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本文作者：張娜工作單位：曲阜師范大學法學院

國家統計局人口和就業統計司2007年全國人口變動情況抽樣調查數據顯示，我國65歲及以上人口占全國總人口的比重達到8.1%，[1]國際上通常把60歲及以上人口占總人口的10%或65歲及以上人口占總人口的7%作為人口老齡化的起點。按照這個標準，我國已進入老齡化社會。2009年末，全國總人口為133474萬人，農村占53.4%，而60歲以上老年人口已近1.714億，其中近六成分布在農村。[2]農村所面臨的養老保障問題十分嚴峻。而傳統的“土地養老”、“家庭養老”等模式伴隨著家庭結構的小型化和土地資源的流失已難以為繼，所以，農村社會養老保險制度的建立已是一個迫在眉睫的問題。2009年9月，中華人民共和國國務院出臺了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，規定從2009年起開展新農保試點，標志著我國農村社會養老保險制度建設進入了一個新時期。2010年10月28日，第十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了《社會保險法》，對建立新農保制度從法律層面予以確定，但是僅僅明確了新農保的基本制度框架，相關的具體制度內容并未在法律層次較高的《社會保險法》中明確規定，所以，政策的穩定性弱，規范性也就弱，從而還不能算是一種真正成熟的制度安排。缺乏法律保障將會造成各地對農村社會養老保險金的籌集、運營以及養老金的支出帶有很大的隨意性。因此，我國亟需在總結試點經驗教訓的基礎上制定一部法律層次較高的《農村社會養老保險法》，主要在養老保險的籌集機制、支付機制、運營和監管機制三個部分為新農保的順利推進提供法律保障，用法律的穩定性、普遍性、強制性為新農保制度的規范化、科學化運行保駕護航。

一、新農保籌資機制的法律保障

(一)籌集機制改定額繳費制為動態可調的比例繳費制《指導意見》規定，目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次;參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得;地方可以根據實際情況增設繳費檔次。這種定額繳費制并不適用當前我國農村經濟發展不平衡的狀況，也不能反映當地農民的繳費能力、物價、通貨膨脹等因素;另外，目前新農保規定的多繳多得制度意味著參保檔次越高，地方政府補的也越多，地方政府作為一個“理性人”基于利益的考慮，也不愿意增設繳費檔次，這不利于農村養老保險金的籌集和基金規模的擴大，也使得這一制度流于形式。所以，籌集機制建議改為動態可調的比例制繳費，以當地農民上年的人均純收入作為繳費基數，設置2%、4%、6%、8%、10%五個繳費檔次供參保人選擇。因為，第一，農民人均純收入指標能直接反映農民的繳費能力。第二，能形成繳費金額的自動調節機制。以山東為例，2009年山東農民人均純收入達到6119元，若選擇最低檔次2%繳費，應繳納122.38元；2010年山東農民人均純收入達到6990元，按最低檔次2%繳費，應繳納139.8元。同樣的繳費檔次，隨著收入的提高，繳費金額可以自動調整，比上年多繳近18元。第三，此繳費模式體現出地方經濟發展的不平衡。以上海、甘肅為例來說明。從上表可以看出，2010年位居全國農村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肅農民人均純收入相差10553元。經濟發達的地區如上海選擇最低檔次的繳費金額為280元，比現行新農保最低檔次100元高出180元，也可以選擇最高檔次1398元；而經濟欠發達地區如甘肅可以選擇最低檔次的繳費金額僅69元，比新農保最低檔次100元少31元。此模式可以反映地方經濟的差異，使不同經濟發展地區的農民都可以繳得起養老保險費，從而促進新農保制度的推進，盡快實現全覆蓋目標。

(二)新農保按照中、東、西部劃分實行不同的財政補貼制度不合理，宜采用量化標準，把全國省市劃分為經濟發達地區和經濟欠發達地區，實施不同財政補貼，并提高財政補貼力度《指導意見》規定“中央財政對中西部地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對東部地區補助50%;地方政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”。政策向經濟欠發達地區傾斜是值得稱道的，但是按中、東、西部地區區別中央財政補貼的安排有欠合理之處，因為東部地區也有經濟欠發達的省市，如屬于東部地區的江西省、安徽省，如果讓地方政府負擔基礎養老金的50%和地方政府對養老金的補貼，對于地方財政來說壓力很大。所以，建議采用一系列量化指標，如人均地方財政收入、農村人口占全國農村人口的比重、各地財政對新農保的年補貼數額占地方財政收入的比重，并對這些指標賦予相應的權重，把全國分為經濟發達地區和經濟欠發達地區，從而實行不同的中央財政補貼制度，中央財政對經濟欠發達地區最低標準基礎養老金給予全額補助，對經濟發達地區補助50%。另外，《指導意見》設定了低保障水平，但是低保障水平降低了制度的吸引力，農民參保的積極性不高，尤其是中青年農民，從而阻礙了新農保制度的順利推進，全覆蓋目標的實現也比較困難。但在農民收入不高的現況下，提高個人繳費比例不太現實，為了提高保障水平，只能加大政府補貼力度。發達國家的農村養老保險制度已相當完善，對于農村社會養老保險的政府財政投入比例很高。例如，德國政府對農村社會養老保險的補助占繳費比例的70%;法國農民的養老保險金占農村社會保險預算的60%;日本政府對農村社會養老保險補貼份額在43%以上；[3]而我國的財政供給基礎養老金只有55元。2010年，鄧大松、薛惠元對全覆蓋模式新農保的補助資金進行了預測，指出在全覆蓋模式下，中央的財政補助支出金額為535.0838億元，占中央財政收入的1.64%;地方財政按每人30元進行補助，其支出金額為245.1262億元，占全國地方財政收入的0.86%。[4]中央和地方政府對農村養老保險的財政投入加在一起僅達到2.5%，距離發達國家的財政投入還差很遠。2011年7月1日實施的《社會保險法》規定國家適時提高基礎養老金，但對提高的幅度、時間、步驟等缺乏規定，使得工業反哺農業、城市支持鄉村的力度不夠，影響到中央、地方財政預算對新型農村社會養老保險的加大投入。筆者建議中央政府基礎養老金補貼提升至116元，具體計算如下:2011年全國農村居民人均純收入6977元，[5]每月基礎養老金55元，年660元，只占當年農村人均純收入的9.4%，這一指標遠低于城鎮職工退休金不低于20%的基礎養老金替代率。因此，對于現階段已超過60歲的老人的基礎養老金可以參照城鎮職工不低于20%的目標替代率來計算，國家財政支持的農民養老金應為6977×20%=1395.4元，月收入為1395.4/12=116.3元，所以，基礎養老金由每月55元提高到116元，基本是原來的2倍，這部分支出由中央財政負擔，在此種補貼制度下，中央政府對農村養老保險的支出占財政支出的4%，中央財政完全有能力承擔。以后每年以上一年度全國農村居民人均純收入為基數，按照20%的目標替代率逐年調整基礎養老金補貼數額。而對于地方政府補貼的金額，在地方財政普遍吃緊的情況下可以暫時不提高，但可以隨著經濟發上海甘肅展而逐步提升。

二、新農保支付機制的法律保障

(一)新農保應提高養老金支付水平，建立支付

待遇調整機制黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》(以下簡稱《規劃建議》)明確提出“十二五”期間“實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋”、“逐步提高保障標準”等建議，但是，根據《指導意見》的規定，養老金由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分構成。基礎養老金的全國標準是55元，加上地方政府根據實際情況加發的基礎養老金；個人賬戶養老金包括個人繳費、集體補助與政府進口補貼。參考中國人民銀行公布的人民幣一年期存款利率計息，月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。以繳費15年為例來計算養老金的待遇。假設一農戶選擇每年繳納100元養老金，繳費15年，個人繳費部分為1500元;集體補助在我國現階段幾乎為零，所以忽略不計;政府補貼為每年30元，補貼15年共450元，假設存款利息和通貨膨脹率相抵，可以得出個人賬戶金額為1950元，除以139為14元，加上基礎養老金55元，每月的領取金額為69元，如此低的養老金支付水平在現階段都難以滿足老年人最基本的生存需求，更何況15年后呢?所以，新農保制度要得以順利推進，必須提高養老金支付水平，增加政策的吸引力。為實現這一目標，關鍵在于提高政府財政的補貼力度。另外，還需要建立支付待遇調整機制。基礎養老金部分和當時當地的農民人均純收入掛鉤，按照20%的替代率逐年調整，個人賬戶部分實行比例繳費制，個人繳費金額也會隨著農民收入的提高而提高，這樣的籌資機制和支付機制就不是一成不變的，而是一個和物價上漲、通貨膨脹、經濟發展等因素緊密相連的動態調整機制。

(二)養老金領取時間和個人賬戶支取時間的法律設計

《指導意見》規定:年滿60周歲、未享受城鎮職工基本養老保險待遇、農村有戶籍的老年人，可以按月領取養老金。西方國家對于農民領取養老金時間的規定和我國不同，其做法我們可以借鑒。比如，瑞典以65歲為正常退休年齡，因此，國家規定凡滿60歲的老年人可以邊工作邊領取部分年金，享受條件是每周工作時間至少減少5小時，但總工時不能低于17小時。美國的法律規定:年滿65歲退休，才能享受100%的養老金;同樣，如果年滿65歲仍不領取養老金者，每延遲領取養老金一年，增加全額養老金的5%，直至年滿70歲，開始領養老金時，每周可領取全額養老金的130%。[6]由此看出，很多西方國家法定退休年齡為65歲，所以滿65歲開始領取全額養老金。我國因為人口多，就業壓力大，沒法像西方國家規定65歲退休領取養老金，但我們可以借鑒西方國家的做法，法律規定滿60歲退休，但只允許領取50%的養老金，因為隨著人們生活水平的提高，平均壽命的延長，60歲依然還有勞動能力，所以，可以退休為年輕人讓出工作崗位，但可以取得其他勞動收入，邊工作邊領取部分養老金;另外，為了鼓勵遲延領取養老金，法律可以規定:滿65周歲，可以領取100%的養老金，每延遲領取養老金一年，增加全額養老金的5%。這樣的養老金領取時間的設計可以減輕養老金支出壓力，并保證養老金滿足更長時間的養老需求。《指導意見》規定，個人賬戶月計發標準為個人賬戶全部儲存額除以139。此規定意味著某人一旦超過71.6歲，其個人賬戶余額為零。而我國人均壽命為75歲，對于71.6歲之后個人賬戶該怎么計發養老金缺少法律規定。筆者建議采取和城鎮職工同樣的養老金計發標準，個人賬戶養老金標準為本人賬戶儲存額除以120。這樣可以提高農民領取養老金的待遇，同時為將來城鄉統一的社會養老保險制度奠定基礎。這也意味著到70歲個人賬戶金額為零時，余歲個人賬戶由政府補繳。因為我國《憲法》和《社會保險法》都規定國家保障公民在年老、疾病、工傷、失業、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質幫助的權利。所以，政府有責任保證老年人的生存權得到實現。

三、新農保養老金運營及監管機制的法律保障

(一)提高新農保養老基金的統籌層次，拓寬養老金運營的渠道

《指導意見》規定：要建立健全新農保基金財務會計制度。基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算，按有關規定實現保值增值。試點階段，新農保基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次;有條件的地方也可直接實行省級管理。目前，新農保養老金基本實行的是縣級管理，統籌層次低，在實踐中出現諸多問題。其一，統籌層次過低會導致基金規模小，不利于發揮社會養老金的共濟功能，基金保值增值也受到制約。其二，各地的繳費標準、待遇計發和基金運營不同，就會出現各地制度多樣化和碎片化趨勢，為將來建立統一的農村社會養老保險制度埋下隱患。其三，統籌層次過低，會出現增值渠道不暢、管理機構過多、監管成本較大等問題。其四，縣級缺乏專業的基金投資人才和機構，難以更好地實現基金保值增值。所以，我國應提高新農保養老基金的統籌層次。《規劃建議》明確提出“十二五”期間“實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋”、“實現基礎養老金全國統籌”等建議。據此，可以在法律中規定，新農保基礎養老金進入社會統籌部分，經濟發達地區50%的基礎養老金補貼上繳中央，實行全國統籌，個人賬戶部分可以實行省級統籌。在此種統籌層次下，在保證基金安全的前提下進行市場化運作，拓寬基金投資渠道。目前政策對農村社會養老保險基金投資工具予以嚴格限制，投資工具極為單一，僅僅限于銀行存款、購買國債，安全性高但收益率低，影響基金原有價值量和購買力。國家統計局前不久公布我國2010年5月份的CPI指數同比增長已達3.1%，但我國目前一年期存款利率只有2.25%，[7]這意味著2010年我國銀行儲蓄的利息仍然不足以讓儲戶對沖CPI上漲幅度，存入銀行的新農保基金不能保值，再考慮到銀行利率下調、通貨膨脹等因素，基金更是雪上加霜，難以應對養老支出需求。所以，在把基金安全放在第一位的前提下要保證基金的收益率。在具體措施上，可以對收支進行事先預測，留足資金和一定的短期投資以備短期支付之用;并對中長期的投資期限進行統籌安排，使基金投資在應付日常支出的前提下充分發揮效益。根據國際社保基金管理方式的主流和我國農村社會養老保險制度的實際情況，農村社會養老保險個人基金賬戶比較好的管理方式為委托投資管理型。[8]因此，政府應以授權、委托方式把基金交給多家專業性投資機構進行投資運作，并引入競爭機制以提高效率；再通過公開招標等形式選取若干家業績穩定、經營穩健、高效低費的專業投資機構，來負責基金的投資運作。通過立法對新農保養老基金投資項目和投資方向作出嚴格的規范，除一部分存入銀行、購買國債外，一部分經過充分的可行性論證后可以購買業績優秀的企業債券、海外績優股票和金融債券等;還可以與政府部門聯合開發，即取得政府的支持，使政府將一些風險小、并有一定盈利水平的公共事業方面的投資項目優先優惠安排給新農保養老基金。為了保證農戶的權益不受損害，政府需對養老基金的收益率承擔最終責任。即對于農戶的個人賬戶承諾不低于銀行一年期存款利率的收益率，若投資機構投資失敗，由其承擔一定責任，政府承擔最終責任。社會統籌賬戶也由政府承擔最終責任。

(二)新農保養老基金監管的法律保障

第一，健全農保經辦機構，建立網絡化信息平臺，加強基金的管理。目前我國的縣級市中，只有57.4%建立了農保經辦機構，鄉鎮只有14.1%;[9]鄉、村兩級多為臨時性的機構，并且經辦機構基礎設施落后，辦公場地、設施缺乏;經辦人員編制缺位，待遇低;業務素質偏低，村一級多由村干部擔任協管工作，大多是中老年留守人員，文化素質不高，很多基層經辦人員不熟悉業務流程，對新農保政策把握不準，工作效率低，工作漏洞多，難以適應新農保制度的快速發展。農村地域廣闊，農民分散居住，邊遠地區的農民繳費和領取基礎養老金極其不便，而且辦理的程序較為復雜，等候時間長，這些因素影響了農民的參保熱情。為了健全農保經辦機構，可以整合鄉鎮資源，在不增編制情況下，重組鄉鎮社保站;保障經費開支，切實解決辦公場地和辦公條件問題;針對業務素質低的情況，可以在全國開展對農保經辦人員的業務培訓，村級要吸引大學生村官擔任村級協辦員，在各村設點就近集中辦理新農保業務，讓農民不出村就能辦理各項手續，但要規范監督機制，確保基金不會發生被挪用、擠占情形。另外，統一的農保管理軟件是新農保能夠正常開展的必要條件，目前全國沒有統一的新農保工作系統軟件和網絡建設規劃，新農保從保費的收繳、存儲、移交到保險金的審核、發放，數據信息龐大、經手人員多、手續復雜，在一些鄉鎮，新農保整個業務流程的實施還停留在手工操作層面，經辦自動化水平較低，工作量大，不規范，誤差率高，數據保存存在缺陷，并且無法和城鎮職工社會養老保險數據庫共享、對接，致使在辦理新農保業務中無法得知是否參加城鎮職工社會養老保險。而有的省、市的試點地區的農保管理軟件也是五花八門，沒有建立統一的信息化標準，不僅為數據的統計帶來困難，也為養老金的轉移接續和今后統一管理埋下隱患。《規劃建議》中提出了“加強社會保障信息網絡建設，推進社會保障卡應用，實現精確管理”的目標，應盡快開發全國通用的新農保系統軟件，以縣為單位利用互聯網技術對參保人員進行信息入庫管理，確定專門的核對錄入人員，及時將參保農民的開戶、繳費、轉移接續、發放、銷戶等事項錄入信息系統管理，建立參保檔案，并實現和城鎮職工社會養老保險數據庫共享，同時要大力推行農村居民社會保障卡，方便參保人持卡繳費、領取待遇和查詢本人參保信息。可設定按社會保障號供參保農民查詢，數據包括基金交納明細、本金、企業或政府補貼、滾動利息、累計等內容。第二，建立有力的新農保基金監管制度，明確法律責任，保障基金安全。發達國家基本按照政企分開的原則建立了較為完善的監管體系，規范實施，很少有基金被擠占、挪用等情況。我國目前對于新農保基金的監管機構、監督職責及其劃分等問題規定不甚明確，有待細化。基金監管不力，很容易發生風險，影響社會的和諧穩定。所以，建立有力的新農保基金監管制度有重要意義。1、設立新農保養老基金監管委員會，由財政、勞動保障、審計等部門組成，新農保基金監管委員會必須在法定職權范圍內依照法定程序行使監督職責，不能越權介入社會保險經辦和運營的具體事務。社會保障部門實施專門的行政監督，制定完善農保各項業務管理的規章制度，規范業務程序，建立健全內控制度和基金稽核制度，對基金的籌集、上解、劃撥、發放進行監控和定期檢查，并定期公布農保基金籌集和支付信息。財政部門通過財政專戶等措施對預算執行、業務活動實施財政監督;審計部門對基金收支、管理、運營等實施審計監督。2、加強社會監督體制，完善內控制度，明確法律責任。縣鄉兩級農保部門要定期向社會公布基金基本數據，接受社會監督，以村為單位張榜公示保費繳納、發放等情況，公布舉報電話，及時發現錯誤及違法行為，實現群眾監督;參保戶也可以通過網絡平臺讓參保信息聯網，讓參保人可以實時查詢監控個人賬戶資金，實現對新農保基金的社會化監督，防范空賬風險，確保基金安全。