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摘要：本文分析我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題，提出建立農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會(huì)保障，農(nóng)村社會(huì)保障制度框架，對(duì)策

一、現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度存在的主要問(wèn)題

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，2004年我國(guó)農(nóng)村享受最低生活保障的總?cè)藬?shù)為488萬(wàn)人，2006年底達(dá)1593萬(wàn)人。這期間雖然有大幅增長(zhǎng)，但也僅占農(nóng)村貧困人口的24.8%.目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建立過(guò)程中主要存在以下問(wèn)題。

（一）社會(huì)保障覆蓋面窄、層次低、發(fā)展不平衡。從社會(huì)保障的支出看，到目前為止，占全國(guó)80%左右農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)支出占全國(guó)保障費(fèi)總支出的11%，而占人口不到20%的城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障費(fèi)支出占總支出的89%.可見，農(nóng)村與城市人口享受的社會(huì)保障待遇不平衡。從覆蓋面看，城鎮(zhèn)已達(dá)91%，而農(nóng)村只有2%.另外，社會(huì)保障制度建設(shè)在各地區(qū)也不平衡，東部沿海地區(qū)好于東北、中、西部地區(qū)。

（二）社保資金缺乏穩(wěn)定來(lái)源、籌資困難。現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)保障最突出的問(wèn)題是社保資金短缺。國(guó)家雖然加大投入力度，但遠(yuǎn)不及農(nóng)民對(duì)社保資金的需要，社保資金增加的幅度低于物價(jià)的上漲速度。社保資金來(lái)源單一、有限，主要堅(jiān)持“個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持”的原則，大多數(shù)集體無(wú)力或不愿承擔(dān)，國(guó)家政策很難落實(shí)到位，單純依靠農(nóng)民自己繳納又受農(nóng)民收入水平的限制。這樣，社保資金就缺乏穩(wěn)定性與持久性。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障缺乏必要的法律保障。由于農(nóng)村許多具體實(shí)施辦法多是通過(guò)各種行政性文件，缺乏法律權(quán)威與制度剛性，有很大的隨意性，導(dǎo)致社保資金被擠占、挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、建立農(nóng)村社會(huì)保障制度框架的構(gòu)想

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的框架大體包括如下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)村最低生活保障制度。農(nóng)村最低生活保障制度是國(guó)家為保障難以維持基本生活的農(nóng)村貧困人口而建立的一種社會(huì)救助制度。建立農(nóng)村最低生活保障制度應(yīng)注意以下幾方面問(wèn)題：一是制定科學(xué)的最低生活保障線標(biāo)準(zhǔn)。由于不同地區(qū)收入水平、消費(fèi)水平的差異，國(guó)家可對(duì)東部發(fā)達(dá)地區(qū)、東北部、中部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、西部相對(duì)貧困地區(qū)制訂不同的標(biāo)準(zhǔn)，地方政府再制定符合本地區(qū)實(shí)際情況的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。該標(biāo)準(zhǔn)既要實(shí)事求是、合情合理，又能有效解決貧困農(nóng)民的生活困難，維持農(nóng)民吃飯和穿衣的基本生活需要。二是界定農(nóng)村最低生活保障對(duì)象。農(nóng)村最低生活保障對(duì)象主要包括因缺少勞動(dòng)力、低收入造成生活困難的家庭；因?yàn)?zāi)、病及殘疾致貧的家庭；無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源及無(wú)法定撫養(yǎng)義務(wù)的老年人、未成年人、殘疾人等。三是要遵循“輸血”和“造血”的有機(jī)結(jié)合原則。“輸血”指通過(guò)國(guó)家財(cái)政及地方財(cái)政給予農(nóng)民最低生活保障的費(fèi)用，“造血”是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，通過(guò)補(bǔ)充地方財(cái)政的實(shí)力，進(jìn)一步增強(qiáng)地方財(cái)政的可轉(zhuǎn)移支付力度，使保障基金有穩(wěn)定的來(lái)源。只有二者結(jié)合，才能使農(nóng)民獲得最低生活保障經(jīng)費(fèi)。

（二）農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國(guó)家保障全體老年農(nóng)民基本生活的制度。建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)遵循以下原則：一是對(duì)不同受保類型的老人采用不同養(yǎng)老資金交納方式。給每個(gè)受保人建立個(gè)人養(yǎng)老金賬戶。對(duì)完全從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民，本人可交小部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國(guó)家給予一定補(bǔ)貼；對(duì)以農(nóng)業(yè)為主，兼營(yíng)第二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民，本人可適當(dāng)交納保險(xiǎn)金，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和國(guó)家給予一定補(bǔ)貼；對(duì)于以二、三產(chǎn)業(yè)為主，以農(nóng)業(yè)為輔的農(nóng)民，本人可多交納一些保險(xiǎn)金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和國(guó)家再給予一定補(bǔ)貼。對(duì)于發(fā)展為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民，由農(nóng)保轉(zhuǎn)為鎮(zhèn)保或城保，納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的范疇。二是不同地區(qū)的農(nóng)村分層次設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)和各部分的比例。西部、中部、東北部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)較少，地方財(cái)政補(bǔ)貼可能會(huì)少些，中央財(cái)政可通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給這些省份多補(bǔ)貼一些；而東部地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)多，地方財(cái)政可多補(bǔ)一些，中央財(cái)政少補(bǔ)一些。

（三）農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度是以農(nóng)村居民為對(duì)象，在農(nóng)民因病治療期間，可獲得必要的醫(yī)療費(fèi)資助和疾病補(bǔ)貼的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。建立農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度應(yīng)注意以下原則：一是采取三方出資的原則。給每位投保人建立個(gè)人醫(yī)療保險(xiǎn)賬戶，采取個(gè)人出小頭，國(guó)家和集體出大頭的原則來(lái)籌建醫(yī)療保險(xiǎn)基金。二是建設(shè)一支規(guī)范有序的農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)隊(duì)伍。

（四）農(nóng)村社會(huì)救助制度。農(nóng)村社會(huì)救助制度是國(guó)家針對(duì)災(zāi)害、突發(fā)事件或無(wú)所依靠的老人，采取應(yīng)急措施來(lái)保障農(nóng)民基本生存的社會(huì)保障制度。主要包括：一是對(duì)非災(zāi)害性的救助。國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村“五保戶”、“特困戶”等的資金投入力度，加快“五保”設(shè)施的建設(shè)，提高服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)水平。其中，對(duì)“特困戶”家庭可給予一定救濟(jì)金。二是對(duì)災(zāi)害性的救助。一方面，國(guó)家預(yù)算中應(yīng)增加災(zāi)害救助資金的比重。另一方面，通過(guò)社會(huì)援助的方式籌集救災(zāi)資金。如爭(zhēng)取國(guó)際援助或社會(huì)捐贈(zèng)等方式來(lái)擴(kuò)大資金來(lái)源。

（五）農(nóng)村社會(huì)福利制度。農(nóng)村社會(huì)福利制度是國(guó)家或社會(huì)提供福利服務(wù)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)成員給予物質(zhì)上或精神上幫助的措施和制度。有條件的地區(qū)可嘗試。農(nóng)村社會(huì)福利項(xiàng)目大致分三類：一是以貨幣形式發(fā)放各種政府補(bǔ)貼。如，在重要節(jié)日（例如“過(guò)年”等節(jié)日）給予農(nóng)村少量家庭政府慰問(wèn)金等。二是為提高村民生活質(zhì)量開展農(nóng)村文化服務(wù)。如，在村鎮(zhèn)建立農(nóng)村文化站，建立免費(fèi)技能培訓(xùn)中心等。三是建立殘疾、孤兒生活扶助中心。為他們提供生活供養(yǎng)、疾病康復(fù)、文化教育等福利服務(wù)。

（六）農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫制度。農(nóng)村社會(huì)優(yōu)撫制度是一項(xiàng)物質(zhì)補(bǔ)償和政治褒揚(yáng)相結(jié)合的特殊農(nóng)村社會(huì)保障制度，其保障對(duì)象是為革命和社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)做出特殊貢獻(xiàn)的農(nóng)村退伍軍人及其家屬等。

三、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保障制度的建議

（一）推進(jìn)社會(huì)保障的法制化管理。農(nóng)村社會(huì)保障需要一個(gè)良好的法制環(huán)境，使農(nóng)民的合法權(quán)益得到真正保障。在制定農(nóng)村社會(huì)保障法律、法規(guī)和條例的過(guò)程中，應(yīng)遵循以下原則：一是堅(jiān)持普遍性與特殊性相結(jié)合原則。由于我國(guó)東、中、西部地區(qū)發(fā)展不平衡，國(guó)家應(yīng)制定“農(nóng)村社會(huì)保障法”，根據(jù)我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)狀，對(duì)社會(huì)保障的原則、對(duì)象、保障內(nèi)容等作統(tǒng)一明確的規(guī)定；地方可在“農(nóng)村社會(huì)保障法”的基礎(chǔ)上根據(jù)本地區(qū)實(shí)際發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)狀況制定適合本地區(qū)發(fā)展的“農(nóng)村社會(huì)保障條例”。二是堅(jiān)持權(quán)利和義務(wù)對(duì)等原則。、每一農(nóng)村社會(huì)成員都有獲得社會(huì)保障的權(quán)利，同時(shí)也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如，依法定期繳納保費(fèi)及履行相關(guān)義務(wù)等。三是堅(jiān)持公平與效率一致原則。在堅(jiān)持公平的前提下，能合理保障每個(gè)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵犯，但兼顧效率又可起到有效激勵(lì)的作用。在良好的機(jī)制設(shè)計(jì)條件下，公平與效率是同向互動(dòng)的。公平會(huì)使人感到社會(huì)的公正與和諧，能激發(fā)農(nóng)民的干勁，促進(jìn)效率的提高。同時(shí)，效率的提高又會(huì)使農(nóng)村社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)，使更多的人得到保障，從而實(shí)現(xiàn)真正的公平。這種公平與效率的同向互動(dòng)才能促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)走向真正和諧。

（二）建立農(nóng)村社會(huì)保障組織機(jī)構(gòu)，理順管理體制，明確職責(zé)分工。為改變政出多門、效率低下的情況，建議在中央和省級(jí)人民政府設(shè)立由財(cái)政、勞動(dòng)、人事、司法、民政、衛(wèi)生、銀行等部門組成的農(nóng)村社會(huì)保障委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)規(guī)劃、政策、實(shí)施辦法的制定和對(duì)資金的征收、管理、經(jīng)營(yíng)、使用情況的監(jiān)督檢查及資金保值、增值的策劃。明確各級(jí)政府及有關(guān)職能部門在資金籌集和管理方面的職責(zé)分工，同時(shí)應(yīng)把農(nóng)村社會(huì)保障政策制定機(jī)構(gòu)與社保資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)分開。

（三）對(duì)社保資金進(jìn)行保值增值。主要從五方面來(lái)保證社保資金。一是要靠自己的積累。這種方式讓農(nóng)民既有安全感又有自主感，有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與社會(huì)保障的積極性。二是多渠道籌資。首先是地級(jí)市及以上各級(jí)財(cái)政下?lián)艿木戎稹Ｆ浯问强h級(jí)財(cái)政年度配套撥出的救助基金。再次是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和社會(huì)熱心人士的捐贈(zèng)和贊助的資金。三是加大國(guó)家對(duì)農(nóng)村社保資金的投入力度。四是要發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。首先，可加大農(nóng)村所需資金的“造血”功能，從而為社保資金“輸血”。其次，可解決農(nóng)村居民的就業(yè)問(wèn)題，增加收入，增加自己投入更多的社保資金。五是國(guó)家通過(guò)特殊政策實(shí)現(xiàn)社保資金的保值、增值。通過(guò)立法對(duì)存入銀行的農(nóng)村社保基金給予政策性支持，利率要高于一般社會(huì)利率標(biāo)準(zhǔn)。

（四）加大農(nóng)村社會(huì)保障宣傳的力度，增強(qiáng)農(nóng)民的社保意識(shí)。首先，要讓廣大農(nóng)民群眾有知情權(quán)，宣傳農(nóng)村社會(huì)保障的法規(guī)及農(nóng)民的權(quán)利與義務(wù)。其次，要發(fā)揮新聞媒體的作用，通過(guò)電臺(tái)、電視等向農(nóng)民群眾全面宣傳。再次，政府定期對(duì)本地區(qū)社會(huì)保障執(zhí)行情況向農(nóng)民公示，允許農(nóng)民對(duì)本人在社保制度中出現(xiàn)的問(wèn)題可以咨詢和投訴。

（五）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的監(jiān)管。這是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度不可缺少的重要組成部分，主要包括以下三方面工作：一是行政監(jiān)督。由政府職能部門代表國(guó)家對(duì)農(nóng)村社保制度的執(zhí)行情況、社保資金的管理、保值增值情況進(jìn)行監(jiān)督，接受重大違法違紀(jì)案件的投訴與處理。二是審計(jì)監(jiān)督。依照國(guó)家法定程序，由國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)村社保資金的財(cái)務(wù)狀況、收支情況及資金管理情況進(jìn)行審計(jì)，并定期向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果。避免社保資金的挪用、亂用和不正當(dāng)?shù)耐顿Y行為，確保社保資金的財(cái)務(wù)安全。三是社會(huì)監(jiān)督。由農(nóng)民、農(nóng)村集體、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體等對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障的執(zhí)行情況及資金運(yùn)營(yíng)進(jìn)行全面監(jiān)督，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的職能和作用。