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摘要:圍繞完善我國失業(yè)保險制度這一問題，并結(jié)合了當(dāng)前我國制度中的內(nèi)容，從覆蓋范圍、基金籌集等方面進行探討，研究發(fā)現(xiàn)我國不僅在制度的設(shè)計上而且在制度的執(zhí)行方面都存在著不少問題。建議我國在定義具體概念，立法工作，保障民生，促進就業(yè)等方面對失業(yè)保險保險制度進行不斷完善。

關(guān)鍵詞:失業(yè);社會保險;失業(yè)保險

一、失業(yè)保險制度的概述

（一）失業(yè)保險制度的概念。失業(yè)保險制度是以憲法為核心，以其他相關(guān)法律為輔助，對失業(yè)保險關(guān)系進行調(diào)整而形成的制度體系。（二）失業(yè)保險制度的基本內(nèi)容。作為一個完整、健全的失業(yè)保險制度應(yīng)大致包括以下內(nèi)容：第一，失業(yè)保險制度的覆蓋范圍。失業(yè)保險覆蓋面的大小和范圍，是需要在制度內(nèi)明確規(guī)定出來的。根據(jù)不同的行業(yè)區(qū)分，可能會把從事農(nóng)業(yè)的人員排除在范圍之內(nèi)，而根據(jù)工作時間來看，可能會把臨時工和季度工人排除，而我國是以居民的戶籍制度為基礎(chǔ)劃分的。我國的失業(yè)保險制度只包括了城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的工作人員，對于公務(wù)員和非城鎮(zhèn)戶口的勞動者，失業(yè)保險制度對其并不進行保護。第二，失業(yè)保險金的籌集。失業(yè)保險金的籌集一般有五種方式：一是雇主和雇員共同承擔(dān)；二是雇主和國家共同承擔(dān)；三是雇員和國家共同承擔(dān)；四是由雇主、雇員、國家按比例承擔(dān)；五是雇主獨自承擔(dān)。大多數(shù)國家采用的模式是通過建立基金由雇主、雇員和國家各按比例承擔(dān)。第三，失業(yè)保險金的領(lǐng)取資格。一般來說，符合下列條件，失業(yè)人才具有領(lǐng)取失業(yè)保險的資格：在法定勞動年齡內(nèi)，具有勞動能力，不是本人自動離職，在工作期間繳納了一定期限的失業(yè)保險費，必須進行了失業(yè)登記。在各國規(guī)定中，大多都包括了以上幾個方面。

二、我國失業(yè)保險法律制度的現(xiàn)狀及分析

我國現(xiàn)行的失業(yè)保險制度具有以下不足之處:第一，失業(yè)保險制度中基礎(chǔ)概念規(guī)定模糊。我國《失業(yè)保險條例》對失業(yè)、非自愿性失業(yè)、再就業(yè)等相關(guān)概念的界定都處于非常模糊狀態(tài)，尤其突出在對失業(yè)的定義上，對失業(yè)如何進行有效完整的定義是一個需要仔細考慮的問題。另一問題就是，在現(xiàn)行的失業(yè)保險法律法規(guī)中仍然使用“職工”這一詞語，職工，舊時指工人，現(xiàn)在常指我國企事業(yè)、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的勞動者或工作人員，而這種定義已經(jīng)不符合我國現(xiàn)在的國情。從上述可看出我國無論是在立法層次還是在法規(guī)政策上都存在概念規(guī)定模糊的問題。第二，立法層次偏低。我國的《失業(yè)保險條例》沒有上升到法律層面，缺乏權(quán)威性和強制性。由于《失業(yè)保險條例》不夠具有威懾力，導(dǎo)致我國在繳納失業(yè)保險基金上存在著許多困難，眾多企業(yè)、事業(yè)單位沒有把這個問題重視起來。要想保證失業(yè)保險具有強制性，必須要有較高效力和層次的法律保證實施，才能保障失業(yè)人員的權(quán)益和失業(yè)保險工作的順利進行。參照世界上大多數(shù)國家的作法，一般是制定《失業(yè)保險法》來確保相關(guān)工作的順利展開。第三，失業(yè)保險覆蓋范圍狹窄。當(dāng)前我國面臨的一個重要社會與經(jīng)濟問題就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在城鄉(xiāng)一體化的背景之下，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村都應(yīng)該平等享受各個方面的政策，讓城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民享有相同的權(quán)利。我國在《失業(yè)保險條例》第二條中規(guī)定了失業(yè)保險的范圍只適用于城鎮(zhèn)企事業(yè)單位職工，包括這些單位的農(nóng)民合同制職工。《條例》將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工、臨時工、個體經(jīng)營者等眾多其他勞動者排除在保險范圍之外，這顯然沒有考慮到社會整體利益，其范圍不應(yīng)只涉及企事業(yè)單位的工作人員和合同制農(nóng)民工人，還應(yīng)包括更多的勞動者，例如公務(wù)員等，才能體現(xiàn)出其存在的價值意義，更好地實現(xiàn)社會公平。第四，失業(yè)保險金的給付問題。根據(jù)《失業(yè)保險條例》《社會保險法》的相關(guān)規(guī)定，由失業(yè)保險費、失業(yè)保險基金利息、財政補貼和依法應(yīng)納入的其他基金構(gòu)成失業(yè)保險基金，同時也對其給付主體和支出做出了補充規(guī)定。在《失業(yè)保險條例》第十八條中規(guī)定了失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)的確定方式。眾所周知，失業(yè)保險制度的建立是為了確保在勞動者失業(yè)后仍能保障其一定的生活的水平，維持基本的生活，給予其再就業(yè)的時間。可是從《條例》第18條所表述的來看，當(dāng)前我國的失業(yè)保險金標(biāo)準(zhǔn)介于各地方最低工資標(biāo)準(zhǔn)和城市居民最低生活標(biāo)準(zhǔn)二者之間，但全國各個地方的的最低工資都普遍較低，而給付的失業(yè)保險金更是要低于最低工資標(biāo)準(zhǔn)，這樣有可能對勞動者的最基本的生活水平都難以保障。

三、我國失業(yè)保險法律制度的完善

（一）完善相關(guān)概念的界定。長期以來，我國在失業(yè)保險立法上對一些基本概念一直沒有明確的定義。因此，首先，要對我國的失業(yè)保險法律制度中，最基本也是最重要的是對“失業(yè)”這一概念做出科學(xué)地、準(zhǔn)確地、完整地的定義其次，應(yīng)該改變使用“職工”這一詞語的現(xiàn)象，改為“員工”更合適。員工與職工有著本質(zhì)上的區(qū)別，員工多指企業(yè)中的行政和業(yè)務(wù)人員，主要存在于公司制的企業(yè)中，員工也體現(xiàn)“雇員”這一勞動者與企業(yè)的雇傭合同關(guān)系，總的說來，員工包含于職工中，因此將企業(yè)“職工”稱為“員工”其實更為恰當(dāng)。（二）提高《失業(yè)保險條例》的立法層次。目前全世界大多數(shù)國家的失業(yè)保險制度都是用法律的形式將其確定，確立了相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)以及責(zé)任。而現(xiàn)階段在我們國家，卻沒有一部《失業(yè)保險法》。面對我國是否需要出臺一部完善的《失業(yè)保險法》這一問題，許多學(xué)者對此的看法各有千秋，許多人認為就現(xiàn)在而言社會運行以及相關(guān)的上層建筑不足以支撐這部法律的出臺，應(yīng)該等到一切走上軌道后再著手此事。可是失業(yè)保險制度在運行過程有許多的不足，沒有全面的保障到所有的工作人員應(yīng)有的權(quán)利。還有對失業(yè)保險的管理也是一個問題，管理秩序較為混亂，沒有嚴(yán)格的管理規(guī)定并且管理人員也不盡其職。所以將《失業(yè)保險條例》的法律高度提升，給予失業(yè)保險制度一部獨立的法律是非常必要的也是必然的。法律本身具有它的局限性，它與社會現(xiàn)實生活存在著矛盾，其過于靜態(tài)，落后于社會的發(fā)展，所以應(yīng)該使法律與社會盡量同行。（三）完善失業(yè)保險基金的征管制度。從世界范圍來看，失業(yè)保險金的征收有征稅和收費兩種方式。而我國是采用的則是籌集失業(yè)保險基金的方法。目前世界各國大多選擇的是通過征稅的方式來獲取失業(yè)保險基金，稅收方式的好處就是其具有強大的強制力，通過法律保證其實施，我國可以從這一方面為借鑒出發(fā)點，設(shè)計以稅收方式征收失業(yè)保險基金，通過稅收的強制性特征保障基金的繳納，或者設(shè)計具有針對性的新的稅種，將各項需繳納的保險基金改為稅，一方面既具有稅本身的約束力，另一方面也具有法律的保障，相較之下必然會比現(xiàn)在的籌集制度具有更高的效力。（四）擴大失業(yè)保險法律制度的覆蓋范圍。根據(jù)《失業(yè)保險條例》第二條以及第三十二條的規(guī)定我們可以看出，我國的失業(yè)保險覆蓋的主要層面是城鎮(zhèn)勞動者，并不包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民勞動者。也就是說，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是不受失業(yè)保險制度的保護的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工作人員不僅僅限制在農(nóng)村勞動者，還有大量的非農(nóng)村勞動者，這一部分人已經(jīng)脫離傳統(tǒng)的農(nóng)耕土地生活，他們與城鎮(zhèn)勞動者一樣通過勞動就業(yè)獲取生活酬勞，屬于就業(yè)人員的一份子，面臨著相同的失業(yè)風(fēng)險，如果不能給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人員予以失業(yè)保障，他們失業(yè)后將面臨著更大的困境。其次，隨著《公務(wù)員法》的實施以及公務(wù)員工作制度的不斷完善，公務(wù)員與勞動者之間的角色轉(zhuǎn)換會發(fā)生一定的變化，如果單獨為其制定專門的失業(yè)保障制度會導(dǎo)致法律資源的浪費，而且也會造成制度上協(xié)調(diào)不足的問題，所以應(yīng)當(dāng)把公務(wù)員也列入保障范圍中。（五）完善失業(yè)保險金給付制度。普遍來說，失業(yè)保險金的給付應(yīng)從兩個方面去考慮，一是給付期限，二是失業(yè)保險金的高低。首先，我國把失業(yè)保險金的給付期分為了十二個月、十八個月和二十四個月三種期限，也就是說失業(yè)者的失業(yè)時間長短與失業(yè)待遇有著密切的聯(lián)系，但縱觀其他國家的經(jīng)驗，大多數(shù)國家都把給付時間控制在12個月內(nèi)，通過設(shè)計期限迫使失業(yè)者快速轉(zhuǎn)變失業(yè)狀態(tài)，以減少對政府的國度依賴同時也減輕國家的財政壓力和社會壓力。所以我國在一定基礎(chǔ)上也可適當(dāng)調(diào)整給付期限，一方面防止失業(yè)者失去勞動機會，另一方面也有助于推動經(jīng)濟的發(fā)展和社會的進步。其次，失業(yè)保險金的給付金額也應(yīng)適當(dāng)提高。在法律規(guī)定的失業(yè)保險金發(fā)放的方式之外，可以將職工的教育程度，繳費的時長，繳費的高低以及家庭情況都納入發(fā)放失業(yè)保險金額的考慮范圍內(nèi)，根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立不同層級的金額數(shù)，這樣既能保障生活水平較低的失業(yè)者也能保障到生活水平較高的失業(yè)者，更符合社會公共利益。（六）增強失業(yè)保險促進再就業(yè)功能。失業(yè)保險制度不僅要解決失業(yè)人員的生活問題，同時也要解決失業(yè)人員的再就業(yè)問題，失業(yè)保險制度要將其重心要向促進再就業(yè)做出適當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)移。首先，應(yīng)該要通過立法來加以改變，要加大失業(yè)保險基金在促進再就業(yè)方面的支出，從我國目前的情況來看整體偏向于保障基本生活，對促進再就業(yè)的重視程度比較低。其次，應(yīng)該完善就業(yè)培訓(xùn)制度。失業(yè)者在相關(guān)部門進行了失業(yè)登記后，根據(jù)不同行業(yè)、不同失業(yè)者自身的情況與條件制定相應(yīng)的培訓(xùn)項目，并建立培訓(xùn)效果評估機制。而且也可以把用人單位納入培訓(xùn)體系中，例如某些企業(yè)需要專業(yè)型人才的，可以根據(jù)企業(yè)的要求進行培訓(xùn)，避免勞動者與企業(yè)需求脫節(jié)。最后，應(yīng)建立激勵約束機制。鼓勵并引導(dǎo)失業(yè)者轉(zhuǎn)變就業(yè)觀念，多去嘗試不同領(lǐng)域的就業(yè)與創(chuàng)業(yè)。

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作者:呂志杰 單位:西北政法大學(xué)