度；年輕人則認為養老是件非常遙遠的事，幾十年后還不知道國家會執行什么樣的政策，因而對參保不感興趣。農民過于現實的考慮和不愿繳費的心理，往往又被以下兩種現象所強化：一是基層政權機構和干部的亂收費，二是一些干部的貪污和腐敗行為，它們都加深了農民對政府推進農村社會保險的努力的懷疑和不信任。如果說服農民繳納社會保障的個人基金，需要較高的社會成本；如果強制農民繳納，其社會風險將更大。

農村社會保障制度的建立和運作受到多種因素的制約，既有經濟因素，又有非經濟因素。政府在建立農村社會保障制度時應當綜合考慮多種因素，既要顧及國家財政和農民家庭的經濟承受力，又要考慮非經濟因素在其中的作用及其可能帶來的社會風險。重新認識并充分重視農村社會保障制度建立中的非經濟因素，有利于我們拓寬目前的研究視野，避免陷入“經濟因素惟一論”。全面分析各種非經濟因素在建立農村社會保障制度過程中的正功能和負功能，有利于我們揚長避短，因勢利導，逐步建立適合當前國情的、符合社會保障發展趨勢的農村社會保障制度。

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