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隨著我國經濟體制改革步伐不斷加快，經濟結構調整向縱深推進，加上進入WTO后十年來所積淀的企業職工隱性失業壓力的急劇釋放，以及現有農村剩余勞動力的產業性轉移、全球性金融危機等因素，造就目前失業人員總量劇增，失業率逐年上升，這些問題凸顯出當前失業保險制度的不足，成為當前中國所面對的一個嚴重社會問題。如何讓當前失業保險制度適應新形勢下社會發展要求，必須加以改進和完善。

一、我國現行失業保險制度存在的問題

1．失業保險法律制度實施細則不夠完善。我國當前的失業保險制度是以2010年頒布的《社會保險法》為法律基礎，但是其大部分條款都與《失業保險條例》保持了一致，對失業保險基金的構成和支出并沒有詳細說明，特別是失業保險如何促進就業的問題沒有提及，其實施細則還缺乏完整性。

2．失業保險的覆蓋范圍不夠廣泛。《社會保險法》將失業保險覆蓋面擴大到所有用人單位及其職工，國際上通行的失業保險制度的適用對象為公務員、自由勞動者、臨時雇傭者、季節工、農業工人、家庭工人和家庭傭人，以及不曾有過職業的畢業學生和失業青年等。可以看出我國失業保險的覆蓋面仍不夠廣泛，主要有三種人群沒有納入失業保險范圍：農民、大學生及公務員和參照公務員法管理的工作人員。

3．失業保險基金來源存在的問題。(D基金統籌層次低。我國的失業保險制度從正式形成至今已經有二十多年的歷史。從1999年以后，我國將失業保險的統籌層次提高到了地市級統籌，但是目前為止，市級統籌仍然沒有完全取代縣級統籌，市級統籌推進緩慢。2006年的勞動保障部和2010年的人力資源與社會保障部曾先后文件，動員各地進一步落實失業保險地市級統籌，但是效果不顯著。因此，與西方發達國家相比，我國當前的失業保險制度在統籌層次上也明顯偏低，導致失業保險資金分散，管理成本較高，失業保險基金的使用效率很低。(2)基金籌集水平偏低。我國的失業保險基金由政府、用人單位和員工個人三方負擔，用人單位負擔工資總額的2％，員工個人負擔工資的1％，當失業保險出現赤字時，政府給予緊急援助，但是，至今為止運行的失業保險政策使基金出現了大量的結余，政府實際上沒有補貼。從世界范圍來看，英國由雇員和雇主各分擔失業保險稅的一半，政府補貼雙方負擔總和的三分之一；德國雇主和雇員繳納的失業保險金占總額的75％，其余由政府進行補貼，其失業保險費率在6，5％左右；美國失業保險稅率逐步提高，目前約為6．2％。從失業保險基金來源看，雖然我國也是實行三方負擔模式，但是失業保險費率比發達國家偏低，繳費比例也不合理，沒有明確政府負擔比例。(3)費率設計責權不對等。我國失業保險金費率對于不同企事業單位都是統一的。而不同的行業其失業風險也不同，按照職工工資總額征繳，可能造成失業風險小的企業因為就業人員多而支付過多的失業保險費；失業風險大的企業因為解雇人員多，造成了大量失業，但是繳納的失業保險費用卻過少。這樣，加重了失業風險小的企業負擔，影響其繳費積極性。

4．失業保險基金的使用不合理。(1)給付期限過長。自上個世紀7O年代以來，國外的主流做法是盡量縮短給付期限，大多在三個月到一年之問。我國失業保險給付期限過長，最長為二年。一方面增加了失業保險基金的支出壓力，可能會造成基金的入不敷出；另一方面也容易導致失業者的依賴心理，產生道德風險。可能會出現一些失業者依靠失業保險金生活而不積極尋找工作，甚至可能有失業者從事有收入的工作而繼續領取失業保險金。(2)支出結構不合理。在我國，失業保險基金用于直接的失業補貼比較多，促進就業部分的比重還比較低。失業保險基金總支出2007年、2008年分別為217億元、254億元，其中直接的失業補貼支出分別為129億元、139億元，占總支出的60％、55％。同時，我國失業保險的基金總額增長迅速，而對救濟人數和保障進行了比較嚴格的控制，因此導致大量基金結余，且結余連年遞增。2008年全國失業保險金的累計結余已經超過1300億元，2009年這一數字超過1500億元。而大部分國家的失業保險金都實行現收現付方式，因此一般不需要大量結余，大體能做到收支平衡，略有結余。失業保險基金支出結構不合理，一方面用于生活保障部分比重過大，而促進就業部分的比重偏低；另一方面失業保險金在總量上并不算多的情況下卻有太多結余，導致了失業保險基金的使用效率低下，浪費現象嚴重，同時也違背了失業保險制度的宗旨，促進就業功能弱化。

5．失業保險的就業促進功能弱。我國《社會保險法》并沒有對促進失業者再就業對、失業者進行技能培訓以及職業介紹等內容進行詳細規定，甚至呈弱化趨勢。從《失業保險條例》的內容來看，我國失業保險制度在就業促進方面非常被動，功能弱化，具體有二個方面的表現：首先，缺乏促進就業的具體措施。條例第一條就規定立法宗旨為促進其再就業，但是并沒有關于促進就業的相關內容，僅僅在第十條粗略地規定失業人員領取職業培i)1~u介紹補貼，也沒有具體的操作細則；第二，該條例沒有對國家和政府的就業促進職責進行規定，失業保險管理機構對促進就業的認識不充分，無法向失業者提供高質量的再就業服務。因此，我國的失業保險制度仍然以暫時性、低層次的失業者生活保障為主，促進就業功能顯著滯后。

二、完善我國失業保險制度的對策與建議

1．健全失業保險法律制度實施細則。我國的失業保險制度立法在內容上規范性不足，可操作性不強。需要進一步健全失業保險制度相關實施細則，在借鑒西方發達國家完善的失業保險制度的基礎上，根據基本國情和社會現實制定，盡快制定一部比較完善、可行的《失業保險法》。在立法宗旨上，《失業保險法》應該在保障失業者基本生活的基礎上，強調促進就業功能；在立法原則上，失業保險制度要與我國經濟社會發展水平相適應；在具體內容和措施上，比如在適用范圍、費率水平、支出結構、給付條件與標準、給付期限等相關內容做具體細致的規定；除此之外，失業保險制度還應該完善相關的配套法律機制，特別是要與最低生活保障的銜接以及促進再就業配套法規的完善等。2．進一步拓寬失業保險的覆蓋范圍。我國失業保險制度在覆蓋范圍上與發達國家相比仍然不夠。發達國家的失業保險基本上是覆蓋全民的，美國、英國、德國失業保險覆蓋率分別達到全部勞動力的74％、86％和68％。2009年底，我國失業保險參保人數為1．27億人，僅約為城鎮就業人員3．12億人的40％，為全國就業人員7．8億人的16％，遠低于發達國家的失業保險覆蓋水平；《社會保險法》對于失業保險的覆蓋面進一步擴大，但也僅僅是覆蓋了所有“職業”人群，農業勞動者、公務員以及未能及時就業的大學生群體仍然不能享受失業保險，對于這些群體我國失業保險制度應該盡快將其納入其中。

3．改進失業保險基金的籌資模式。(1)提高統籌層次。失業保險基金應該在全面實現市級統籌的基礎上，盡快實現省級統籌：當失業保險成為國家獨立的立法時，實現中央政府統籌。眾所周知，失業保險的統籌層次越高，其統籌區域就越廣泛，基金聚集量越大，風險承受能力越強，調劑互濟作用就越能得到保障。以此來有效克服失業保險基金統籌層次過低帶來的地區發展不均衡，基金調劑互濟功能弱，使用管理不規范等問題。(2)加強失業保險費的征繳力度。《社會保險法》的頒布提高了失業保險的立法層次，這為失業保險稅的開征提供了法律保障。通過制定失業保險稅，對稅率設計、征稅對象以及稅收的管理使用等問題進行細化和完善，可以選擇若干地方進行試點，條件成熟后向全國推行。同時，提高失業保險費率，加大政府投入。從我國失業保險運行情況來看，雖然失業保險金有所結余，但是我國的就業壓力仍然很重，失業問題會更加突出，失業保險基金的規模仍然不能滿足需要，隨時可能出現收不抵支的問題。有學者估算我國的失業保險繳費率需要維持在職工平均工資的8％左右。由于我國企業的各項負擔已經很重，加上經濟效益普遍較低，很難承擔更高的失業保險費用：而個人的收入水平有限，醫療、養老、住房等壓力巨大，顯然也無力承擔過重的費率，因此需要政府承擔更多的責任與義務(3)實行差別費率。應該根據不同行業、企業的失業風險來確定其所應該承擔的失業保險負擔。在具體的實施方案上，可以在維持現有總繳費水平不變的基礎上，根據企業失業風險的大小實行浮動費率，浮動部分的費率由企業負擔或者受益。浮動費率的多少可以根據一年來企業解雇員工的數量來確定。如果企業一年來解雇的員工數量超過一定比例，則需要相應提高其失業保險費率；如果企業一年來解雇的員工數量低于一定比例，則失業保險費率相應下調。這樣，既有助于完善失業保險費率存在的問題，也在一定程度上可以起到穩定就業的效果。

4．提高失業保險基金的使用效率。(1)縮短給付期限。我國的《社會保險法》規定中，給付期限只是與繳費期限相掛鉤，而且以五年繳費期為一個檔次，這一規定顯得過于簡單化；其次，給付期限與失業者的年齡無關，忽視年齡大的失業者在再就業方面的困難；第三，最長給付期限為二十四個月，這個期限高于世界其他國家的普遍標準。針對這些問題，可以考慮以下改進措施。第一將失業保險金的給付期限與勞動者的實際繳費年限掛鉤；繳費年限越長，領取失業保險金的期限越長。可以考慮累積繳費在一到五年的，滿一年，享受叁個月失業保險金，此后每滿一年增加一個月；累計繳費超過五年的，五年以上的部分每多半年增加一個月；第二，考慮將失業保險金的給付期限與失業者的年齡掛鉤，對于年長者可以享受更長的給付期；第三，縮短最長給付期限。最長領取期限縮短為十八個月，年齡超過四十五周歲的最長可以享受二十四個月。(2)合理確定支出結構。強化失業保險的就業促進功能。只有幫助失業者重新就業，才能從根本上為勞動者的生活提供保障。因此，我國的失業保險支出中應該增加用于促進就業的開支。具體來說，可以增加采取以下幾個方面的開支。首先，加大對失業者進行職業培訓的補貼。對失業者進行職業培訓，可以提高其人力資本，從而幫助他們在勞動力市場上找到新的工作機會；其次，設立與再就業直接相關的補貼項目，鼓勵失業者積極尋找工作；第三，為失業者提供創業補貼，支持有條件和能力的失業人員實現自主創業。適當增加對失業者家庭的經濟補償。在失業保險基金中拿出一定比例的資金，用于失業者家庭成員的生活保障。對于特別困難的失業者家庭，如果符合一定條件，則可以領取一定的家庭生活補貼。

5．完善失業保險的管理制度。(1)建立統一的失業保險管理體制。我國目前的失業保險管理是由政府來主導實施的，具體由勞動保障部門及其設立的經辦機構、財政和審計部門共同管理。這種多頭管理的方式導致分工不明確，資源浪費，行政效率低下，監管乏力等問題。世界范圍來看，當前世界上主要有三種失業保險管理模式：第一，政府設立專門機構，直接管理模式。這種方式可以強化政府對失業保險的宏觀調控；第二，政府監管，工會管理模式。這種模式可以有效降低政府的負擔；第三，政府監管下的勞資雙方共同管理模式，這種模式的優勢在于失業保險制度的高效率。借鑒世界其他國家失業保險管理體制的經驗，根據我國目前的現實情況，建議對我國失業保險管理體制進行改革，建立統一的失業保險管理監督體系。政府在宏觀上對失業保險進行間接管理和監督，而設立專門機構對失業保險事業進行直接運作和管理。(2)健全失業保險的監管體系。第一，建立專門的失業保險監督機構。由政府部門、用人單位、工會以及其他社會團體的代表共同組建新的監管機構，對失業保險的征繳、支出以及管理進行監督，保證失業保險制度運作的專業化、規范化和制度化。第二，加強人大對失業保險制度的監管。新設立的失業保險經辦機構每年都應該向本級人代會報告失業保險基金的預算、收入、開支以及管理情況，并接受人民代表大會的日常監督。第三，建立失業保險的外部監督機制失業保險的經辦機構應及時向社會公開相應的信息，加強失業保險運作的公開化、透明化。相關機構應該接受個人或者單位對失業保險運作中違法行為的檢舉。新聞媒體也應該充分發揮其輿論監督作用，加強對失業保險制度的監督。(3)實現失業保險基金的保值與增值。為加強失業保險基金的保障功能，對于籌集的失業保險基金，在保證資金安全的基礎上，可以根據利率及物價變化情況，建立失業保險基金的保值增值制度，努力爭取失業保險基金的保值增值。可以考慮引入市場經營機制，將失業保險基金中的一定比例作為投資基金，尋找積極穩妥的投資途徑，保證失業保險基金的投資回報率。