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本文作者：徐秀霞工作單位：中共吉林省委黨校

公民表達權是公民依法享有的由法律確認,受法律保障和限制,通過一定方式公開發表、傳遞思想、意見、主張、觀點等內容,而不受他人和社會組織非法干涉或侵犯的權利。[1]表達權是憲法學概念,屬于精神自由權范疇。精神自由權包括精神內在自由權和外在自由權。內在自由權只有表明于外部、傳達于外部時,方能實現,這一實現途徑就構成表達自由的需求。因此,表達自由與表達權可作為同一個概念使用。同志在十七大報告中指出:“要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”報告第一次開宗明義地將“知情權、參與權、表達權、監督權”相并列,作為廣大公民民主權利的具體指向和內涵表述。尤其是報告繼黨的十六屆六中全會提出“表達權”這個概念之后,再度把“表達權”列為公民四權之一,強調要依法保障,這對于推進社會主義民主法治、構建和諧社會以及大力發展文化創新都具有非常重要的意義.

一、保障公民表達權的重要意義

⒈保障公民表達權是社會主義民主政治賴以建立的堅實基礎。人民民主是社會主義的生命,人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。民主政治的基本原則是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,這就有賴于保障公民表達權。使公民能夠自由地表達其意志和要求,來參與民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。民主是多數人的選擇,法治則是多數人選擇的法律制度及其實施狀態,要實現民主選舉,就要讓公民享有表達權,真正選出代表人民的代表。公民通過各種渠道,發表意見,集中民意,上傳民情,使執政者的決策反映民意,從而得到公眾的認同、信任與支持,實現民主決策和民主管理。公民表達權是民主決策和民主管理的基礎,也是民主建設的目的,“沒有表達自由,就不能稱之為民主政治,沒有表達自由,就無法產生民主政治,沒有表達自由,就不能維持民主政治。”[2](p116-117)公民發表意見、建議是行使監督權的重要方式,公民沒有表達權,就不可能有真正的監督。馬克思曾經指出,報刊不僅有權利而且有義務嚴密地監督人民代表先生們的活動。早在改革開放之初,鄧小平同志就告誡我們,一個革命政黨,就怕聽不到人民的聲音,最可怕的是鴉雀無聲。依法保障公民表達權,是民主制度建設的內容,也是擴大公民有序政治參與的要求,可見,表達自由在基本人權體系中占有重要的地位,它是民主社會得以確立的基礎。⒉保障公民表達權是全面落實依法治國基本方略的重要保證。首先,保障公民表達權可以使立法更民主、更科學。加強立法,提高立法質量是依法治國,建設社會主義法治國家的重要前提。民主立法、科學立法是提高立法質量的保證。因此,要制定和完善中國特色社會主義法律體系,就應該借助于公民表達權的實現,傾聽各種各樣的意見,對相互沖突的利益進行分析和比較,找出各自存在的意義和合理性,判斷、衡量它們各自的價值,協調好各種利益關系,從而制定出能夠反映最大多數人根本愿望和利益的法律體系。否則,“對成員向社會提出建議的任何限制都會削弱民主,降低參與的深度”[3]進而影響決策的民主性、科學性和合理性。其次,保障公民表達權有利于促進和維護司法公正。司法公正是社會主義正義的重要體現形式。在和諧社會構建過程中,實現司法公正的一個重要手段就是充分保障公民表達自由的權利。只有人們表達自由的權利特別是新聞自由得到充分的保障,才有助于公民知情權的實現,這樣公民就可以及時關注有關案件的司法進程,并能夠形成社會輿論,從而實現公民對司法進行監督的權利,保證司法公正的實現。第三,保障公民表達權有利于促進政府依法行政。法治國家的政府應該是依法行政的政府,是受人民監督的政府。表達自由對政府依法行政的促進作用體現在啟動公共權力機構內部的監督程序。由于內部監督往往存在信息、工作作風乃至利益關系等的限制和制約,其啟動監督程序有自身不可克服的缺陷。但是如果在新聞自由和社會輿論壓力的作用下,往往能夠啟動一公共機構對另一機構的監督,從而保證政府依法辦事。不僅如此,表達自由也會使行政工作人員處于公共輿論和新聞機構的監督之下,有利于形成自我約束機制,進而減少行政活動中的隨意性和專斷性。⒊公民依法行使表達權是社會穩定與和諧的需要。當前,我國經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念發生了深刻變化,社會經濟成分、組織形式、就業方政府與法治式、利益關系和分配方式日益多樣化,不同利益需求的個人和組織逐漸形成,各種利益矛盾不斷增多。因此,只有各社會不同階層、不同群體的人們平等地享有表達自己的思想、觀點、主張和看法的話語權,才能實現和保障社會公平(平等博弈)。而社會公平是社會穩定、和諧的首要條件。同時,不同思想、觀點、不同主張、看法的人們只有平等地享有表達權、話語權,才能相互了解、相互協調、相互妥協。沒有相互了解、協調和妥協,各種利益沖突無法化解,利益沖突長期不能協調、化解,社會就無法穩定。⒋保障公民表達權是大力推進文化創新的動力和需要。推進文化創新是黨的十七大對全面加強社會主義文化建設提出的新要求。推進文化創新是我們黨始終代表先進文化方向、建設國家創新體系、解放和發展文化生產力、不斷滿足人民日益增長的精神文化需求的迫切需要。文化創新必須遵循百花齊放、百家爭鳴的方針。歷史上大凡體現新思想的科學理論和文化樣式,在初生時總被視為異端。如果社會容許表達自由,不同的觀點可以自由討論,就可以使偉大的思想家、科學家脫穎而出,使科學文化繁榮昌盛。反之,如果沒有表達自由,在藝術創作上就難以形成題材、樣式和風格的多樣發展,在學術理論上不同觀點和學派就難以自由討論。因此,保障公民表達權也是大力推進文化創新的需要。

二、我國公民表達權的法制保障現狀及存在的問題

在我國的憲法和法律制度中,無論從表達自由的形式,還是表達自由的內容來說,我國憲法和法律中都有相應的規定。在我國法律制度體系中,涉及表達自由的內容較為復雜,法律、法規、規章等層次也較多,總體來說,我國憲法和法律對表達自由的法律保障與規制主要通過以下幾方面來實現:我國現行《憲法》規定,公民享有言論、出版、集合、結社、游行、示威的自由。我國《民法通則》規定,公民合法的民事權益受法律保護,任何組織和個人不得侵犯。我國《出版管理條例》規定,公民依法行使出版自由的權利,各級人民政府應當予以保障,合法出版物受法律保護,任何組織和個人不得非法干擾、阻止、破壞出版物的出版,公民可以依照本條例的規定,在出版物上自由表述自己對國家事務、經濟和文化事業、社會事務的見解和意愿,自由發表自己從事科學研究、文學藝術創作和其他文化活動的成果。我國《信訪條例》、《著作權法》、《集會游行示威法》、《音像制品出版管理規定》等法律、法規也有相關規定。我國刑法主要以言論犯罪的形式對言論自由做了必要的限制。據統計,我國刑法中有15個罪名是與言論有關的,如煽動顛覆政府罪,出版歧視、侮辱少數民族出版物罪,侵犯通信自由罪,誹謗罪等等。此外我國也加人保障公民表達自由的一系列國際公約,如我國1998年簽署的《公民權利和政治權利國際公約》等。另外,我國政府和司法機關還十分重視對公民表達自由的制度保障和司法救濟。表達自由作為一項基本的憲法權利,與其他權利一樣本身包括十分豐富的內容。雖然在我國現行法律制度中有許多涉及表達自由的法律法規,但是從總體上看,特別是隨著社會主義市場經濟的不斷發展、社會結構轉型的不斷深入,我國目前有關公民表達自由的法律規定方面存在的問題也越來越明顯,這些問題主要表現在:一是我國對公民表達自由的法制保障存在不足。我國憲法沒有明確地把表達自由作為公民所享有的基本權利加以規定。公民表達權有政治自由權利的屬性,又有非政治自由權利的屬性。因此,公民表達權的內容既有政治表達、也有非政治表達,“它涵蓋各項政治自由(言論自由、新聞自由、信息傳播自由、結社自由、出版自由、集會游行示威自由等等)、科學研究和文藝創作的自由、對國家機關及其工作人員提出批評建議、控告的權利等等”。實際上各國法律在保障公民政治表達的同時,也保障公民非政治表達。但是,我國現行刑法中對剝奪政治權利的刑罰解釋中包括有“言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由的權利”。這也是我國憲法所涉及的主要的表達自由的內容。按此理解,憲法所規定的諸如“言論、出版、集會、結社、游行、示威的自由”是否僅僅就是一種政治權利,顯然這種解釋是無法涵蓋表達自由應有的內涵。[4](p174-175)二是目前法律體系中對表達自由作出規定的法律位階有待提高。我國目前法律體系中對表達自由作出規定的法律主要是國務院的行政法規和部門規章。這些行政法規和規章都是政府制定的,它的立法理念偏重于管理,因此這些法規、規章都在不同程度上對公民的表達自由作出了限制。表達自由是憲法上的基本權利,從法理和立法學基本理論上說,對公民基本權利的限制屬于法律保留的范疇,而不宜或者說不能以行政法規或部委規章來加以限制。換句話說,在我國如果要對這些權利進行限制,只能由全國人大和全國人大常委會以法律的形式進行,國務院和國務院各部委均沒有這種權力。因此,要對現行的行政法規進行清理,必要的內容應盡快由全國人大或全國人大常委會以法律規定,不合理的應予以廢止。從法規、規章上升為法律對表達自由法律制度的完善十分必要,因為法律制定的過程可以在一定程度上克服行政法規、規章在立法理念上的不足。三是保障公民表達權的司法資源相對缺乏。公民表達權與其他社會利益發生沖突時,司法的公正與法官對利益沖突權衡分析的智慧就顯得非常重要。而中國目前的司法工作和法官的整體素質仍有待提高。四是與公民表達權相適應的政府信息供給不足。政府信息公開是公民行使表達權的基礎。我國正處在新舊體制的轉軌時期,貪污腐敗、道德墮落等消極現象還大量存在,客觀上需要公眾、新聞機構通過輿論監督形式予以遏止。同時,在討論公共事務方面,民眾要求更多的知情權和討論空間,而政府在政務公開的范圍和深度方面還存在許多欠缺。

三、表達權法律保障機制的健全與完善

⒈完善公民表達權的憲法、法律和司法保障制度。首先,應在憲法中明確表達自由為公民的基本權利。在國家的法律體系中,憲法對公民基本權利的確認和保障在層次上是最高的,在效力上是最強的。因此,只有在憲法“公民有言論、出版自由”以及“國家尊重和保障人權”規定的基礎上,對表達自由作進一步的確認并作出保障性規定,才能使憲法的發展進程成為對公民基本權利和政治權利的確認、保護的范圍與層次不斷加深的過程,使憲法最終成為公民基本權利的保障。其次,應加緊研究制定《新聞傳播法》、《出版法》、《結社法》等保障公民表達權的重要法律。對公民表達權的保護不但需要憲法這一根本法的保護,同時有賴于具體部門立法的細化落實。針對目前我國公民表達權的法制保障中存在的不足,建議全國人大加緊研究制定《新聞傳播法》、《出版法》、《結社法》等保障公民表達權的重要法律。表達權的實現需要表達平臺,新聞媒體、出版機構、社會團體是公民表達的重要平臺,新聞自由、出版自由和結社自由也是公民表達自由的重要體現。改革開放以來,我國的新聞傳播事業取得很大發展,新聞媒體已經成為傳播黨和國家政策以及人民群眾表達意愿和要求的重要渠道,但我國還沒有一部規范新聞傳播行為的統一的新聞傳播法,對新聞媒體反映公民意愿和要求構成了很大的障礙,也削弱了新聞傳播監督功能的發揮,致使干涉新聞自由和新聞侵權事件時有發生。最后,進一步完善保障公民表達權的司法制度。沒有司法救濟就沒有權利保障。在現代權利救濟當中,司法救濟是最主要的、也是最有效的救濟方式。為此,要健全和完善公民表達權的司法救濟制度,當公民認為表達權受到他人侵害而不能行使或者不能自由表達時,可以向人民法院起訴,法院應當給予受理,并依法審理和執行。要進一步健全和完善司法體制機制,繼續推進司法體制機制改革,完善當事人起訴、上訴、辯論、辯護、舉證等司法制度,建立公正、高效、權威的司法制度,提高法官素質,充分發揮司法維護公平正義,保障公民表達權的重要作用。⒉明確規定表達自由的界限,防止表達自由侵犯公共利益、他人合法權利和國家安全。表達自由是相對的自由,當表達自由超越一定的邊界,它的價值就可能被其負面的危害所代替。這是因為:首先,在社會中,如果對某些極端言論不去制止,那么很多侵害國家公共安全、侵害他人權利和公共利益的事情就會發生,其結果是人們的經濟利益無法保障,民主無法運行,人民將生活在一種不自由的生活狀態之中。其次,表達自由具有兩面性,既可以為善,也可以為惡。它既能促進人與人之間的正常交往,也能因挑釁性、誹謗性語言惡化人與人之間的關系;它既能成為弘揚善良風俗的載體,也能成為敗壞社會風氣的罪魁;它既能消解社會的各種憤懣和不滿,也能在特殊場合擾亂公共秩序。因此,設置表達自由的邊界是必要的。雖然表達自由具有相對性,應對它進行限制,但是對表達自由的限制邊界必須合理、適度。限制表達自由的原則應為:首先,保障為主、限制為輔原則。限制權利的目的是為了保障權利,因此,對表達自由的限制不得侵害表達自由的本質內容。在確實需要限制表達自由的情況下,應遵循最小限制原則,即限制應在“最小范圍內”進行。其次,法律規定明確、限制具體的原則。權利受法律的限制,因而立法是表達自由保障的基礎。如果法律關于表達自由的規定含糊不清,限制的事項未指明范疇、種類和性質,那就會使人們無所適從,也為侵犯表達自由創造了條件。第三,利益衡量原則。當表達自由與其他社會利益發生沖突時,應首先對這種社會利益與表達自由所保障的利益進行權衡,在比較權衡中確定何者為重,然后確定取舍或限制。⒊進一步完善保障公民表達權的行政制度。保障公民表達權是各級政府的法定職責,各級政府應當加強保障公民表達權的行政制度建設。2007年政府工作報告和《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確要求各級政府要堅持科學民主決策,完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責任制度,推進決策科學化、民主化,深化政務公開,依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權。為此,要創新民主管理形式,健全民情聯系制度,拓寬社情民意表達渠道,推行領導干部接待群眾制度,完善黨政領導干部和黨代表、人大代表、政協委員聯系群眾制度,健全信訪工作責任制,建立全國信訪信息系統,搭建多種形式的溝通平臺,把群眾利益訴求納入制度化、規范化、法制化的軌道。要發揮傳統行政優勢,并適當加強民間利益集團的力量,使每個公民都能夠依靠集團平臺表達自己的意愿、維護自己的正當權益。要加大人民群眾、社會組織、大眾媒體等社會監督力度,使國家行政機關及其工作人員更好地行使權力、履行職責,增強社會責任感。要加強行政救濟制度建設。對公民表達權的救濟是政府的義務和責任,各級政府有義務和責任幫助公民實現表達權,特別是公民表達權受到侵害時,可以向政府請求保護,政府應當給予救濟和保護。⒋完善政府信息公開制度,為公民表達權的行使提供必要信息。既然公民有權參與國家政治生活、表達自己的意愿,那么首先就要讓公民了解相關信息。因為只有在“知情”的基礎上,公民才可能積極“參與”公共事務,主動“表達”自己的意見,進而對政府與其他社會機構進行“監督”。因此,要進一步完善政府信息公開制度,實行政務公開、財務公開、黨務公開,除必須保密的情形外,政府、公務員、執政黨及領導人的活動應該對外披露,相關的文件、檔案和活動情況應定期公布,民眾有權知悉,新聞媒體可以采訪、報道和評論,為公民行使發表權提供必要的信息。