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本文作者：王瑩麗工作單位：上海財經大學法學院

一、問題的提出

三農問題0是制約中國社會全面進步和發展的瓶頸,農業基礎仍然薄弱,農村發展仍然滯后,農民增收仍然困難。生產力是發展的第一要素,要真正解決/三農問題0,首先要解決農村的經濟發展問題。而農村金融作為現代農村經濟的核心,是/發展現代農業推動農村經濟發展、提高農民素質建設社會主義新農村0¹的核心支持因素。農民的金融權益是否得到真正的保護,農民能否獲得金融服務對他們改善生活質量、提高住房條件、保障醫療和子女受教育有著重大的影響。據國家統計局的預測,到2020年我國新農村建設新增資金需求總量為15萬億元左右。然而由于農村發展政策缺乏、農村勞動力大量流失等原因,目前農村資金要素正在大規模流出。/失血0嚴重的農村金融市場如何完善自身、為農村經濟的發展提供有力支持,是目前必須解決的問題,也是真正解決/三農問題0的關鍵一環。僅靠國家的階段性的政策傾斜、資金支持,恐怕不能從根本上解決問題。如何形成給農村設計一套完備的/自我造血0機制,保障農民金融權益就成了農村金融發展的當務之急。但是,目前農村金融的具體制度的安排都帶有強烈的政府主導色彩,制度的變遷始終是自上而下,由政府強勢主導推動的,這樣的政策缺乏被認可度和連貫性。因此,提出/農民金融發展權0的概念,為農村金融的發展提供合理法理依據,創造穩定的社會環境,推動農村金融的真正發展史必須的。

二、農民金融發展權的提出及其理論基礎

(一)發展權社會發展中的基本人權

1972年塞內加爾法學家凱巴#姆巴耶(KebaMB''''aye)在斯特拉斯堡國際人權研究院演講時,第一次明確提出/發展權0的概念,其指出發展是所有人的權利,每個人都有生存的權利并且每個人都有生活得更好的權利。其后,發展權逐步從一個抽象的人權概念演變為內涵豐富的人權規范和人權制度,并被譽為/第三代人權0。當今世界,發展權已被認為和自由權、生存權一樣,對全人類人權的實現具有舉足輕重的價值、功能意義,從而被莊嚴的載入1986年聯大通過的5發展權利宣言6之中。該宣言系統的闡明了發展權的整體思想框架,指出/發展權利是一項不可剝奪的人權,由于這種權利,每個人和所有各國人民均有權參與、促進、享受經濟、社會、文化和政治發展,在這種發展中,所有人權和基本自由都獲得充分實現0,/發展權利是一項不可剝奪的人權,發展機會均等是國家和組成國家的個人一項特有權利0。¹作為基本人權的組成部分,發展權成為人類實現了自由權、生存權之后又一重要的基本權利形態。關于發展權的內涵,國際社會上觀點紛爭。有人認為發展權僅是個人人權,否定國家和民族的集體發展權。有的認為發展權只是/一項不可剝奪的國家的權利,不能將它視為是一項抽象的個人權利0。º上述各觀點之間差異很大,但是學界的爭論不能否認聯合國通過的5發展權利宣言6對發展權的界定一個集個人權利和集體權利于一體的認定。這種廣義的界定,從實踐的角度,也是符合發展權的要求和內涵的。在不同的場合和語境下,發展權的內涵可以分解使用,其既可以是個人權利,也可以是國家權利、民族權利,更可以指各項權利的集合。本文在論述農民金融發展權的問題上,借用的是發展權中的個人權利的內涵。藉此,認為其是一項公民對社會的各個方面的發展情況和結果所享有的權利,具體包括政治發展權、經濟發展權、文化發展權、社會發展權。

(二)農民發展權一個賦予農民弱勢群體的母體性權利

農民權益是廣大農民根本利益的具體體現,其核心要義在于從傳統落后生產力體制中解放農民、發展農民、富裕農民。農民應當享有與社會共同發展、平等發展的權利,具有與社會全面進步相協調的能力。農民發展權是科學發展觀所要求的發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享的發展主張,是農村改革發展中的權利體現與權利延伸。農民的發展權的實現過程其實也是賦予農民政治、經濟、社會、文化權利的過程。這里賦權指賦予權利、使有能力,是人們使自己或群體重新獲得權利。賦權的過程也是5發展權利宣言6所表明的所有人權和基本自由都能獲得充分實現的過程,特別是增加、完善弱勢者權利的過程。從5發展權利宣言6關于發展與人權關系的認知角度,發展權就其本質而言,主要是弱勢群體的發展權利。農民作為弱勢群體,更符合發展權的本質特征。賦權使得發展權主體更為細化,即發展權是權利缺失者的發展,既可以是政治權利的缺失,也可以是經濟、文化、社會等權利的缺失,發展就是增加這些弱勢者掌握自身命運的權能。現今實現城市化的進程中,發展權的現實、緊迫主體是農民,農民需要在發展權理論中找到自己的位置,用農民發展權這一母體性權利來維護自身的發展權益和發展訴求。也正是在這個意義上,農民發展權的理論極盡發展和完善,甚至有學者開始倡導發展權、農民發展權的入憲制度。所以,農民發展權并不特指某一項具體的農民權利,而是賦予農民與其他個人、群體平等參與政治、經濟、文化和社會發展并享受其成果的發展權利。第一,農民發展權不是孤立的經濟發展權,而是全面多樣的政治、經濟、文化、社會發展權;第二,農民發展權是一項母體性權利,其不是對農民政治、經濟、文化和社會權益的簡單綜合,而是全面促進農民平等參與發展過程、享受發展成果的高度權利抽象。所以,保障農民發展權不應單指經濟發展權,同時更應保障他們政治、文化、社會、環境等多個方面的發展權。

(三)農民金融發展權普惠制金融理論在農民發展權輻照下的結晶

雖然農民發展權是全面促進農民平等參與經濟、社會、政治和文化活動并享有發展成果的一個高度抽象。但是,在整個發展權這一母體性權利所孕育的子權利中,各類權利的發展程度和作用是各不相同的。經濟基礎決定上層建筑,毫無疑問,經濟權利是其他各項權利存在的基礎和實現的前提條件。同時,如同在生存權階段,物質性權利的滿足是要解決的第一問題一樣,在繼生存權之后的發展權利中,物質經濟的發展問題亦是要解決的第一問題。經濟生活權利的發展也應該是其他發展權利的基礎和前提。因此,在發展權的幾項基本內容中,經濟權利是重中之重,在對各項權利進行具體解讀和深化的過程中,對經濟權利的分析和細化也應當首先開始。在當今的知識經濟和資本經濟時代,金融已經成為實體經濟的重要依托和支持,和實體經濟一同支撐著整個經濟的運行和全球經濟一體化的實現。而關注貧困地區、弱勢群體的金融權益更是金融業深化發展的必需。在貧困地區,由于體制和政策等各種因素的影響,阻礙了金融體系的正常健康發展,進而使得經濟和金融之間陷入一種惡性循環狀況。¹按照麥金農的理論,為消除金融抑制,必須采取放松金融管制為主要內容的金融深化手段,實行普惠制金融,實現金融服務的普遍可獲性和平等性,也就是一般意義上的普惠制金融理論。為消除貧困地區嚴重的金融抑制,使被排斥于金融服務之外大量的窮人等中低收入經濟群體能享受平等的金融服務,以幫助窮人和低收入群體為服務宗旨的普惠制金融理論被廣為接受并在國內外得到廣泛的實踐,并取得了豐碩的成果。金融權益在各國城鎮居民中的發展狀況,較之農村而言是較為良好的。而農民在金融發展方面的權利則極為欠缺,甚至根本沒有。以我國的統計數據為例,平均每萬名農民擁有銀行業金融機構1.54個,平均每萬名農民擁有銀行業金融服務人員15.89人。無金融機構鄉鎮數在2007年末為2868個,其中2645個在西部地區,占全國總數的80%。另外,有2個縣、8901個鄉鎮僅有1家金融機構。º因此,基于發展權主要是弱勢群體的發展權的觀點,金融發展權是農民的金融發展權。先見性的提出農民金融發展權可能在當下看來,似乎在實踐中還不能感覺到它作為基本人權的必要性,但是從發展的眼光來看,未來當金融成為人們日常生活的基本內容之一,和衣食住行緊密聯系的時候,就會發現,金融發展權作為基本人權的價值之所在,農民金融發展權在保障農民權益,實現農村現代化方面的意義巨甚。農民金融發展權概念的突顯和提出,是對發展權概念的進一步深化和細化,是對農民發展權概念的支持和構建。而在現實社會中,將農民的金融發展權利上升到農民金融發展權的高度,作為人權這一類基本權利大家族中的一員,對于我們從根本上重視農村金融問題,解決農村金融問題,發展農村金融市場是有利的理論支持和制度構建。在十七屆三中全會提出全面發展農村的大契機下,構建農民金融發展權理論,形成支持農村金融發展,進而推動農村經濟發展的制度、政策,并在基本人權的要求下,大力推行,將推動我國進一步的新農村建設和社會主義和諧社會的構建。在如火如荼的研究發展權的大背景下,提出農民金融發展權的概念,具有理論深化和實踐貢獻的雙重價值和意義。

三、農民金融發展權的含義和內容

(一)農民金融發展權的含義作為發展權屬概念的子概念,金融發展權的概念依托/發展權0而存在。發展權的核心和重點在于/發展0,5發展權利宣言6指出/發展是經濟、社會、文化和政治的全面進程,其目的是在全體人民和所有個人積極、自由和有意義地參與發展及其帶來的利益的公平分配的基礎上,不斷改善全體人民和所有個人的福利0。¹從中可見發展是對基本人權狀態的延伸,發展權是對基本人權的鞏固和加深,是民眾對社會各個方面的發展情況和結果所享有的一項權利。作為發展權中經濟權利的組成部分,金融發展權指全體公民對社會經濟生活中的金融發展的情況和結果的所享有權利。在這個基礎上,農民金融發展權便是指農民對整個社會生活中金融發展狀況和結果所應享有的權利。結合當今世界金融發展的概況,農民金融發展權應該具體包括農民參與金融發展、促進金融發展、享受金融發展成果等方面的權利。1.參與金融發展的權利。農民參與金融發展的權利可以從兩方面界定。宏觀層面上,農民有在議會等利益表達機制中表達自己的金融意愿和要求,并將之立法確認、政策確立的權利。比如,要求國家提供專門的農村金融政策,制定專門的農村金融法規,提供專門的金融服務等。微觀層面上,農民有參與一切金融活動,便利其生產、生活需要,幫助實現自身利益的權利。具體可以包括:使用銀行體系、參與保險業務、參與證券融資業務等一系列金融活動的各個部分、各個環節。2.促進金融發展的權利。農民促進金融發展的權利是農民通過參與金融發展對整個金融活動帶來的提高和推動,有權利將這種推動納入到整個金融體系,并將之規范化、固定化。農民通過參與金融活動,表達自己的金融要求,對原有金融活動的內容和模式進行了有益的補充,農民有權要求將這種創新和補充納入原有金融政策、法規體系,并將之制度化、常態化。比如,農民嘗試農產品抵押貸款,如果切實可行,需要將這一融資制度正式寫入擔保、融資等相關的法律制度中。3.享受金融發展成果的權利。農民享受金融發展成果的權利是農民金融發展權的核心內容,也是在現實中,存在問題最多的地方。享受金融發展成果的權利既是農民參與金融發展、促進金融發展的應有結果,更是具有獨立意義和價值的權利項,它是指農民有權享受、消費一切金融活動的成果,包括金融設施、金融制度和金融交易。當今社會金融服務發展迅速、日新月異,金融創新層出不窮,但是農民卻極少有機會享受這些日益便捷的融資服務方式。金融服務業的準入排斥(accessexclusion)º、條件排斥(conditionexclusion)»、營銷排斥(marketingexclusion)¼,以及農民自身的自我排斥(sel-fexclusion)½等因素使得農民在享受金融發展成果方面的弱勢地位與城市居民相比,甚為明顯。因此,保障農民享受金融發展成果的權利意義尤為重大。

四、實現農民金融發展權的國家保障責任

(一)國家是實現農民金融發展權的首要的責任主體5發展權利宣言6在其宗旨中指出:/創造有利于各國人民和個人發展的條件是國家的主要責任0,并在具體條款中,將這一原則進行了具體的規定和闡釋,指出/所有的人單獨地和集體地都對發展負有責任,這種責任本身就可確保人的愿望得到自由和充分的實現,他們因而還應增進和保護一個適當的政治、社會和經濟秩序以利發展0,/各國應在國家一級采取一切必要措施實現發展權利,并確保除其他事項外所有人在獲得基本資源、教育、保健服務、糧食、住房、就業、收入公平分配等方面機會均等。應采取有效措施確保婦女在發展過程中發揮積極作用。應進行適當的經濟和社會改革以根除所有的社會不公正現象。各國應鼓勵民眾在各個領域的參與,這是發展和充分實現所有人權的重要因素0。¹國家負有對實現發展權這一母體性權利的首要責任,國家也當然負有對實現農民金融發展權這一子權利的義務和責任。國家負有實現農民金融發展權的首要的義務和責任的論斷主要是由以下兩個原因:1.權利的受益性功能是國家給付義務的邏輯起點。權利受益性功能是公民有天賦的請求國家為某種行為,從而享受一定利益的功能。其要求國家以一定的積極作為,為公民基本權利的實現提供一定的服務和給付。權利的受益性功能是公民因其享有基本權利所具有的請求國家作為的一種功能,其所針對的是國家的給付義務。受益性功能是國家給予公民物質上、程序上的幫助和給付義務,又可稱為/給付請求功能0,是國家的一種積極義務。因此,農民金融發展權作為發展權這一基本權益的一部分,也屬于天賦基本權益的內容,當然要有國家來保障其確立和實現。2.公共物品供給是政府給付的首要義務。在公共物品供給方面領域,私人提供公共物品的外部效應、自然壟斷、信息不完全,以及基于公平性目標的收入分配屬性,將導致市場無效和社會整體福利的減少。由此,政府供給公共物品成為必然選擇,公共物品供給也就成為政府的根本責任和首要義務,其可以提高市場效率并促進經濟福利和公共福利。政府對社會和公民的基本給付義務主要包括物質、經濟和程序救濟等幾個方面。農民的金融發展權制度性公共物品也屬于國家給付義務的內容。同時,對國民基本經濟權利和社會福利應獲性的保障,是憲法權利的題中之義,政府有義務保障公民享受公共物品這一憲法性權利的實現。(二)國家實現農民金融發展權的責任內容1.政府為農民金融發展權的實現提供制度支持。在國家實現農民金融發展權的義務和責任中,政府所應承擔的主要責任是制度的支持和保障。具體講來,金融作為經濟活動的重要組成部分,是政府工作的一個重要方面。因此,保障農民金融發展權的實現方面,政府是承擔制度保障責任的最佳選擇。政府承擔保障農民金融發展權的制度保障責任,主要應該負責保障農民參與金融發展、促進金融發展、享受金融發展成果等權利在制度和政策層面的實現,通過在國家的大政方針、發展政策、發展規劃中,將農民的金融發展權益體現出來,彰顯出來,從而為具體農民金融發展權益的實現提供政策指導和制度支持。2.央行保障農民金融發展權的具體實現。央行作為國家金融體系的領導力量和具體實施機關,理應統一領導具體實現農民金融發展權的義務和責任。央行需要在國家關于農民金融發展權的具體制度和政策的指導下,具體制定保障農民金融發展權實現的金融政策和金融服務,構建適應農民金融服務特點的金融機構體系,滿足農民的多樣化的金融需求,提供符合農村特點的金融產品和融資渠道,保障農民金融發展權的實現和落實,為農民生產、生活的開展做好金融保障。

五、農村金融的現狀和農民金融發展權的法律保障機制

保障農民金融發展權的實現就是要在農村改革發展中實現和發展農民的金融利益,建立和完善以農民權益保障為主題的法律體系,建立和完善農民參與立法的機制,優化農民權益保障的立法技術,使農民的權利與利益在法律上清晰可見,建立和完善農民權益保障的行政執法機制、農民利益訴求的表達機制、農民權益糾紛的解決機制、農村群體性事件的協調解決機制。我國目前缺乏對農民金融權益的立法確認,相關農民保障的立法不夠完善,金融服務存在諸如金融機構設施的缺乏、激勵機制缺乏、服務能力較弱等問題,從而使得農民獲得金融服務的成本較高、農民的特殊化需求難以得到滿足、農民金融權益遭遇歧視性待遇,由此造成了農民金融權益得不到保護,甚至嚴重缺失。因此,實現保障農民的金融發展權具體而言應從以下幾個方面著力:首先,營造發展權正面直接地載入憲法,尋求農民金融發展權的根本出發點。要為農民金融發展權確立根本法上的依據,必須通過實現發展權入憲來實現。只要實現了發展權這一母體性權利的入憲,農民金融發展權這一發展權的題中之意便順理成章有了自己的根本法依據。作為基本人權的一部分,發展權和其他人發展權一樣理應被載入憲法,但是,翻閱世界各國憲法,從形式上看,至今發展權仍未被當作一項憲法意義上的人權看待,各國憲法尚未明確載入/發展權0這一概念,我們只能從規定其他具體人權形式的法律規范和憲法的其他區條款中勉強推導出發展權,形成了發展權在應然憲法中的優位性和實然憲法上的空位性之間的現實矛盾。因此,要解決農民金融發展權問題,根本就在于樹立起發展權是基本人權的理念,將發展權直接載入憲法,確立起發展權這一基本人權的最高法律地位,實現在國家根本大法的視野下真正充分保障農民發展權,發現農民金融發展權,保障農民金融發展權。其次,加強農民權益保障立法,營造農民金融發展權的具體法制保障線。農民金融發展權存在的根本目的和意義在于實現農民的權益。而加強農民權益保障立法又為農民金融發展權的實現提供了具體的法律制度層面的保障和支持,二者互相促進,互相推動,良性循環。農民的貧窮,實質上是權利的貧窮,經濟權、政治權、受教育權等關系到農民自身發展的一系列權利都沒有得到應有的保障。農民問題關鍵是發展權利貧困的問題。農民的發展權利被約束、限制甚至被扭曲是制度及其相互關聯作用的產物。因此,國家應單獨制定5農民權益保障法6,減少農民發展權中諸多權利流失現象,使這部法律成為農民發展權的基本法。加強農村社會保障中的政府責任,選擇國家、社會、個人/三支柱0型農民社會保障模式,建立地區、對象有別的農村社會保障制度,完善社會保障管理體制和監督機制,相對減弱土地保障在社會保障體系中的輔助保障功能。也在這樣一部法律中,明確提出農民金融發展權的概念,作為農民權益的具體內容之一,具體確定農民金融發展權的概念、權利內容、責任方式、保障方式等,并對侵犯農民金融發展權的行為,規定相應的行政責任、民事責任甚至刑事責任,切實保障農民平等地參金融與發展過程,促進金融發展,享受金融發展的成果。最后,完善相關金融制度、加強金融監管,實現農民金融發展權的落實面。建立多層次的農村金融機構體系,鼓勵農村金融機構進行金融服務創新,規范引導民間金融健康發展;加強農村金融機構發展的經濟政策支持,運用財政政策、差異性存款準備金和支農再貸款等貨幣政策等政策機制推動農村金融機構發展;進行農村金融監管的制度創新,把消除貧困,為農民提供金融服務納入監管目標、開展風險監管、激勵監管、分類監管等監管方式,為農村金融秩序的穩定提供支持。最終,通過金融領域的一系列活動,為農民金融發展權的實現提供具體落實平臺。