導(dǎo)語：獨家原創(chuàng):論社會保障中存在的問題與對策研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【提要】:社會保障制度的建立是社會發(fā)展的一個重要標(biāo)志，它對緩解社會摩擦，協(xié)調(diào)社會利益，維護社會穩(wěn)定起著重要的作用。隨著社會經(jīng)濟和改革開放的不斷深入，我國的社會保障制度改革取得了重大的發(fā)展。但在實際運行中還存在不少問題，尚不能適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求。目前，**市社會經(jīng)濟快速發(fā)展，社會保障體系已基本建立，但城鄉(xiāng)之間的社會保障體系尚未對接，還存在著很多問題，特別是失土農(nóng)民、農(nóng)民工的社會保障問題，已成為當(dāng)前亟需解決的社會問題。

【關(guān)鍵詞】：社保，問題，對策

近幾年，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的需求，**市社會保障體制改革邁出了較大步伐，初步建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度、基本醫(yī)療保險制度、失業(yè)保險制度和城市居民最低生活保障制度，形成了社會保障體系的基本框架。按照中央和省、市的統(tǒng)一部署，我區(qū)從實際出發(fā)，一步一個臺階，逐步建立了以養(yǎng)老保險為龍頭，連接失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險的五位一體的社會保險體系，同時，建立起社會救助、社會福利、社會優(yōu)撫和社會互助等各項制度，并有了重大發(fā)展。

目前，**市社會保障制度運轉(zhuǎn)基本良好，保障水平也逐年提高，但在具體運作中存在一些問題和不足：

一是社會保障覆蓋面還不夠?qū)挕奈沂鞋F(xiàn)有的保障范圍看，大量的私營和外商投資企業(yè)的職工、自由職業(yè)者、個體工商戶和進城農(nóng)民工仍未納入社會保障范圍，城市社會保障的覆蓋面還遠遠不夠?qū)挕６谛〕擎?zhèn)和農(nóng)村地區(qū)，社會保障制度還處于探索階段，大部分地區(qū)還是空白。例如**市的流動人口日益增多，大部分的農(nóng)民工的社保問題都沒有落實。

二是社會保障基金籌措困難。目前，由于我國的保障基金正處于由“國家全部包攬”向“國家、單位和個人”三方共同負擔(dān)的轉(zhuǎn)變時期，思想觀念、企業(yè)效益等多種原因，逃繳拖欠保費的現(xiàn)象嚴(yán)重。再加上地方財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠，對中央財政依賴性較大，一些補充社保基金的渠道尚未落實等原因，造成目前的社會保障基金籌措困難。例如，某企業(yè)利用社保轉(zhuǎn)型的時期逃避拖交保險金。

三是多頭管理、體制分散。現(xiàn)行的社會保障制度缺乏統(tǒng)一的設(shè)計和協(xié)調(diào)，缺乏整體性、規(guī)范性。社會保障的領(lǐng)導(dǎo)、管理、經(jīng)辦、服務(wù)、監(jiān)督分散，形成了多頭分散管理的格局。管理體制問題在一定程度上影響了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。例如有的地區(qū)實行了機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，有的地區(qū)沒有實行，實行養(yǎng)老保險的地區(qū)在標(biāo)準(zhǔn)上又與企業(yè)養(yǎng)老保險不一。因此在干部異地交流、調(diào)動時或因機構(gòu)改革分流到企業(yè)的人員養(yǎng)老保險關(guān)系無法銜接。在目前進行的機構(gòu)改革過程中，特別是事改企，出現(xiàn)了社會保障管理空白。

四是社會保障立法還不夠完善。為適應(yīng)建立社會保障制度的需要，近年來，我國加強了有關(guān)社會保障制度方面的立法工作，國務(wù)院制定了一系列有關(guān)社會保障的決定。但是，還有一些社會保障領(lǐng)域的立法，如醫(yī)療保險、生育保險等社會保險和社會救濟、社會福利方面的立法尚欠缺，需要進一步完善。

五是農(nóng)村社會保障體系較弱。我市社會保險的制度框架雖已初步建立，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法因受經(jīng)濟社會發(fā)展水平制約和地方財力所限，短期內(nèi)難有較大突破，參保擴面將是一項長期而艱巨的任務(wù)。從**市農(nóng)村社會養(yǎng)老保險看，只是剛剛起步，只涉及村干部和失地農(nóng)民，覆蓋面很小，且有反復(fù)。

六是社會保障的壓力越來越大。

七是保障資金支付存在較大潛在風(fēng)險。社會保障基金的收支存在缺口，在全球172個已經(jīng)建立社會保險制度的國家中，是一個普遍、日益嚴(yán)重的問題。單一的社會統(tǒng)籌制度轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的制度后，與此相適應(yīng)的社會保險基金管理方式也由現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)向部分積累制。這一制度轉(zhuǎn)換意味著現(xiàn)在在職的一代人既要承擔(dān)繼續(xù)供養(yǎng)上一代老人的義務(wù)，又要為自己進行個人帳戶積累，這種雙重負擔(dān)顯然是企業(yè)和職工難以承受的。

造成上述問題的原因是多方面的：

（一）社會保障的覆蓋面窄。社會保障覆蓋面也是生活安全網(wǎng)覆蓋面，它反映生活于社會保障網(wǎng)絡(luò)之內(nèi)，有安全感的人數(shù)占社會勞動者的比例數(shù)。根據(jù)1996年的統(tǒng)計資料估算，我國全社會享受社會保障的人數(shù)為2.00億人，社會保障的覆蓋面為30%左右。城鄉(xiāng)覆蓋面的差別較大，城鎮(zhèn)享受社會保障的人數(shù)為1.85億人，覆蓋面為88.7%（按抽樣調(diào)查的勞動者計算為80.2%），農(nóng)村享受社會保障的人數(shù)只有1474萬人，覆蓋面為3.3%，城鄉(xiāng)覆蓋面的差別為27:1。從總體來看,我國社會保障覆蓋面尚處于世界低水平,與國際上比較,我國覆蓋面只相當(dāng)于低收入國家水平。

社會保障的社會化程度不高。保障對象沒有面向全社會勞動者，政策涉及范圍狹窄，只有全民所有制職工和部分集體企業(yè)職工享受了國家的保障政策，而城鎮(zhèn)的其他勞動者（如個體勞動者、私營企業(yè)雇員等）在養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)等方面的權(quán)益得不到保障，其潛在的社會性問題隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展日益明顯化。據(jù)2000年中國統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計，個體私營從業(yè)人員有3466.9萬人，而參保人數(shù)僅為345.7萬人，只占十分之一。現(xiàn)有的保障范圍局限于國有和集體企業(yè)，這不僅使相當(dāng)一部分勞動者未納入社會保障的范圍，造成了社會的不公平，而且制約了人才和勞動力在不同所有制中的合理配置和流動，影響了市場競爭的正常進行。近幾年，各級政府雖加大了社會保障覆蓋面的力度，力求使城鎮(zhèn)勞動者全部納入社會保障范圍，但從實際情況看收效甚微，政府各部門協(xié)調(diào)性不夠，使擴大覆蓋面大打折扣。

（二）就社會保障基金籌措困難來說，據(jù)勞動和社會保障部的調(diào)查，近幾年我國社會保險基金收不抵支危機的省市有逐漸蔓延和加重的趨勢。1997年基金收不抵支的城市有5個，1998年擴大到21個，1999年又增至25個，基金缺口187億元。勞動和社會保障部主持的一項關(guān)于“中國養(yǎng)老保險基金測算與管理”的研究表明，當(dāng)個人帳戶實現(xiàn)積累并與社會統(tǒng)籌基金分開管理后，未來25年中國社會統(tǒng)籌基金總?cè)笨趯⑦_到1.8萬億元，年平均717億元。例如當(dāng)職工成建制跨統(tǒng)籌地域轉(zhuǎn)移時，“空帳”移交也引起了調(diào)出地區(qū)與調(diào)入地區(qū)之間的利益沖突，阻礙了勞動力的正常流動。加之，目前一些企業(yè)經(jīng)濟效益不好，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)保險意識不強，造成了停產(chǎn)企業(yè)沒錢繳、困難企業(yè)繳不齊、一般企業(yè)拖著繳的局面，使保險基金雪上加霜。

（三）隨著經(jīng)濟發(fā)展和市場取向改革的深入，原有的社會保障標(biāo)準(zhǔn)由于不能適時調(diào)整，使其保障功能削弱，各地在自行訂立彌補辦法時，往往互相攀比，造成標(biāo)準(zhǔn)失控，擅自提高社會保障待遇水平，把統(tǒng)籌以外的項目納入社會基本養(yǎng)老保險的支付范圍。而且各單位保障條件不一樣，水平不一樣，導(dǎo)致全社會公民之間權(quán)益分配的不平等,影響了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。由于改制的形式不同，下崗分流的措施各異，一些地區(qū)對勞動者在不同所有制單位之間流動時社會保障如何銜接的問題還沒有相應(yīng)的對策，還有的把問題推向了新改制的非國有企業(yè)。致使部分勞動者陷入退休無養(yǎng)老金、治病無法報銷的困難境地。以上問題的存在，已經(jīng)影響到養(yǎng)老保險工作的發(fā)展，特別是成為人才流動的一大障礙。致使機關(guān)工作人員和事業(yè)單位一些專業(yè)技術(shù)人員在流動時不得不考慮自己的養(yǎng)老問題，瞻前顧后，縮手縮腳，不敢冒然行事。此外，機關(guān)事業(yè)單位人員的分流、富余人員的再就業(yè)等等，都與養(yǎng)老保險有直接的關(guān)系。因此，無論是勞動者的調(diào)出或其他人員的調(diào)入，其養(yǎng)老保險關(guān)系必須銜接并得到法律的認可，這樣可以保證每個勞動者養(yǎng)老保險關(guān)系的連續(xù)性。

（四）社會保障立法力度不夠，缺乏有效的法律法規(guī)監(jiān)督機制。

雖然國務(wù)院的《社會保險費征繳暫行條例》等一些法規(guī)在實際工作中起到了一些作用，但是，在社會保障制度改革推進中，擴大社會保險覆蓋面、社會保險費征繳等因為沒有有力可靠的法律依據(jù)，困難重重，效果不盡人意。再有，社會保險基金被挪作他用的現(xiàn)象也時有發(fā)生。目前，我國社會保障立法層次偏低，社會保障工作在沒有一個統(tǒng)一的法律法規(guī)的情況下艱難地開展工作，大多依靠國務(wù)院及有關(guān)部委頒發(fā)的，而全國人大常委會制定的很少，因而與現(xiàn)在的社會保障制度改革發(fā)展不相稱。如果社會保障法的制定和完善與經(jīng)濟法、民商法、刑法等法律相比遠遠滯后，不僅會對社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展帶來一些不利的影響，而且會影響國家整個法治化進程。因此，盡快建立與我國法治發(fā)展進程相適應(yīng)的社會保障法律制度已是必然。

（六）農(nóng)村社會保障體系較弱。主要表現(xiàn)在三方面：一是人們對社會保障的期望值不斷提高，沒有社會保障的群體要求享有社會保障，已經(jīng)有社會保障的要求提高待遇；二是企業(yè)退休人員強烈要求提高養(yǎng)老待遇，和機關(guān)事業(yè)單位退休人員持平的呼聲很大，由此引發(fā)一系列問題；三是人口老齡化對社會養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險提出了更高要求。

（七）保障資金支付存在較大潛在風(fēng)險。一是實現(xiàn)企業(yè)養(yǎng)老保險全覆蓋后，保面任務(wù)較為艱巨，部分企業(yè)存在拒繳、欠繳現(xiàn)象；二是基本醫(yī)療保險政策體系不夠完善，控制醫(yī)療費用增長的難度加大；三是被征地農(nóng)民基本生活保障政府資金到位率比較低，造成基金支付存在較大潛在風(fēng)險。

對策及建議

建立社會保障制度是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，牽涉面廣，不可能一蹴而就。要立足本地實際，找準(zhǔn)重點，突破難點。針對目前我區(qū)的社會保障現(xiàn)狀，亟須抓好以下幾方面工作。

1、繼續(xù)完善最低生活保障制度。最低生活保障制度是社會保障體系最后一道“防線”，起“兜底”作用。目前，我區(qū)已建立了覆蓋城鄉(xiāng)的最低生活保障制度，但在保障面和補償額度上還和社會發(fā)展水平有較大的差距。因此，我市要把完善最低生活保障制度，作為一項長期的、重要的工作來抓，按照公共財政的要求，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，足額列入財政預(yù)算。要不斷鞏固低保預(yù)備金制度，以確保動態(tài)管理下低保對象的應(yīng)保盡保，應(yīng)補盡補。同時，要建立低保標(biāo)準(zhǔn)逐年提高的工作機制，保障標(biāo)準(zhǔn)要隨著地方財政的增長同步提高。

2、加快被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障。近年來，隨著工業(yè)化、城市化進程的加快，各項設(shè)施建設(shè)全面鋪開，市區(qū)和小城鎮(zhèn)建設(shè)不斷拓展，大量農(nóng)村土地被征用，一些農(nóng)民失去了賴以生存的生產(chǎn)資料，面臨就業(yè)與養(yǎng)老保障的雙重壓力。建區(qū)以來，我市征用農(nóng)民土地28300畝，失地農(nóng)民將近6萬余人。被征地農(nóng)民是否得到妥善安置，能否獲得長期的基本生活保障，事關(guān)社會穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的大局。

3、完善對進城農(nóng)民工的社會保障制度。目前，我市從事第二、三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人員以及外來務(wù)工人員有20余萬，他們從事著工業(yè)、建筑業(yè)、運輸業(yè)、城市服務(wù)業(yè)等各種工作，為我區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和居民的生活服務(wù)做出了積極貢獻。盡管他們絕大多數(shù)沒有固定工作，工作流動性較強，但他們已成為我區(qū)經(jīng)濟社會生活中一個不可或缺的部分。

完善社會保障制度，是一項艱巨而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，既需要政府積極引導(dǎo)與高度重視，又需要廣大群眾的積極支持。

（一）應(yīng)加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的扶持。長期以來，我們在社會保障制度建立中形成了重城市輕農(nóng)村的格局，其中很重要的一個原因就是我們在認識上有偏差。這種偏差主要表現(xiàn)在兩方面：其一是看不到建立農(nóng)村社會保障制度的重要性和迫切性；其二是存在畏難情緒。所以，首先要更新觀念，充分認識建立農(nóng)村社會保障制度的作用。二是加大對農(nóng)村社會保障的投入。缺少政府扶持是農(nóng)民缺乏投保熱情的根本原因，應(yīng)適當(dāng)提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度。只有這樣，才能使農(nóng)村養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”，才能調(diào)動起農(nóng)民投保的積極性。

（二）多渠道籌措農(nóng)村社會保障資金。資金問題是農(nóng)村社會保障的核心問題。要廣拓渠道，多形式籌措農(nóng)村社會保障資金，可以采取如下措施：一是要通過有關(guān)政策和大力發(fā)展集體經(jīng)濟，來強化農(nóng)村集體對保障資金的投入；二是要采取政府積極引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強制性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老儲蓄；三是要建立個人帳戶，不論集體補助多少或有無補助連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性；四是要鼓勵農(nóng)民積極參加各種商業(yè)保險。

（三）建立社會保障基金的安全增值保值機制。結(jié)合現(xiàn)實實際，可采取如下對策：一是建立社會保障銀行。按專業(yè)銀行的形式或金融基金組織的形式建立社會保障銀行，一方面通過銀行承辦保障資金的收繳與發(fā)放。另一方面通過銀行資金的信貸過程來保證社會保障基金的保值與增值。二是建立保障儲備資金的投資機制。通過加強對部分資金的投資效益，以保證在通貨膨脹的情況下，確保保障對象的生活水平不下降。在具體操作中，可以通過法律程序，在保證資金安全的前提下，推行投資制，將部分養(yǎng)老保險基金交由專業(yè)投資公司進行投資，以提高積累資金增值率；對于縣級保障部門，可以將養(yǎng)老保險基金交由省級部門負責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任，省級部門不能實現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機構(gòu)管理。

（四）完善社會保障管理體制。針對我國目前多頭管理、地區(qū)分割、標(biāo)準(zhǔn)各異的管理局面，我國的社會保障管理體系應(yīng)該成為集中協(xié)調(diào)與分工管理相結(jié)合的新型管理體制。可償試設(shè)立以下機構(gòu)：一是行政管理層。由政府建立統(tǒng)一的管理機構(gòu)，負責(zé)制定各項社會保障政策、法規(guī)，設(shè)計社會保障發(fā)展規(guī)劃。我國應(yīng)從城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征及社會保障項目差別很大的實際出發(fā)，先把部分保障項目統(tǒng)一管理，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。二是業(yè)務(wù)經(jīng)辦層。按照社會保障行政性與事業(yè)性分開的原則，應(yīng)依法設(shè)立不依附于政府部門的具有法人資格的業(yè)務(wù)經(jīng)辦機構(gòu)，負責(zé)基金的收繳、管理和支付。三是基金運營業(yè)。盡快建立諸如社會保障基金會、社會保障投資部等機構(gòu)，負責(zé)研究社會保障基金投資營運的方法和渠道，研究投資的風(fēng)險、收益和回報率，以實現(xiàn)基金的保值和增值。四是建立代表投保人利益的行政監(jiān)督機構(gòu)，以對社會保障實施全面監(jiān)督。

參考書目：

1.《社會保障與法律建設(shè)》課題組：《社會保障與法制建設(shè)》載于《法學(xué)家》，1999年第4期

2.王景山：《我國社會保障立法原則的理論探討》載于《勞動法學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)》2001年第10期

3.劉翠宵：《中國農(nóng)民的社會保障問題》載于《法學(xué)研究》2001年第6期

4、郭綱：《社會保險基金入市運作的監(jiān)管》載于《中國勞動保障報》2001年第5期