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社會保障體系完善和發展關乎人民的福祉。40年的艱難探索，初步建立有中國特色的社會保障體系。但是，新時期社會主要矛盾已經發生了重大變化，人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，對社會保障體系的完善提出了更高的要求。新時代中國特色社會主義保障思想以全新的視角和思路，明確按照兜底線、織密網、建機制的要求，建設多層次社會保障體系，具體要實現覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的目標。商業保險和社會保險是社會保障體系的重要組成部分，二者的銜接對推動多層次社會保障體系建設、實現人民對美好生活社會保障需要具有重大意義。既體現了社會保障體系完善的內在要求，也是政府職能轉變、治理能力現代化的重要探索。“政府主導+特許經營”的民營化模式，雖然借鑒了國外民營化改革的經驗，但運用于中國社會保障體系建設中也取得了一定成績。西方很多國家為適應社會保障需求的變化，在社會保障領域進行了民營化實踐探索，既優化了國家職能、提高治理效率，同時也運用市場競爭和合作機制調動了社會力量參與。隨著經濟高速增長，人民對醫療、養老方面需求的支付能力日漸提高，而這些服務需求可能超過了政府提供能力，商業保險通過市場機制可以滿足需求，所以民營化方式也逐漸被人們所認可［1］。從近幾年國家出臺的各項促進社會保障體系發展的政策文件中，也可以看到政府推動商業保險和社會保險銜接的民營化嘗試。與此同時，要集中政府、市場、家庭、公民等多種力量，將正式制度同非正式制度巧妙結合，真正構建起有彈性、可持續、逐漸成熟、定型的社會保障體系［2］。

一、民營化理論及在社會保障領域做出的探索

米爾頓•費里德曼是民營化理論的先驅，其后涌現眾多專家學者不斷進行理論研究、實踐探索和經驗總結，深化和發展了民營化理論。在民營化理論指導下，以英國、美國等為代表的西方國家在多個領域開始進行民營化運動，民營化實踐取得了巨大的成就。盡管具體措施不同、民營化運動的形式各異，也為其他國家在社會保障領域開展民營化活動提供了借鑒和思考。(一)民營化理論的興起。20世紀70年代，全球行政改革浪潮洶涌，打破“后層級制行政模式”，創新理論和機制的改革層出不窮，民營化作為其理論和工具成為主題。薩瓦斯是研究和探討民營化的實踐推動者，在《公共部門的民營化:如何縮小政府》和《民營化與公司部門的伙伴關系》等多部圖書里迅速推進其理論的形成與發展。民營化可以理解為傾向依賴社會民間機構提供產品和服務，那就需要弱化政府在這些服務供給方面的作用［3］。理論上，民營化是不斷對公共選擇理論和新公共管理理論內容、邏輯等方面的深入研究，從公共選擇理論到新公共管理理論的核心內容都存在著民營化的治理戰略。在實踐中，不論是作為治理理念的民營化還是作為公共服務提供機制的民營化，其在政府治道變革實踐中都發揮著舉足輕重的作用，在一定程度上體現了市場價值的回歸和政府職能的轉換，具體可以解釋為國營事業的民營化、用市場競爭與合作機制治理公共事宜等。在狹義上民營化可以被理解為政策、戰略或者策略，主要指為減少對市場主體任意進行政策干涉或者放松策略上的限制，通過發揮市場作用并倡導民營主體供給物品和公共服務。薩瓦斯認為民營化發展空間很大，在未來發展應用中會走得很遠。同時，薩瓦斯通過分析世界各國公共行政實踐經驗，總結出三條具體的改革路徑:一是將競爭機制融入治理體制中，從而提高管理效率;二是把經濟學的分析范式用于政府治理問題中，比如公共選擇、交易成本、委托－等分析模式;三是將競爭、激勵、績效、合同承包、客戶滿意等概念與工具運用到政府公共服務供給實踐中。(二)民營化理論在社會保障領域的應用。完善的社會保障制度是彰顯當代國家綜合實力的重要指標之一。但從20世紀80年代開始，作為社會保障和社會保險運行較早的福利國家的廣泛危機促使我們不斷反思一個問題，怎么做才更有效?政府在許多工作中扮演的角色不可替代，但不可否認，私營部門是否有取代政府某些工作的可能性?這些現實問題和理論構想不斷推動世界范圍內行政變革，尤其是在發達國家新公共管理運動的浪潮下，很多國家創新性地進行社會保障民營化探索，不斷推進商業保險和社會保險銜接，建立無縫對接或關聯互補的風險共擔機制作為改革的重要內容。1998年，英國在《福利制度改革綠皮書》提出第二個未來福利國家發展的第二個原則為“公共部門與私人企業合作，使更多人受益”。在這一原則下，英國政府通過政府服務外包采購計劃來購買醫療服務，并為醫療保險的保障項目制定操作手冊，手冊闡釋了包括考察、采購各階段詳細的使用規范。衛生部根據這項規定向指定供應商購買服務，目前有14個指定服務供應商為其提供醫療管理服務。這些供應商優勢各異，均通過一定的資質要求且能形成良好競爭。英國政府通過確定雙方合作的項目、合作遵循的原則、合作的流程、項目實施的操作規范、項目評估等問題，完整地構成了二者的銜接機制。之后，這種公私合作方式和銜接機制也逐步引入養老領域。比如英國、美國、澳大利亞等國家建立養老保險個人賬戶，通過稅優政策鼓勵個人和企業購買商業養老保險，來有效補充基本養老保險。實踐證明，為了控制公共支出，避免增稅，提高服務效率和滿意度，有些政府把社會福利的部分工作交給私營企業去處理，并承諾和保證企業參與社會保險，不會消減福利，反而增加福利供給，這是商業保險與社會保險進行銜接機制的具體探索。尤其是近年來，社會保障私營份額所占比重在發達國家快速上升。民營化理論在我國社會保障與福利領域逐漸探索實踐，在經過改革開放40年努力后，原來保障范圍小、條塊分割、嚴重缺乏公平性的舊福利保障體制被多層次、可持續的社會保障系統所取代。社會化和市場化機制的建立，社會保險與商業保險的銜接探索不僅是政府行政變革的實踐，更是國家治理體系與治理能力現代化的創新和探索。

二、民營化的實踐:商業保險和社會保險的多領域銜接

民營化理論實踐的核心體現了政府和市場關系的深度調整，體現了政府職能的轉變，這是社會保障制度的改革，更是社會管理職能的轉換。社會保障民營化主要強調實現國家、市場主體多元化來承擔社會保障的責任，商業保險和社會保險銜接的嘗試就是社會保障民營化的實踐。當前，商業保險逐步與社會保險進行了由少及多、由淺及深的銜接，涵蓋了醫療、養老、工傷、生育等多個領域。(一)商業保險與社會醫療保險的銜接。商業保險與社會醫療保險不斷創新合作服務方式，具體銜接主要體現在承辦大病保險業務、鼓勵醫保卡個人賬戶購置商業健康保險產品、逐漸參與稅優健康險等領域探索等。第一，商業保險公司承辦大病保險業務。國家通過政策上支持、不收取營業稅和監管費，鼓勵商保公司積極承辦大病保險業務，是政府管理的機制創新。模式主要是政府主導，從商業保險公司購買大病保險的服務，同時保險公司、醫療機構進行管理、監督、控制、協作、實施。1997年，廈門市政府與某保險公司合作開辦城鎮職工補充醫療保險項目，開啟政府與商保機構合作的大門。之后，“廈門模式”在全國范圍內得到迅速推廣，為城鎮職工基本醫保提供了有力補充。特別是自2003年新農合試點以后，國內多地涌現出商業保險機構參與新型農村合作業務的創新實踐，逐步形成了以江蘇江陰、福建晉江和廣東番禺為代表的商保機構參與新農合經辦服務的管理運行模式。2012年，在多地實踐基礎上，國家正式在全國范圍內啟動大病保險制度，鼓勵與商業保險機構合作開展。目前，商業保險機構介入90%左右統籌地區的大病業務，覆蓋31個省，有10億人民受惠［4］。第二，國家鼓勵各地實行醫保卡個人賬戶購買商業保險。隨著社會經濟的發展，人們越來越意識到醫療保險的重要作用，社會各界廣泛要求拓寬、延展個人醫保卡賬戶沉淀資金的功能。2014年，國務院出臺促進發展商業健康保險政策后，廣州、遼寧、貴州、重慶、上海、福州等多個省市地區將醫保的個人賬戶開放，支持參保人員購買商業健康險，利用政策擴充醫保卡使用范圍，政保銜接提升個人保障水平，同時化解個人社保賬戶資金沉淀多、利用率低的問題。醫保卡個人賬戶購買與社會保險相銜接的商業保險產品的這一重要舉措，一是可以逐步強化人們積極參保的共識，二是可以最大限度的明確商業保險在中國特色社會保障系統的角色定位。第三，政府推出個人稅優健康險政策。在各地商業保險機構參與醫療保障的實踐基礎上，2015年國家全面實施個人稅優健康險政策，于2016年推進試點實施及推廣工作，并于2017年7月1日起將其試點政策推廣至全國范圍內實施。個人稅優健康險是國家通過一定財政收入的讓渡，利用稅優的杠桿，進一步釋放健康保險的市場需求的一項政策。其目的是通過扶植保險業進行準公共產品的運作，實現對基本醫療保險政策銜接與補充，建設多層次醫療保障體系，更好地發揮保險業在社會保險體系中的作用。截止到目前，商業保險公司持續推動產品和服務創新，市場上可以供人民選擇的稅優健康保險產品種類頗多，共有41種。總體上講，商業保險參與稅優健康險保障初顯成效。(二)商業保險與社會養老保險的銜接。中國老年人口增速較快，未富先老、未備先老的銀發貧困時代到來。據統計，截至2017年底，有2．41億老齡人口，預估到2020年將增加到2．55億人左右，占比提升到17．8%左右。根據老年人生活狀況抽樣調查數據分析，中國失能、半失能以及重度失能老年人占比很高。面對嚴峻的老齡化問題，國家進行了諸多改革。2007年，政府出臺了企業年金制度，對化解養老困境起到了一定作用。2009年，商業保險參與了國家推行的新農保試點。2014年，國家出臺了職業年金制度。面對大量失能人員對于長期護理保障的客觀需求，2016年國家在15個城市和兩個重點省份啟動長期護理保險制度試點。除吉林長春、上海、安徽安慶、廣東廣州等地采用政府自主經辦之外，其他地方采用“政府主導、社商合作”模式，長期護理保險試點初見成效。形成了以市場化手段整合社會資源，以商業化手段構建服務體系的模式。伴隨長期護理保險制度建設的深入，將進一步完善中國多層次社會保障體系建設。2018年，個人稅收遞延型商業養老保險試點政策也開始實施，推進了社會養老保障市場化運作。實現商業保險和社會養老保險的有效銜接，對于構建多樣化的養老保障體系起到了積極推動作用。(三)商業保險與社會工傷保險的銜接。商業保險與社會工傷保險的銜接主要表現為開展補充工傷保險及工傷認定調查經辦。補充工傷保險是商業保險在承保對象、業務范圍、補償水平方面依據社會保險的保障內容做出調整以減輕企事業單位支付負擔的方式。一般地，補充工傷保險運作方式為:通過法定程序簽訂有效的合約，明確商業保險公司與社會保險經辦機構各自的責任與義務。在資金籌集方面，一方面，由用人單位依據要求繳納;另一方面，會從工傷保險基金中依據指定的比例或限額提取。在風險分擔機制方面，一種為商業保險公司負責基金保管、賠付并自負盈虧，一種由雙方共同承擔并治理潛在的風險危機。工傷認定調查經辦是2017年針對國家加強工傷保險管理服務相關政策，探索政府購買服務的新模式，目前在河北等試點成效顯著，大幅提高了工傷現場調查比例，提高工傷認定時效，節約了行政成本。商業保險與社會工傷保險的銜接提高了保障水平，提升了服務質量，形成了多方共贏。(四)商業保險與社會生育保險的銜接。國家在生育保險領域進行了獨具特色的商保合作探索。2007年，國家試點推行社會政策性計劃生育保險制度，之后開始全國推廣。主要內容為:試點地區政府職能部門設置保險公司準入條件，通過招標或邀標形式確定承辦公司，并與之簽署協議;還須制定總體政策，動員群眾參保，負責項目各環節的監管工作等。保險公司設計專屬產品，做好承保核保理賠等業務工作，接受政府部門的監督。目前，已在全國25省多地區累計收取計生保險費8700多萬元。2017年中央經濟工作會議進一步指明未來生育保險和基本醫療保險將合二為一。這兩個險種的合并，意味著在社會保障制度管理中，有些環節和事務將會減少，是提高國家行政效率，減少治理成本、更好地服務于城鄉居民社保需求的表現［5］。這對于推進商業保險與其他險種的銜接提供了更為便捷的路徑。

三、民營化的操作:商業保險和社會保險銜接方式

商業保險和社會保險合作提供保險服務的實質是公共服務提供的市場化運作，它是公共服務提供機制的創新，是民營化治理理念的踐行。“民營化”“市場化”和“建立公私部門合作伙伴關系”在一定語境下可視為同義詞，核心意思為“趨向依靠民間機構、非國家機關、部門承擔產品供給，同時弱化依賴政府來滿足公眾的需求，最終達到服務項目的多主體提供”等［6］。依據新公共管理核心理念，主要有10種具體的產品供給制度安排。在西方各國進行民營化具體實踐中，委托授權方式適用性更廣，具體包括合同承包、特許經營、補助等形式，我國或單一或混合地使用。當前商業保險與社會保險有效銜接方式主要如下:一是合同承包。這是政府購買公共服務最主要的方式，基本就是雙方簽訂合約，政府向商業保險公司支付費用，商業保險公司根據合約提供服務。目前醫保、養老等基本上都采取這種方式。而根據具體在合作中的職能，把基金風險分攤等歸納為“服務外包”型和“再保險”。前者主要是商業保險公司不承擔基金風險，資金的籌集、運用、管理、盈虧等由政府負責，商業保險公司只提供相關的項目服務。比如江陰市基本醫療經辦業務、新鄉市晉江市新農合經辦業務、德陽市基本養老經辦業務等;后者是商業保險公司承擔一部分或全部基金盈虧風險，并提供補充保障。政府主要負責資金的籌集和管理。目前，各地相關的補充醫療保險、大病保險、工傷補充保險均采用此方式，如湛江市的城鄉居民大額醫療保險項目、襄陽市的補充工傷保險(政府劃撥資金由商保公司自負盈虧)。二是特許經營。這也是委托授權的主要形式。它指政府職能部門授予某一或某一些私營部門直接向消費者出售其服務或產品的權利，且此權利具有排他性。在生育保險中，某商業保險公司與中國計生協簽署戰略協議，計生協允許并支持其推行計生特扶家庭相關保險產品。在醫保卡項目中，各個已施行該項目的地市均采取同一形式，即政府選定一個或多個保險公司，公眾使用醫保卡余額只能在指定公司購買保險產品。“江陰模式”中該市政府允許經辦基本醫保業務的某商業保險公司開辦商業補充醫療保險，使其獲得與基本醫保相同的參保率。特許經營有利于選取專業能力和服務質量較優的保險公司，利于政府節約經營成本和提高服務效率，但是易形成該項目的壟斷。因此，特許經營和合同承包一樣需要開放、透明、競爭的市場環境作保證。三是補助與憑單。委托授權第三種實現方式是補助，同時委托授權也可以通過憑單進行。補助主要是指政府以資金、政策優惠為手段支持和鼓勵私營部門從事某項活動，如補貼資金、免稅或稅收優惠、低息貸款、貸款擔保等。特別是對保險公司提供稅收優惠，政府必然會推動保險公司重視并做強商業健康險和積極參與大病保險。在商保和社保銜接中，憑單主要表現為國家通過稅收優惠政策來達到刺激市場購買保險的需求。比如，稅優健康保險的利好政策主要是對于多余支出的部分會免征個稅，再比如，企業年金單位雇主繳費稅優比例為5%，可有效激勵企業為員工購買商業補充保險，目前最典型且被寄予厚望的是個人稅延型養老保險也在逐步試點中。通過或單一或混合地采用以上三種主要方式，商業保險和社會保險銜接順利合作，不僅滿足了人民日益多元化的保障需求、保障了人民群眾的切身利益，而且不斷優化了政府治理公共事務的方式，推動了治理能力的現代化。創新商業保險和社會保險銜接的方式是國家滿足人民多樣化社會保障需求的惠民工程，同時也得到了社會各界的高度重視和認真對待。

四、民營化的動力:商業保險和社會保險順利銜接的重要因素

民營化的推動力主要來源于有效的政治領導和勇于打破現狀的積極倡導者的動員能力，還要有能克服阻力且經驗豐富的官員、專家、雇員強大的實踐能力，這是推動商業保險和社會保險銜接的必要因素和重要條件。(一)良好的發展環境。社會是有機協作的大系統。商業保險和社會保險銜接的探索正處在整個社會環境的變革中，主要有兩大因素構成了二者能夠順利銜接的背景。一是國家優化社會保障有序發展的環境，不斷促進社會保障事業可持續發展，為人民謀福祉。中國特色社會保障體系是多層次的大系統，倡導國家政府、市場組織、社會力量共建共享共治，通過發揮它們各自的優勢相應的承擔社會保障職責，這是推動民生福祉不斷增加的重要因素［7］。近幾年，社會保障發展成效顯著，無論是商業保險還是社會保險，在參與社會民生工作中發揮越來越重大的作用。國家為持續推動社會保障發展提供了良好的發展機遇，更為商業保險和社會保險銜接提供了政策指引、制度保障和社會環境。二是隨著經濟高質量發展，保險業也不斷發力，服務于民生保障需求。主要表現在行業機構、保費、資產額迅猛增長，保險產品愈加豐富，保險制度更加完善，保險市場不斷擴大，全民保險意識提高等方面［8］。雖然保險業依舊問題重重，但是良好的專業積累和發展勢頭成為商業保險有能力與社會保險有效銜接的前提條件。這兩大因素既是現在商保和社保銜接的必要因素，也是未來商保和社保銜接的巨大推動力。(二)中央政府的政策支持。商業保險和社會保險銜接不僅需要地方政府大力推動和反復實踐，更需要中央政府的政策支持和制度保障。“新國十條”首次對商業保險角色進行定位，提出其對于社保系統的支柱作用，并鼓勵要積極促進商業保險與社會保障有效銜接，推動市場機制和政府管理緊密合作。“十三五”規劃綱要提出商業保險和社會保險要加強在多領域的合作，這是適應新時代社會保障形勢變化的必然。黨的報告更加明確了社會保險和商業保險的定位及未來發展趨向。2017年中央經濟工作會議提出，降低社會保險費，這意味著養老金縮水，只有擴大商業保險在養老問題上的參與度，才能真正解決中國養老困境。2018年政府工作報告提高大病保險保障水平，將居民基本醫保人均財政補助標準新增加40元，其中二分之一服務于大病保險，這進一步落實了重視發展商業保險的政策要求。2018年3月剛組建的國家醫療保障局，表明社會醫療保障制度在不斷完善和發展。通過明確國家是支付方，商業保險是參與方的角色定位，可以有效推動商業保險與社會保險進行無縫對接，互為補充。(三)地方政府的有力推動。試點工作的順利推行與當地政府工作者的魄力和智慧密切關聯。與此同時，商保和社保之所以在有些地區難以推開緣于地方政府工作者的懷疑和阻止。所以地方政府工作者能夠接受政府向企業購買社會保險服務這一理念并推行，這成為前期商業保險和社會保險順利銜接的關鍵因素。除此之外，地方政府緊扣當地問題，立足地區發展實情，深入調研社保運行狀況，創新性地提出改進方案，制定科學合理的政策，將設想付諸實踐。可以說，商保和社保銜接的實踐探索是以地方政府工作者的魄力和智慧，地方政府多部門的密切配合為保障的。這些代表性的成功案例，離不開政府政策支持，尤其是地方行政部門積極貫徹落實中央的政策方針，并給予信任，積極配合推進商保和社保的銜接。(四)商業保險公司的大膽創新。擁有一批實力雄厚、經營機制完善的私營部門和第三部門是政府順利推進社會管理方式變革的重要力量。商業保險公司在商保與社保銜接實踐中的表現無疑證明了這一觀點。商業機構能夠找準定位，通過技術創新、豐富產品類型、發揮市場競爭，積極地介入社會保險服務領域，努力尋求社會責任和企業效益兼顧的平衡發展鏈條。從1997年首次開創商業保險公司與政府合作以來，經過多年的實踐探索，不僅出現了“江陰模式”“晉江模式”等典型實踐，全國各地更是呈現出30多個大病保險創新項目，多家商業保險公司帶著自身的創新動力和專業優勢投入這項變革洪流中。保險公司與政府合作提供保險服務，能增加業務并提高聲譽。但缺乏商業保險公司的參與，在不斷提升的保障需求與有限的服務能力這一矛盾面前，社會保險發展也將舉步維艱。(五)失敗教訓的總結。以醫保領域合作典型“湛江模式”為例，2000年湛江市通過公開招標與某保險公司合作開展公務員基本醫療統籌補充醫療保險。但由于保險公司與醫療機構合作不暢，難以有效監控醫療行為和費用，保險公司連續五年虧損，醫院、政府、參保群眾三方權益受損，合作中斷。2005年湛江市與某保險公司合作繼續該項業務，通過優化管理制度實現了與醫療機構的較好合作并扭虧為盈。2009年湛江市城鄉居民醫療并軌，湛江市政府與中標公司合作運作了具有典型價值的“湛江模式”，它總結過往經驗要以合理可操作的政府、保險公司、醫療機構三方協議有效監控醫療行為。政府對商業保險公司介入醫療行為規范認識不夠，不允許介入醫療過程和醫保機構，醫療機構信息也無法對接，無法幫助政府實現醫療控費。商業保險公司參與承辦社會保險業務，但無法介入控費的關鍵環節，發揮不了自身的市場化、專業化優勢。

五、當前商業保險和社會保險銜接實踐中的關鍵問題

進一步推動社會保險與商業保險高效銜接、促進國家經濟健康可持續發展，既是政府治理手段的新發展，也是商業保險公司未來發展的新藍海。要求各級政府和公務人員在思想上明確其必要性和意義，雖然領域和項目不同，內容和方式不同，商保和社保銜接的運作方式和突出特點有所不同，但是綜合分析各種典型模式，仍然可以總結出影響商保和社保銜接的一些關鍵問題。(一)商業保險和社會保險的定位和職責。從宏觀上看，商業保險和社會保險分屬市場機制和行政機制，具有各自的運行規律，須尊重規律清晰定位。商業保險公司以企業效益為基礎，專于保險風險精算、保險產品設計及機制靈活機動的優勢明顯，但在社會保險政策制定的前端無法有效參與定價;社會保險追求公共價值、著眼全局，維護公平及組織效率高的優勢明顯;二者須認清自身優勢與劣勢，做好自身經營領域的工作。在銜接的過程中，相對于保險的主體社會保險而言，商業保險屬于補充性層次［9］;政府是“裁判員”，市場參與者是“運動員”。從微觀上看，具體到各個項目尤其是合同承包和特許經營形式的合作項目，社保職能部門需與商保公司協商明確雙方權利和義務、厘清雙方職責，依據科學的合同行事。不合理不科學的職責劃分必然導致政府、商業保險公司、群眾及其它參與主體的利益受損，要強化商業保險公司的“事中”管控職能，和政府一起系統管理醫療風險。(二)典型銜接模式的復制與推廣。當前，鼓勵并支持商業保險和社會保險合作的政策受到地方政府重視，各地政府和商業保險機構都在試圖“模仿和復制”典型經驗。以社會醫療保險領域的探索為例，不同項目涌現出十多種典型模式，但具體到某個統籌區社會保險公共服務的提供是否引入商業保險，商業保險參與社會保險市場化采用哪種方式最佳，這是需要持續考慮的問題。總的原則應是從實際出發，因地制宜。地方政府在學習和引入典型模式先進經驗時必須充分考慮各種因素，如社會保險的整合程度差異，社會保障職能部門和經辦機構的人員數量、系統運行的實際情況差別等，避免跟風行事盲目推行，造成資源浪費又損害公眾利益。中央政府在制定和推行覆蓋全國的相關政策時，也應以提供具有普遍性、方向性和指導性的內容為主，避免出現個別經驗和過于細節的規定。無論是典型模式與經驗的推廣使用，還是持續創新模式的發展，在中國特色的大方向之下，商保與社保的合作總體上體現在政策制度設計、具體政策制定和管理辦法由國家總指揮。(三)商業保險和社會保險的可持續合作。合同承包是當前商業保險和社會保險的銜接實踐中最主要的方式，但是在實踐運行中的可持續問題已引發社會的廣泛關注。比如某些商業機構在經辦具體社保業務時，長期面臨著收不抵支、虧損經營的困境;還有些商業保險公司以保費論英雄，在參與業務經辦過程中，存在盲目的經營理念。這樣的現狀不得不引起政府和社會的擔憂，商業保險機構在持續虧損和轉變盲目競標觀念后能否與政府繼續合作?單個商業保險機構推出后是否會影響政府和參保者的利益?在政策性合作中，商業保險公司是否始終堅持發揮企業責任服務社會優先的原則?怎樣能夠保證商業保險機構盈利?建立在經濟利益至上的可持續合作問題是商業保險和社會保險實踐中的關鍵問題，它與提供公共服務時能否形成有效的競爭機制、項目基金盈虧風險承擔機制、商業保險機構與合作主體關系是否協調、商業保險機構的企業社會責任等相關。這一問題與商業保險和社會保險合作的機制密切相連，破解之道是優化合作機制規避潛在風險。當前，在我國進入經濟社會深度轉型期后，如何在社會保障制度定型的過程中更好地運用市場機制，如何在商業保險迅速發展的過程中更有效與政府協調合作已經成為急需解決的重大民生問題。通過科學的界定商業保險和社會保險的定位和職責，加快對典型銜接模式的復制與推廣，加強商業保險和社會保險的可持續合作三大關鍵問題的認識，有利于把握社會轉型發展的機會，推動商業保險從被動、補充角色到積極主動參與社會保險市場化運作。

六、完善商業保險和社會保險有效銜接的制度路徑

(一)以立法形式明晰商業保險和社會保險定位和關系。近20年來，商業保險和社會保險為尋求更合理、有效的銜接，進行了頗有成效的實踐探索。在社會各界初步形成了商業保險和社會保險相互補充的共識［10］。但是，縱觀1997年以來商業保險與社會保險在各領域的銜接，無一不是以國務院及相關職能部門為主導，由此產生的弊端是政策隨意性大，剛性約束小，極易“朝令夕改”，直接影響執行機構的推行動力，商業保險主體和群眾對政府的信賴，最終影響政策的執行效果。2009年《中華人民共和國保險法》至今已實施9年，2011年《中華人民共和國社會保險法》至今實施7年。“粗線條”的勾勒雖使其可操作性為學界和實務界的詬病，但依然是我國社會保障法律制度建設的可貴一步。依法治國是治國理政的基本方略，要重視法律覆蓋空白區的立法工作、法律不適應實際的修訂工作。商業保險和社會保險的關系、定位、銜接方式等應乘著法治化建設的快車道及早加以明確。主要有:一是將“商業保險是社會保障體系的重要支柱”納入《社會保險法》和《商業保險法》。二是單獨制定明確商業保險和社會保險銜接的性質、方式、程序、二者定位和功能的法律法規。三是修訂《政府采購法》的相關內容，將政府購買社會保險之類的公共服務補充到該法律中。(二)以政策完善與落實保障商業保險和社會保險的銜接。科學完善的國家政策是商業保險和社會保險的銜接的主要條件，這些政策致力于解決新時期商業保險在社會全局的定位問題、在未來發展的走向問題、在一些重大領域的站位問題、在一些重要業務上的走位問題、保險行業自身建設問題及政府在保險業中錯位、越位、缺位問題。但是，與之相關的具體政策有待完善，政策落地還需深入推進。稅收政策作為與納稅人利益直接相關的政策工具，能夠有效地引導企業和個人的經濟行為。在推動保險行業大力發展時期，需要政府給予市場主體更多減稅政策。在企業年金方面，可提高企業繳費稅前列支比例，加大企業購買補充養老保險所得稅優惠力度，進一步激發企業補充養老和企業年金的市場需求。比如，企業稅前列支比例政策自2004年出臺后，地方政府的態度和行動不一。有些省市緊隨其后制定了地方實施方案，有些地方時隔多年出臺相關規定，各地確定的比例高低差別也過大。稅優政策需要從當地實際出發制定，更應將相關政策的落實亟待抓緊，將真正惠民利民的政策落地。(三)以完備的配套制度確保商業保險和社會保險的順利銜接。商保和社保的銜接是社會保障制度改革的內容，是政府轉變職能、創新管理方式的集中表現。簡單地說，商保和社保的銜接不僅涉及社保機構和商保機構，也處于與整個社會各方變革的互動中。因此，商保和社保的銜接需要全方位、多層次、立體式的配套制度予以支持。以當前實際來看，需要予以優化的重要的配套制度有評估和監管機制。以山西省城鄉居民大病保險實施情況為例，自2012年8月出臺《大病保險指導意見》以來，山西省各地市積極推進大病保險制度的實施，鼓勵商業保險公司積極承辦該項目。這些項目大都以公開招標、簽訂合同、項目實施的既定流程進行。除了長治市新農合大病保險項目競標前期就制定并公開了《新農合項目考核標準》之外，其他地市均未制定或公開相關內容。政府相關部門在項目實施過程中，應以合同約定的條款和方案對商保機構項目進展情況和服務提供狀況進行嚴格監管。這要求政府在項目實施前就應確定相應的監管部門，建立科學的項目評估標準和方法，明確清晰的監管職責，規范合理的監管程序。而這些在項目實際操作中極為匱乏甚至是空白領域。因此，建議政府重視監管與評估機制的優化。一是建立和健全項目監管和評估標準與辦法。二是確定相關監管部門的主要職責。三是加強對商保機構項目實施過程中進展狀況和合規行為的監管。四是不放松對招標、簽約、結項等其他環節的監管和評估。五是政府相關部門作為參與方，也應該接受上級部門、商保機構、社會媒體和大眾的多方監督。除此之外，政府還需確定更完備的政府與商業保險公司合作的程序，制定政府與商業保險機構合作中資金審核和管理辦法。(四)以更加優化的機制提升商業保險和社會保險銜接的效率。商業保險和社會保險銜接須優化的必要機制即競爭機制。競爭更是新公共管理理論完善市場化或建立公私部門伙伴關系成功的關鍵要素。競爭的含義是為實現共同目標，市251場存在充足有效的潛在競爭者;潛在競爭者可以創造并維持一種競爭氛圍;存在開放、公平、不濫用競爭權利的市場環境。只有三個條件同時滿足時，商業保險和社會保險銜接中的競爭機制才能發揮應有的效果。而且，當前處在社會保險公共服務提供市場化初期，各項制度建設不完善，競標環節很難保證實質的公平和公正。因此，各級政府需著眼于三個條件，一是在完善的監管制度下，保證市場的公平和透明。二是設置合理的準入條件，給合格的市場主體一致的競爭機會。三是制定相同的評估標準，有效對比多個公共服務供應商的優劣，從而達到商業保險和社會保險銜接的目的。商業保險和社會保險銜接須優化的關鍵機制即技術環節。當商保與社保的關系得到明確，商保與社保銜接的政策體制逐步完善，商保和社保銜接的監管機制更加完備，歸根結底，商保和社保銜接都須落腳到大量的、具體的、繁瑣的技術性工作中。比如，在醫療保險中，如何實現統籌區參保人醫療費用的即時結算，如何提高參保人異地就醫費用的報銷效率，如何減少虛假醫療的發生、降低醫生和患者的道德風險;在計生保險中，農村計生參保人投保時采用怎樣的繳納時間和方式最合適。凡此種種，都需要商保機構利用其專業優勢，政府部門運用其行政組織效率解決這些看似微小但影響重大的問題。

綜上，商業保險與社會保險的有效銜接，在社會保障體系的進一步完善的探索道路中，已經證明其自身無論從理論上還是實踐中都是必要的、可行的。充分認識社會保險和商業保險在諸多領域銜接已經取得的成就，是社會保障改革再出發的基點和陣地;同時，中國社會保障事業發展所取得的成效和總結的經驗，為新時期世界其他國家發展提供了重要的指導［11］。我們要秉承新時代中國特色社會保障新思想、新理念、新方略，堅持符合我國新時期解決新矛盾、實現新目標的民營化理論指導，持續加強社會保險和商業保險有效銜接，為服務中國特色社會保障體系建設、保障人民生活增添滿足感，構建人類命運共同體持續發力。

作者:蘇昕 郭丹丹 單位:山西大學