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一、準市場行業的集中度:產業組織理論的一個新問題

準市場作為一種介于政府控制及自由市場競爭之間的機制，受到新公共管理理論的追捧。該理論強調在公共管理領域引入市場競爭機制，追求經濟、效率、效益的“三E”目標。這一理論在20世紀80年代從英美兩國興起，迅速擴展到西方各國，成為公共服務體系變革的理論依據，引發了澳大利亞、英國、德國、荷蘭等國家對公共服務的私有化改革。事實上，準市場理念早在撒切爾政府之前就得到了實踐———當時英國交通運輸憑證的優惠票價就是該理念的體現，這一理念甚至可追溯到弗里德曼(MiltonFriedman)所提出的教育券。LeGrand(1991)、Glennerster(1991)、LeGrandandBartlett(1993)等人描述和評估撒切爾政府教育改革對福利的影響時引入了這一概念。因此，所謂的準市場行業往往指那些引入了競爭機制的公共服務行業。本文則將智利在1981年養老金制度改革后作為第二支柱的強制性繳費、完全積累(MandatoryDefinedCon-tribution，MDC)的養老基金行業作為分析對象。準市場行業如果符合以下前提條件，完全可以用產業組織理論進行分析:一是準市場行業必須存在一定程度的競爭。行業內必須要由一定數量的、獨立的供應者在準市場體系中彼此競爭。只有在競爭環境下，討論行業的“馬歇爾沖突”才有其現實意義。但準市場行業的競爭未必一定是利潤最大化，而可以是市場份額的最大化，或者是某種形式的參與者福利最大化。就養老金行業而言，養老金提供者的治理結構可能差異極大，既包括以利潤為目標的企業，也包括互利性組織，以及國有企業。二是準市場行業必須有特定的競爭規則與輸贏標準。競爭規則和輸贏標準應該是先驗性的，并為所有參與市場競爭者所熟悉、認可和遵循。三是供應者在行業進入與退出中至少存在最低限度的自由，供應者可根據預設的規則相對自由地進入和退出。四是消費者對供應者具有選擇權，但消費者不能隨意從準市場中退出。自20世紀90年代以來，產業組織理論被廣泛運用于銀行、證券等金融產業的研究中，形成了相當豐富的研究成果。但是，在養老、醫療等社會保障行業，運用產業組織理論進行的相關研究仍然匱乏。一個重要原因是大部分社會保障項目均由政府主導的，或者有強烈的政府干預性質，未能形成真正的市場化運作機制，或者缺乏準市場運作的基本要素。在20世紀70年代之后，伴隨日益嚴重的人口老齡化問題與石油危機的反復上演，一些國家對社會保障行業進行了市場化或準市場化的改革。而其中，智利養老金的私有化與市場化改革使得其養老基金行業形成了一個相對成熟的準市場機制，具備了上文所述的四個前提，這為產業組織理論在社會保障領域中的運用提供了寶貴的樣本。

二、智利養老基金行業的若干“準市場”特征

智利始于1981年的養老金制度建立了強制性個人繳費、完全積累、由私營機構管理、實行市場化運作的養老金私有化模式，智利因此成為世界上第一個對傳統現收現付制養老金制度進行結構性改革的國家，其養老基金的私營化管理亦成為國際養老金制度領域的重要創舉，并被稱為“智利模式”。本文所指的養老基金，特指作為智利養老基金主體的第二支柱———強制性繳費確定型養老金。其養老基金行業具備以下“準市場”特征:

(一)多個競爭性的私營養老基金管理公司(AFP)、單一的經營目標

1981年，智利成立了12家養老基金管理公司(Admin-istradorasdeFondosdePensiones，簡稱AFP)，AFP數量最高時達到21家，歷史上先后成立過34家AFP，經過破產、兼并，目前數量為6家。AFP公司負責個人賬戶養老金資金的管理并進行市場化的投資運作，利用投資回報收益使養老基金升值。智利第3500/1980法令規定，AFP公司作為新創立的金融實體，其唯一目標是管理養老基金，并規定幾種機構，特別是銀行不得直接參與公司的所有權。通過強化AFP作為養老基金專業化管理者的角色，降低了監管的難度，也減少了潛在的利率與風險的沖擊。

(二)明確的進入與退出規則

規定最低注冊資本金。要求AFP公司的最低注冊資本金為5000UF，隨著公司管理的養老金計劃成員數量的增加而增長。當計劃成員達到5000人時，凈資本金最低為1萬UF;達到7500人時，資本金最低為1.5萬UF;1萬人以上時，資本金要求為2萬UF。如果AFP不能滿足最低資本金要求，有6個月的期限進行補足。如逾期達不到上述規定，AFP的營業執照就會被吊銷，并進入破產清理。規定最低投資回報率和強制儲備金。政府對AFP的投資回報率有強制性的規定要求:即每家AFP每個月都要保障其管理的養老基金在過去36個月②的實際投資回報達到一定的最低標準，即它的最低收益率不能低于該類基金市場平均收益率2個百分點或低于市場平均收益率的50%，采用兩個數據中的較低者。

(三)AFP自身資產與養老金資產的嚴格分離

智利法律規定AFP管理的養老基金資產要獨立于公司自身的凈資產，賬戶養老金資產由托管銀行保管。這樣做的目的是出于安全性考慮，即使在AFP破產的情況下，也不會影響到賬戶資產的安全性。

(四)雇員強制性參加但可自由選擇

AFP作為養老金第二支柱的強制性完全積累基金，要求完全由雇員繳費，并建立養老金個人賬戶。養老金的平均繳費水平為月工資的10%，生存和傷殘年金為月工資的3%。工人可選擇任何一家AFP，并建立個人資本化帳戶(ICA)，帳戶可在AFP之間轉移。

(五)政府的擔保與監管責任

擔保責任主要表現為三個方面:首先，政府擔保最低養老金保障。對于繳費滿20年，但由于各種原因達不到領取最低養老金標準的參保成員，由政府補足其賬戶余額以達到最低養老金的標準。其次，政府保障養老金投資的最低回報率。當AFP達不到規定的投資回報率標準時，先由AFP的儲備金和自有資金補足，如此措施仍不能滿足回報率要求，則政府將對該基金管理公司進行清算并負責保證基金持有人的權益。最后，特殊情況下的擔保。在養老基金管理公司停止支付或破產的情況下，政府要保證傷殘和遺屬保險金的支付。在保險公司破產的情況下，對于選擇終身年金支付方式的參保成員，政府為其提供一定的養老金保障。監管責任方面，政府專門成立了養老基金監管局(SAFP)來對AFP進行監管。SAFP屬勞動與社會保障部管轄，經費由政府撥款，該機構的局長由總統任命，共有6個職能部門和兩個下設管理委員會組成。其中機構監控部、財務部、福利與保險部二個部門負責直接對AFPS事務的監管，法規部、研究部和內部管理及計算機部三個部門提供SAFP管理上和技術上的支持;醫療費用委員會和失業保險委員會分別負責傷殘和失業保險的鑒定及相關工作。自2008年7月4日起，新設立的養老金監管機構(SU-PEN)替代原先的SAFP，負責全面監管強制與自愿個人賬戶系統，并賦有監督指導社會保障協會(IPS)的職責。

三、智利養老基金行業市場集中度的U型變化

在20世紀80年代智利養老金制度改革的初期，養老金市場上養老保險基金管理公司(AFP)的數目變化不大，保持在11～14家之間。進入20世紀90年代，大量規模小且通常缺乏效率的基金管理公司進入市場，導致了激烈的競爭，造成了更高的成本和無效率。在1994年，智利養老基金管理公司數目達到最高峰，為21家。由于小公司缺乏生存能力，加之政府規制政策的變化，基金管理公司經過兼并收購，其數量從1995年開始持續下降，2008年減少到5家，兩年后才恢復到6家。目前剩余的6家AFP公司分別為:Capital、Cu-prum、Habitat、Modelo、Planvital和Provida。其中Provida是最大的養老基金管理公司，不論從其擁有的養老基金規模，還是參保人數和繳費人數都占有最大市場份額，Habitat次之。伴隨養老基金管理公司數量的變化，智利養老基金市場集中化程度也相應地出現了先降后升的“U形”變化。

(一)前三家養老基金管理公司市場份額的變化

從養老基金資產價值的分布來看，在1981－1995年間，前三家基金管理公司養老資產的市場占有份額由71.3%一直下降到歷史最低的51.8%，基金管理公司的數目在此期間為增長之勢;從1996年開始前三家AFP的市場份額逐步回升，到1999年，前3家AFP所擁有的市場份額達到70.4%，公司數量則減少到9家;隨著養老基金管理公司的破產和兼并的延續，前三家公司的基金占有率不斷上升，在2008年基金管理公司數量最少的時候前三家AF-Ps的養老金市場占有率達到0.8的峰值。從1998年開始，最大一家基金管理公司Provida的養老基金占有份額基本維持在30%;第二大基金管理公司Habita的養老基金占有率基本在22%以上，并有緩慢壯大之勢;養老基金所占市場份額第三的基金管理公司在2008年以前是Cuprum，2008年Capital以22%的市場占有率取代Cuprum位居第三。近年來，養老基金分布依然主要集聚在前三家基金管理公司，它們的市場占有份額在75%以上，2012年為75.94%。

(二)養老金市場赫爾芬達爾指數的變化

赫芬達爾—赫希曼指數(Herfindahl－HirschmanIn-dex，簡稱HHI)簡稱赫芬達爾指數，是一種測量產業集中度的綜合指數。它是指一個行業中各市場競爭主體所占行業總收入或總資產百分比的平方和，用來計量市場份額的變化，即市場中廠商規模的離散度。赫芬達爾指數是產業市場相對集中度測量指標的一種，對規模較大的前幾家企業的市場份額比重的變化反應比較敏感，能較真實地反映市場中企業之間規模的差距大小，并在一定程度上可以反映企業支配力的變化。理論上HHI值應界于0與1之間，但通常將其值乘上10000而予以放大，放大后HHI應界于0到10000之間。美國司法部利用HHI作為評估某一產業集中度的指標，并且制訂了相應的標準。我們計算出1981－2012年智利養老基金行業歷年來的赫芬達爾指數，并將其與最大三家所占份額進行比較，如圖2所示。在1981－2011年期間，前三家養老基金公司基金規模的市場占有份額及其HHI總體上均呈現出先下降后上升，并逐漸穩定的趨勢，集中度的變化呈現明顯的U形。結合行業集中度的變化，我們可將智利養老基金行業的發展分為四個階段。

第一階段，從1981年至1990年，可稱為智利養老基金行業的初始發展階段。其特點主要是:繳費(傭金)率高、運營成本高、企業變動非常少。智利養老金制度改革初期養老保險基金公司的數目在11～14家之間波動，赫芬達爾指數在1800左右。早期高達2200的HHI，意味著當時智利養老基金市場結構屬于高寡占II型。

第二階段，從1991年至1994年，為智利養老基金行業的競爭階段。其主要特點包括:較多的新企業進入、兼并與接管，利潤水平下降，扣除物價因素后實際傭金呈上升趨勢。在這一時期，市場上養老基金管理公司的數量快速增長，市場集中度持續下降，1994年智利養老基金管理公司數目達到峰值21家，最大三家基金管理公司的基金占有率持續下降到52.7%，赫芬達爾指數降至最低的1250，市場結構已逐漸演變成低寡占II型。

第三階段，從1995至2008年，為智利養老金行業的集中化發展階段，企業數量快速回落，1995年為16家，1996年為13家，1998年為8家，到2008年進一步減少到5家。這一時期，行業集中度開始出現明顯的上升態勢，前三家的市場份額逐步從51.8%上升到80.8%，HHI也從1300上升到2100左右，最高的2004年達到2430。市場結構也由低寡占II型演化成低寡占I型，并再度演化成高寡占II型，且在2003年之后，一直維持在高寡占II型。

第四階段，從2009年至今，為穩態發展階段。在這一階段，養老基金管理公司數量很少變動，基金的回報率高，集中度也逐步提高。這一時期HHI則在1800－2400之間波動，2012年的赫芬達爾指數達到2370。從歷史數據和分布圖形來看，智利最大三家養老基金管理公司的市場占有份額之和與赫爾芬達爾指數的曲線走勢大致相同，存在明顯的先降后升的“U形”發展趨勢。

四、智利養老基金行業的集中度是否合意

智利養老基金行業是否存在規模經濟顯然是一個令人感興趣的話題。我們認為，與投資回報率相比，從平均管理費率的變動角度考察行業集中度的影響可能更為科學。一是因為各年度的投資回報率不單單受到公司投資策略的影響，更受到智利國內經濟與國際金融環境的影響，存在系統性風險;二是因為養老基金管理公司在投資行為上存在明顯的羊群行為，小公司往往效仿大公司的投資策略;三是從長期來看，隨著基金規模的增長，資本的邊際回報率有下降的趨勢，不能簡單地認為高投資回報率意味著規模經濟效應的存在，有時甚至恰恰相反。為數不多的研究表明，這一行業確實存在明顯的規模經濟。一個間接的證據來自Donoso(1997)，他利用12家AFP公司的歷史數據研究發現，最小的AFP公司人均參保者的費用比最大公司高5.8倍。考慮到各AFP所提供的服務質量并無明顯差異，因而人均運營成本的差異就很可能源于規模經濟。而較為直接的證據來自MarinovicandValdés(2004)，他們利用1993－2002年的月度財務數據，估算出小型和大型AFP公司的成本函數。證實了大的AFP公司存在遞減的邊際成本，而小的AFP公司存在遞增的邊際成本。ClaudioAgostini、EduardoSaavedra和Manu-elWillington(2012)利用兩個中等規模的AFP公司———SantaMaría和Bansander在2008年破產前后的數據，模擬了公司合并可能對邊際成本的影響，發現合并的確會降低邊際成本，從而也驗證了智利養老金行業存在規模經濟效應。上述研究只著眼于若干年份，且以微觀的AFP公司為研究對象，并未涉及整體行業規模經濟的歷史變遷。有基于此，我們考查自1981年智利養老金制度改革以來養老基金行業整體管理費的變化情況，從中發現規模經濟的演變規律。智利養老基金公司收取的傭金包括固定管理費和可變管理費。1988年，按資產余額征收的費用被取消。固定管理費從1988年的885比索下降到2005年的410比索。

2008年，智利政府宣布取消固定管理費。2008年則取消了固定管理費。從總體上年看，養老基金公司所收取的傭金比例在不斷減少，隨著基金管理公司的發展漸趨成熟和知名度的形成，基金公司的廣告和銷售成員的成本也有所下降。從可變管理費中剔除傷殘遺囑保險費，得到凈可變管理費，整理1981－2012年基金行業凈可變管理費的數據，我們發現赫芬達爾指數(HHI)與其凈可變管理費占應稅工資的比率之間存在顯著的負相關性，相關系數為－0.352。這說明隨著行業集中度的提高，其凈可變管理費明顯下降。從圖3中，我們也可清楚地看出兩者的變化關系。在1981－1990年間，赫芬達爾指數總體呈下降趨勢，但凈可變管理費除了在1982年、1983年等少數年份有較明顯的增加之外，總體上呈下降趨勢。而這一時期，企業數量相對穩定，整個行業的參保人數和繳費人數均快速增長，參保人數的年均增長率達到11.53%，繳費人數的年均增長率亦達到10.1%!我們據此判斷，這一時期存在一定的規模經濟，但規模經濟的來源主要是因為整個行業中參保人員的不斷增加及養老金市場的快速擴大，而并不是來源于行業結構上的變化所帶來的配置效率的提升。在1991－1994年間，企業數量迅速從13家增加到1994年的22家，赫芬達爾指數總體呈現明顯下降趨勢，凈可變管理費率則逐年增加，說明這一時期由于行業競爭的加劇導致了規模報酬的遞減。盡管這幾年間參保人數和繳費人數的年均增長率分別達到7.61%和5.9%，但市場的擴張速度顯然無法抵消激烈競爭所帶來的邊際成本的增加，4年間凈可變管理費率增加了65.79%，年均增幅達到10.7%。行業結構的逆集中化趨勢導致了智利養老基金行業在這一時期配置效率的明顯下降。在1995－2008年間，伴隨企業數量的快速回落，赫芬達爾指數和最大三家的市場份額均開始增加，凈可變管理費率呈現明顯下降趨勢。在這一時期，凈可變管理費率下降幅度達到36.84%，年均下降幅度為3.23%。而這一時期，參保人數與繳費人數的年均增長率分別僅為373%和3.36%，可見，這一時期智利養老基金在成本節約方面具有明顯的規模經濟，行業結構優化導致行業資源的配置效率明顯上升!從2009年以來，凈可變管理費率的波動幅度極小。這似乎意味著在當前的市場結構下，規模報酬可能開始停止增長了。我們認為，隨著基金規模的適度增長與管理技術的成熟，強制性個人賬戶的管理可以形成規模經濟，使得邊際管理費用減少，從而能夠形成對傭金的降價空間，繳納管理費率從1995－2008年間持續縮減到近年來的相對穩定，很可能意味著智利養老金市場較好的解決了著名的“馬歇爾沖突”問題，在市場競爭和規模經濟之間取得了平衡。

五、智利養老基金行業規制政策在平衡規模與競爭效率中的作用

智利養老基金改革30多年的經驗表明，對養老金第二支柱而言，在引入市場競爭的同時，兼顧企業規模，保持一定的集中度是十分必要的，但集中度的提高又不能損害市場競爭效率。智利政府的規制政策在平衡準市場行業的規模與效率方面提供了寶貴的借鑒。

(一)帳戶轉移規制政策

在1981－1987年間，智利監管部門規定參保者在轉移帳戶時需要向基金管理公司的的分支機構提出申請，但自1988年1月，這一監管政策開始放松，只需要參保人簽字認可就行，規制政策的放松使得帳戶轉移次數顯著增加。20世紀90年代一批新的基金管理公司進入市場，進一步加劇了帳戶轉移的趨勢。1987年帳戶轉移次數為23.56萬人次，而1991年就達到了157.77萬人次。過高的轉移頻率既不利于個人帳戶的積累，也降低了行業集中度。為解決上述問題，從1997年開始，監管當局加強了對帳戶轉移政策的限制，并規定必須對轉移的帳戶資產收取一筆管理費，這使得帳戶轉移次數快速下降，2005年已下降到14380次。這一規制政策使得市場集中度也隨之上升。

(二)近年促進行業競爭的規制政策

近年來，面對養老基金行業較高的集中度，以及前文所述規模報酬接近停止增長的事實，智利當局的規制政策試圖從供給與需求角度引入更多的競爭，以提高行業效率。在供給方面，減少行業進入壁壘，允許AFP將部分職能如個人賬戶管理等外包，捆綁化養老金服務，允許保險公司設立AFP子公司。在需求方面，基于強制性繳費的養老金行業缺乏需求彈性的事實，力求加強需求的價格敏感程度，降低養老金門檻，以及增加行業的價格競爭。例如，取消固定管理費、簡化費用結構，禁止價格歧視，開放網上AFP轉換業務。對于那些不積極選擇AFP或某一基金的人，設置了一個特定的缺省選擇權和缺省AFP。并規定缺省AFP由一個每兩年舉行一次的招標活動決定，管理費最低的AFP將成為工人的缺省AFP。由于大約75%的新參保人使用缺省選擇。因而，各家AFP都有很強的愿望成為最低成本供應者。顯然，這種競標將大大增加智利養老金市場的競爭。事實也的確如此，例如，第一輪贏得競標的AFP公司，收取的管理費標準為參保人工資的1.14%，這比成本最高的AFP所收取的2.36%的費率要低許多。而2012年2月第二輪競標結果，贏得競標的AFP從2012年8月開始兩年內僅收取參保人工資的0.77%。新參保人員以最低的管理成本進入養老金計劃，而被招標選中的AFP必須向自己已經管理的養老金帳戶收取與招標進入帳戶同樣的管理費，對18個月后沒有轉出的帳戶，AFP在管理費上給予“忠誠折扣”，取消回報波動基金并將這部分資金分配給賬戶持有者。為保證行業的可持續發展，提高參保率，智利還規定自我雇傭者從2015年開始也必須加入MDC，選擇任意一家AFP。

(三)寬嚴并濟的投資規制政策

在投資政策上，一方面，智利對養老金進行嚴格的分類管理。在2002年之前，AFP只能設立一只投資基金，從2002年開始，AFP要為雇員設立A、B、C、D、E五只投資基金，為限制風險，對不同年齡段的參保人可選擇的基金類型進行了限制。另一方面，則采取放松規制的政策，簡化投資限制，用限制風險的方法取代限制投資產品比例的方法，限制立法機關決定投資產品是否符合養老金投資和投資數量限制的權利，建立由投資技術委員會負責制定投資政策和決定投資組合限制的變化，取消海外投資的上限，力求增加養老金運作的靈活性，改變盈余波動準備金的規定，引入更多競爭，減少羊群行為。

六、智利養老金行業集中度變化的啟示

準市場行業的政府規制有其必要性:首先，邊際成本定價無法產生足夠的報酬以彌補企業成本，而平均成本定價或其他定價規則又可能導致對社會最佳產量水平的違背。因而價格是由企業獨立選擇還是由規制機構設定就十分重要。其次，由于單個企業的生產能夠節約成本，這時，競爭就有可能導致更高的生產成本和生產設備的重復投資。然而，對進入的規制又將扼殺生產效率和競爭性定價的市場激勵。因此，遞增的規模報酬之下的價格和進入的規制應該有利于解決這種兩難困境———對進入的規制主要是防止新企業的過度進入，而價格規制則將削減進入壁壘造成的壟斷租金。在準市場的完全積累型養老金行業中，規制政策往往試圖達到多個目標，如增加透明度、提高效率和增進公平，但這些目標之間很難同時達成，因而需要政策制定者相機進行動態平衡。智利在養老金的第二支柱中較好地實現了規模經濟與競爭效率的平衡，這對于推動我國企業年金或職業年金等準市場行業的發展至少具有以下啟示:首先，多個競爭性的、以管理養老基金為單一經營目標的企業有利于企業年金行業的健康發展。我國企業年金要構造一個有一定競爭活力的準市場體系，必須改革目前主要由商業銀行管理企業年金的格局。其次，我國的企業年金行業要盡快實現規模經濟，這就必須出臺包括一攬子政策提高第二支柱的參與率，同時要保持一定的集中度。再次，應該允許職工有選擇專業化的年金管理公司的自由，以促進年金管理公司的相互競爭。此外，我國第一支柱中的個人帳戶部分完全可以剝離出來，與企業年金一起組成新的個人完全積累帳戶，進行類似于智利養老基金行業的管理模式，以期更好地實現保值增值。

作者：何亦名李永杰單位：華南師范大學經濟與管理學院