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農民工，顧名思義是指兼具農民與工人身份的勞動者，包括在第二、第三產業中的勞動者，其特征是持農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作；沒有放棄農村土地承包經營權，但以務工所得為主要謀生手段。農業人口流向非農產業是城市化的必然結果，而我國“農民工”是個身份概念，是計劃經濟時期城鄉二元社會結構的遺留物。伴隨身份差別的待遇差別、社會福利差別、社會活動權利差別使得農民工成為勞動力市場上的弱勢群體、城市社會的“邊緣人”。所以即使戶籍制度改革消除形式上的身份差別，農民工的生存條件仍然得不到本質上的改變。當前，我國每年“進城農民工一般保持在1億2千萬”（新華網，2003）左右，但若城鄉身上差別繼續存在，越來越多的農民工群體將給社會穩定帶來巨大的沖擊，農民工社會保障制度的建設刻不容緩。

農民工社會養老保險訴求

農民工以中青年為主，其養老目前還沒有成為社會問題。但若沒有制度安排，在不久的將來，這一群體的養老事務將出現十分尷尬的局面。退休的農民工將在哪里養老，城市還是農村？誰將承擔養老義務，退休農民工自身、其子女還是國家和社會？如果他們的養老依靠青年時期的非強制性存款或老年時期的農業勞動，那么這批為中國的現代化做出了巨大貢獻的農民工，大部分將在老年時期成為社會最貧窮的弱勢群體。如果依靠子女養老，那么在人口老齡化的沖擊下，老人和年輕一輩都難以保證良好的生活質量，將給社會帶來不穩定因素。養老風險的社會化轉向是社會發展的必然，農民工也將必然走上社會化養老模式，這是由以下三個社會現實決定的。

1.農民工自我養老困難

首先，農村土地保障功能下降。據統計，2001年我國農業產值已縮小到全國國內生產總值的15％左右（仲大軍，2002）。農業生產成本不斷提高，而農民難以實現增收。隨著國際農產晶對我國市場沖擊力的增大，農民個體的收入將更加不穩定。土地提供生活保障的可靠性早已今非昔比。對廣東農村的一項抽樣調查表明，g7％的家庭有人在外打工（張林秀），而且當前許多農民工將土地無償轉讓給他人耕種甚至不惜拋荒。事實表明，純粹來自土地的收入已經越來越難以維持生計。而退休農民工年老體衰，且已離開農業生產多年，技術落后，更難以在競爭激烈的市場中立足。何況約有15％左右的農民工，因現行承包政策和婚嫁等原因已經失去或放棄土地承包經營權（勞動和社會保障部社會保障研究所，2002）。

其次，農民工務工收入有限。農民工的勞動所得往往既要撫養子女又要贍養父母。生活消費的剩余還要用于發展需求，即使較富裕者其養老儲蓄也不充足，買得起商業養老保險的人更是少數。讓農民工自覺控制消費欲望，儲蓄養老金防老是不可能得到普遍的效果的。因為一方面，人作為生產要素必須要滿足發展需求才能實現價值或提高價值，自我發展欲望是難以控制的，也是不宜抑制的，所以在收入極其有限的情況下，大部分人在積累與發展的選擇中難以自覺地堅持儲蓄養老金。另一方面，儲蓄養老雖然保守，但儲蓄匯率低，難以實現增值，即使農民工堅持儲蓄，也不能保證當前估計可以保障生活的存款能抵御未來的養老風險。

2.農民工依靠家庭養老困難

社會的變遷已經使得我們傳統的家庭養老模式走向了衰落。在計劃生育政策要求下，農民工家庭縱向結構日益趨向“4—2”、“4—2—1”格局；在市場經濟及其價值觀念的作用下，農民工家庭橫向結構也同城市家庭一樣日趨小型化、核心化。農民工的小輩可能大部分實現城市化，那么，家庭成員因城鄉異地將使得家庭關系更加疏遠，老農民工將在經濟生活和感情生活方面都無比被動。即使退休農民工與子女同住城市或農村，其老年生活也難以保障。加之年老農民工法律意識較淡薄，其下輩農民工流動性強，在沒有約束的情況下，贍養老人完全依賴于農民工子女個人素質和家庭關系，不孝的比例難免上升。加之老人的生活狀況也必然存在很大的差異，使社會不公現象必然存在。

3.農民工參加社會養老保險是理性的選擇

農民工自我養老與家庭養老的困境是社會變遷的結果，所以如何公平、有效地解決農民工養老問題還必須回升到社會的層面上來研究。

首先，實現農民工的社會化養老應該是國家政策的理性選擇。我國已把社會保障寫入了憲法，政府就應該改變非平衡發展戰略，改變事實上存在的等級制度，改變以往把農民工作為不安定因素來管治、限制、防范的政策。我國政府“不能以對農村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應的社會保障制度”（鄭功成，2002）。農民工養老社會化還能促進農村土地社會保障功能的替代從而推動土地產權制度改革，促進農村勞動力的有序轉移，加快城市化步伐。

其次，農民工不僅產生了強烈的參與社會化養老的需求，而且表現出了積極的權利追求。據調查，85.4％的農民工表示即使處于失業狀態也不愿意回到鄉下去（李強，2001），足見農民工城市化的自覺性之高，同時，這必將帶來農民工養老問題的社會化。因此實現農民工養老與城鎮居民社會養老體系的銜接便成了城市化的客觀需求。職業工作、生活方式的現代化使農民工的平等意識、合作意識不斷增長。越來越多的農民工在無助的時候開始質問政府的政策，尋求法律的保護。農民工社會化養老秩序必須趕在農民群體老齡化高峰的到來之前，否則社會制度需求與政策供給的矛盾、權利與權力、權利與權利的矛盾將愈加尖銳。

再者，我國建立社會養老保險制度的財力條件已經基本具備。我國財政收入持續增長，已從1990年的2937億元增長到了2001年的15700億元（鄭功成，2002），政府的承受能力在增強，這離不開農民工杰出的貢獻，政府應該允諾和著手建立農民工社會養老保險制度，安頓老年農民工，回報農民工，維護的社會安全穩定。而且政府不需要對農民工的養老負無限責任，通過制度安排，政府只要為農民工群體制定普遍的養老秩序，而對現在為中老年農民工的一代人給予一定救濟，就基本能夠實現農民工社會養老保險制度的建構了。

農民工社會養老保險現狀分析

鑒于建立農民工社會養老保險制度的社會需求日益增強，各省市為了規范市場、保護弱勢群體，都逐步地在為農民工爭取《勞動法》賦予的基本權利，其中很多地方已經著手為農民工的社會養老保險問題尋求對策。實踐中，我國當前進入社會養老保險系統的農民工的人數非常有限，主要有以下4個途徑：1.購買商業保險；2.加入農村社會養老保險；3.被納入城市社會養老保險；4.獲得農民工社會養老保險。后兩者就是對一些先進省市的做法的概括；前兩者雖是農民工的自愿選擇，卻只是在個體訴求社會化養老的時候受到現有條件限制而可能找到的出路，不可能對農民工的養老起到合適的普遍的保障功能。第一個是少數相對富裕者的選擇；第二條途徑雖然是國家為農民設計的，但其發展進退兩難，操作中也存在許多違規現象（萬克德，2002）。一些學者已經認為這一制度還完全不具備經濟可行性，政府也不具備財政補貼能力，必須等待時機成熟時方可推行（王國軍，2002）。所以，只有后兩者是真正意義上的為農民工解決社會養老保險問題的方案，對其進行比較討論可以再現當前我國農民工社會養老保險的狀況，有助于為其制度化建構找到社會基礎和可行性方向。

當前農民工平等地獲得與城鎮居民一樣的社會養老保險是很困難的。一來農民工收入相對不穩定，經濟承受能力低，難以按時交納與城鎮職工同額的個人繳費；農民工流動性強，勞動力市場競爭強，企業繳費難處理。另一方面，城鎮居民養老保險制度具有對長期實行低工資國有企業職工的補償性質，是保證體制順利轉型的過渡性制度，要實現國家對農民工實現“三高”（高基數、高效率、高待遇）頗有難度。同時，隨著社會的發展，城鎮居民養老保險制度存在的諸多弊端已影響了社會公平的實現和資源配置效率的提高。“統帳結合”的個人帳戶制度，帳戶公私不分，不能體現參保個人獨立的經濟法人地位，不能反映企業欠繳多繳與個人帳戶的關系造成了吃社會統籌“大鍋飯”的現象；費率、社會平均工資確定不統一、不科學；垂直管理體系未建立；養老保險制度不能充分體現公平和效率的目標（黃貽芳，2002）。據有關部門統計，全國社保基金的缺口已經達到1000億元（陳式龍，2002），如果讓農民工承擔歷史原因形成的轉制成本是很不公平的。因此，實踐中只有少數富裕省市有條件地將很少部分農民工納入現行城市養老保險體系。如廣州要求企業為工齡達到5年的農民工購買“三金”，個人繳費部分在當月工資中扣除。這在一定程度上滿足了農民工群體的權利要求，緩解了農民工與城市社會的矛盾，但是這種制度的實施缺乏公平性，且缺乏保障。第一，不同的企業、單位保障標準不一，同一企業中也存在不同工種和崗位不同的保障待遇，這就人為地將企業和勞動者劃分了等級（同上）。第二，一些民工為了獲得保障犧牲利益駐守同一單位，而一些企業為了逃避責任第四年以各種理由與農民工解除簽約，這勢必將造成更大的不公平和矛盾。

第四項途徑的實現一般需要地方立法，以及地方政府、企事業單位等多方面的支持和倡導。北京市2001年制定了《北京市農民工養老保險暫行辦法》，規定了用人單位必須每月為農民工上繳數額為上年職工月最低標準19％的養老保險金，農民工的繳費率為北京市上年職工月工資標準的7％（以后逐步升為8％），社會保險經辦機構為農民工按繳費工資基數的11％建立養老保險個人賬戶。這是我國首次出現的以法律的形式賦予農民工社會養老保險權利的嘗試，在消除城鄉差別方面起到了積極的表率作用。但是即使該法規已經考慮到了農民工的流動性而對其轉換工作或者回農村導致的保險關系的變更或終止都作了規定，但是“企事業單位消極對待”，“部分農民工寧愿多要工資也不愿意繳付養老保險費”，該制度將來可能出現保富不保貧（效益差的企業和收入低的農民工投保積極性低）、難以兌現承諾（流入異地工作和回鄉的農民工可能由于路途遙遠、保險費數額較小等原因而放棄）的局面，這是辦法本身及其環境導致的。首先，繳費一刀切可能超過某些企業和農民工能夠和愿意承受的程度，而制度帶來的利益不足以吸引勞資雙方。其次，國家相關部門與機構管理不完善，制度在農民工心中信譽不高，對企事業單位約束力不夠強。第三，在目前其他地區沒有相應的制度與其銜接，不適應農民工的流動性。實行類似政策的地方，如東莞、深圳往往也是“有始無終”，每年都有大量的外來農民工在春節前后辦理退保手續，致使早在1987年就實施社會保險的深圳這樣的城市，雖然目前已經有4萬多人符合退休條件，但實際繳納保險費年限累計滿15年、享受按月領取養老金的外來農民工至今還沒有一個（勞動和社會保障部社會保險研究所，2002）。所以，農民工養老保險制度的建立還需要激勵和倡導，需要全國統一的步調。

農民工社會養老保險制度建構對策

建立平等、統一的社會養老保險制度的社會發展目標和當前的城鄉差異現實，決定了農民工社會養老保險制度必須具備與城鎮職工養老保險、農村養老保險的可銜接性，才能有助于逐漸消除人身差異，建立城鄉統一的勞動力市場，才能提高國家、社會在老齡化高峰來臨時承受風險的能力。從農民工社會養老保險的訴求和現狀中可以看出，適應企業和農民工的經濟能力，適應農民工的流動性，實現從自愿投保到強制性繳費的過渡，實現不同地域之間規則的統一和關系的順利轉移。在當前已經出現的地方農民工養老保險制度和理論發展的基礎上，建立社會統籌和個人投保相結合、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”制度是可行的。

（一）建立農民工社會養老保險制度的對策內容。

1.企業按等級繳費建立社會統籌賬戶，采用現收現付方式支付給老年農民工。

各地方立法機關依據當地企業的經濟狀況制定一定時期內農民工社會養老保險實施辦法，根據企業規模和招收農民工的數量將企業所要交的農民工社會養老保險金總額分為若干級別，強制企業對照級別標準按季度及時繳費，以稅前繳納為優惠。企業的狀況由其法定代表人或其授權人到養老保險機構繳費時登記，登記結果公開，任何組織和公民都可以查閱。不如實登記而少交或者拒絕登記與繳費的企業，一經查出，不僅要按當時情況補交，而且要負法律責任。同時，賦予養老保險機構和工會監督權，賦予它們對企業所登記的情況的季度間差異及其他情況提出懷疑、申請法律執行部門調查的權利，允許它們在證據充分時可以直接向人民法院起訴無正當理由而少交、漏交農民工養老金的企業。

國家養老保險機構將所有企業繳納的農民工養老保險基金匯合統籌，從中抽取一定比例的保險金，平均注入當前本地區的每一按時繳費的農民工養老保險個人賬戶，不妨稱個人賬戶中的這部分基金為基本養老保險金。另一部分基金采用先收現付的支付方式，平均打人當前已經領取養老保險金的農民工的統籌賬戶。兩部分基金的比例由地方立法機關根據老年農民工的社會生活保障需求而定。當地區差異逐漸減少時，企業繳費標準和企業繳費分配比例將逐漸實現全國的統一，并最終達到現收現付部分的全國統籌。當前因為不存在普遍的農民工養老問題，所以現收現付部分可以用來救濟當前城市中的少數中老年農民工，如煤礦、建筑等高強度職業的40歲或45歲以上的農民工。有關部門宣傳救濟條件后對符合條件的人員進行登記，設立農民工養老救濟賬戶，按時發給救濟金。這符合現收現付模式實現代際統籌的目標，也有利于農民工養老保險制度的建設獲得更普遍的支持。從當前參加農民工社會養老保險的人員開始領取養老金時開始，新繳納的統籌基金停止救濟功能，為可以領養老金的農民工建立社會統籌賬戶，平均發放。農民工中途停交養老保險費不影響其獲得統籌賬戶，回農村或者又進城務工的人員，可以根據其務工時間和繳費年限的比例獲得相同比例的社會統籌養老金。

2.以自愿原則為前提吸引民工建立個人永久性賬戶，采用完全積累模式管理基金。

農民工可以憑借身份證和工作證明在務工城市建立個人永久性（與身份證一致）賬戶，并可隨時查詢。由于勞動合同的簽訂事實上阻礙了農民工獲得保險的權利，所以應該放寬條件，只要農民工能證明其工作狀態即可。個人賬戶紀錄農民工的個人繳費和每一季度的（農民工養老保險社會統籌基金中的）基本保險金的總和，以及全部積累基金的增值部分。個人賬戶信息實現全國聯網，農民工可以在聯網上更改住所等信息，可以依據工作轉換證明實現養老保險關系的地區間轉接，獲得新工作所在地區該季度的社會統籌基本養老保險基金。積累基金逐步實現全國統一管理，由社保基金理事會負責存儲與投資。個人賬戶的最后地域歸屬決定該賬戶所有者獲得社會統籌賬戶的地方。社會養老保險機構有義務通知賬戶所有人到其最近的機構或銀行領取社會統籌賬戶。

農民工的繳費標準和比例應當根據公平與效率的原則，在法律精神指導下確定與更改，標準是根據平均工資、最低工資還是最低生活保障由地方立法機關決定，并由其授權機關提供科學的數據。農民工個人投保采取自愿原則，繳費由其自行到保險機構繳納，不參加的視為自動放棄來自社會統籌的基本養老金和社會統籌賬戶。這將極大地提高農民工參與投保的積極性。農民工和企業分開交納，若規定一個季度交納一次，那么農民工第一個月末交，企業第二個月末交。這樣，農民工的投保資料可以幫助保險機構核對企業的繳費狀況，而且保險機構可以因此申請有關部門調查漏交、少交企業。農民工個人繳納保險金無上限，滯交后可以在規定時間內補交。農轉非或者回農村的農民工都不需要結束或者更改帳戶信息。前者和企業之間在繳納金數量上的爭議可以在相關法律框架內協商解決。后者仍然可以自行繳納繼續參加保險，如果連續兩個季度不能出示工作證明或不再按規定繳費（滯交超過一定期限），將不能再分攤基本養老金，但若不退保則可以獲得社會統籌帳戶和一定比例的基金；如果退保，農民工可以一次性取回個人帳戶所有積累資金及其增值部分，不過也就因此不能獲得社會統籌賬號，重新申請參加時防止一人多個賬戶，仍然采取與身份證掛鉤策略，實為延續，但保險年限從最近一次申請時算起，這樣可以一定程度上防止農民工無故退保取出基金；同時允許部分農民工在能出示災難、疾病、特困等情況的證據或相關機關的證明時，不退保而取出賬戶中的大部分基金急用。養老金可以在任一社會養老保險機構或其點分期領取。

3.進行規則和信息的全國統一。

制度只有被法律的形式確定后，其實施才有合法依據，地方立法才有約束，規則才能得到全國的統一。只有規則統一了，才能符合農民工的需求實現養老保險關系的跨地域轉移。將制度用法規的形式確定或者將其內容納入現有法律、法規都能指導地方立法，頒布規章也能起到很大的引導作用。另外，只有建立以地市一級為基礎的社會保險關系信息庫，實現全國范圍內地方之間的信息互聯互換，才能及時無誤地處理養老保險關系的地區之間轉移和接續事務。

（二）“混合型”農民工養老保險制度的可行性。

1.統帳分開制度和積極的社會統籌將推動制度的信譽建設。

農民工個人永久性賬戶，讓農民工看到了基本養老金的注入及養老金的增值狀況，為農民工社會養老保險制度從自愿性走向強制性奠定了基礎。個人賬戶繳費靈活，關系變更簡便清楚，充分考慮到了農民工就業流動性大的特點。基本養老金因地方差異和養老保險關系的地區間可轉移性實現了一定程度的地域平衡。社會統籌制度賬戶的建立及其過渡中的救濟功能體現了社會共濟性和國家對公民的保障，普及對農民工的社會關懷，很大程度上實現了社會公平，大大提高了農民工參加社會養老保險制度的興趣和信心。統帳分開有助于資金管理，有助于推進企業繳費和地方統籌的規范化。該模式還考慮到了地方企業的承受能力和地方自治，適應社會的發展和效率要求；考慮到了制度的運轉所需的利于協作與監督的體系設計，實現了立法、司法、行政機關和企業、農民工之間的權力與權力、權力與權利及權利與權利的平衡。這不僅提高了政府和企業的信譽，而且有助于農民工、企業和政府之間建立相互的信任，將推動農民工社會養老保險制度深入人心。

2.基金積累模式和現收現付模式的結合具有可行性。

首先，完全基金積累制度的設計能適應人口老齡化，增強農民工防御養老風險的意識和能力。當前城鎮職工難以建立積累制度是因為從現收現付模式向基金積累模式轉換的成本過大無法承受，而農民工養老保險不存在這個問題，所以應該抓住機會盡早開始農民工的養老金積累，否則老齡化時代來臨時，社會難以承受，農民工的養老狀況將嚴重引起社會的不穩定。

第二，現收現付制度的存在緩解了當前發展經濟的背景下公平與效率的矛盾。我國企業和農民工的承受能力現在都還有限，所以農民工投保的低起點、無上限規定是必須的，企業統籌養老金的也只能低起點，只能逐步提高和逐步納入社會養老保險體系。現收現付式制度等于讓未來的企業借錢給現在的企業發展經濟，并且滿足了當前人們對社會公平的需求也保證了未來農民工公平地獲得養老保險待遇，這是由發展中國家的國情決定的。

第三，積累模式和現收現付模式的結合有利于促進未來我國養老保險制度的統一發展。一方面隨著企業和農民工收入的增加，個人賬戶和社會統籌的養老金都將與城鎮居民越來越靠近，并最終可以實現社會統籌的合二為一，為農村戶口工人和城鎮戶口工人的待遇差異的消失開具證明。另一方面，轉回農業部門的農民工保持民工社會養老保險帳戶，為農民積累模式社會養老制度的建立提供了參照。同時，當農業現代化逐漸實現、國家逐漸富裕時，農民退休制度和農民養老保險金的現收現付式社會統籌制度也將逐步建立，到一定階段便可以實現兩種養老保險制度的結合，為城鄉勞動力一體化徹底掃清障礙。

當農民工群體和社會輿論有如此高的需求而各方面也都具備了相當條件時，國家職能部門應及時因勢利導，著手農民工社會養老保險制度的建構，并最終通過立法確定制度目標和框架，規范各地農民工社會保險辦法，建立管理信息網絡，完善監督，建成適合農民工特點的社會養老保險制度。統帳分開、基金積累模式和現收現付模式相結合的“混合型”農民工社會養老保險制度，能靈活地適應農民工的特點和社會的發展，具有地區間的可接續性和宏觀上與其他養老保險制度的“可銜接性”。農民工是城市化的積極分子，是建立城鄉統一的勞動力市場的關鍵群體：“混合型”農民工社會養老保險的實現也將是推進國家社會養老保險模式一體化建設的開端和中堅力量。

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