導(dǎo)語(yǔ)：小議新農(nóng)保的法律保障機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：張娜工作單位：曲阜師范大學(xué)法學(xué)院

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)統(tǒng)計(jì)司2007年全國(guó)人口變動(dòng)情況抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)65歲及以上人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到8.1%，[1]國(guó)際上通常把60歲及以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲及以上人口占總?cè)丝诘?%作為人口老齡化的起點(diǎn)。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)。2009年末，全國(guó)總?cè)丝跒?33474萬(wàn)人，農(nóng)村占53.4%，而60歲以上老年人口已近1.714億，其中近六成分布在農(nóng)村。[2]農(nóng)村所面臨的養(yǎng)老保障問(wèn)題十分嚴(yán)峻。而傳統(tǒng)的“土地養(yǎng)老”、“家庭養(yǎng)老”等模式伴隨著家庭結(jié)構(gòu)的小型化和土地資源的流失已難以為繼，所以，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立已是一個(gè)迫在眉睫的問(wèn)題。2009年9月，中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，規(guī)定從2009年起開展新農(nóng)保試點(diǎn)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)期。2010年10月28日，第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，對(duì)建立新農(nóng)保制度從法律層面予以確定，但是僅僅明確了新農(nóng)保的基本制度框架，相關(guān)的具體制度內(nèi)容并未在法律層次較高的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中明確規(guī)定，所以，政策的穩(wěn)定性弱，規(guī)范性也就弱，從而還不能算是一種真正成熟的制度安排。缺乏法律保障將會(huì)造成各地對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集、運(yùn)營(yíng)以及養(yǎng)老金的支出帶有很大的隨意性。因此，我國(guó)亟需在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定一部法律層次較高的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，主要在養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌集機(jī)制、支付機(jī)制、運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管機(jī)制三個(gè)部分為新農(nóng)保的順利推進(jìn)提供法律保障，用法律的穩(wěn)定性、普遍性、強(qiáng)制性為新農(nóng)保制度的規(guī)范化、科學(xué)化運(yùn)行保駕護(hù)航。

一、新農(nóng)保籌資機(jī)制的法律保障

(一)籌集機(jī)制改定額繳費(fèi)制為動(dòng)態(tài)可調(diào)的比例繳費(fèi)制《指導(dǎo)意見》規(guī)定，目前設(shè)為每年100元、200元、300元、400元、500元5個(gè)檔次;參保人自主選擇檔次繳費(fèi)，多繳多得;地方可以根據(jù)實(shí)際情況增設(shè)繳費(fèi)檔次。這種定額繳費(fèi)制并不適用當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的狀況，也不能反映當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的繳費(fèi)能力、物價(jià)、通貨膨脹等因素;另外，目前新農(nóng)保規(guī)定的多繳多得制度意味著參保檔次越高，地方政府補(bǔ)的也越多，地方政府作為一個(gè)“理性人”基于利益的考慮，也不愿意增設(shè)繳費(fèi)檔次，這不利于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金的籌集和基金規(guī)模的擴(kuò)大，也使得這一制度流于形式。所以，籌集機(jī)制建議改為動(dòng)態(tài)可調(diào)的比例制繳費(fèi)，以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上年的人均純收入作為繳費(fèi)基數(shù)，設(shè)置2%、4%、6%、8%、10%五個(gè)繳費(fèi)檔次供參保人選擇。因?yàn)椋谝唬r(nóng)民人均純收入指標(biāo)能直接反映農(nóng)民的繳費(fèi)能力。第二，能形成繳費(fèi)金額的自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制。以山東為例，2009年山東農(nóng)民人均純收入達(dá)到6119元，若選擇最低檔次2%繳費(fèi)，應(yīng)繳納122.38元；2010年山東農(nóng)民人均純收入達(dá)到6990元，按最低檔次2%繳費(fèi)，應(yīng)繳納139.8元。同樣的繳費(fèi)檔次，隨著收入的提高，繳費(fèi)金額可以自動(dòng)調(diào)整，比上年多繳近18元。第三，此繳費(fèi)模式體現(xiàn)出地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡。以上海、甘肅為例來(lái)說(shuō)明。從上表可以看出，2010年位居全國(guó)農(nóng)村居民人均村收入之首的上海比最末位的甘肅農(nóng)民人均純收入相差10553元。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)如上海選擇最低檔次的繳費(fèi)金額為280元，比現(xiàn)行新農(nóng)保最低檔次100元高出180元，也可以選擇最高檔次1398元；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)如甘肅可以選擇最低檔次的繳費(fèi)金額僅69元，比新農(nóng)保最低檔次100元少31元。此模式可以反映地方經(jīng)濟(jì)的差異，使不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)的農(nóng)民都可以繳得起養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，從而促進(jìn)新農(nóng)保制度的推進(jìn)，盡快實(shí)現(xiàn)全覆蓋目標(biāo)。

(二)新農(nóng)保按照中、東、西部劃分實(shí)行不同的財(cái)政補(bǔ)貼制度不合理，宜采用量化標(biāo)準(zhǔn)，把全國(guó)省市劃分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)施不同財(cái)政補(bǔ)貼，并提高財(cái)政補(bǔ)貼力度《指導(dǎo)意見》規(guī)定“中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)助50%;地方政府對(duì)參保人繳費(fèi)給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年30元”。政策向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜是值得稱道的，但是按中、東、西部地區(qū)區(qū)別中央財(cái)政補(bǔ)貼的安排有欠合理之處，因?yàn)闁|部地區(qū)也有經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省市，如屬于東部地區(qū)的江西省、安徽省，如果讓地方政府負(fù)擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%和地方政府對(duì)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼，對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)壓力很大。所以，建議采用一系列量化指標(biāo)，如人均地方財(cái)政收入、農(nóng)村人口占全國(guó)農(nóng)村人口的比重、各地財(cái)政對(duì)新農(nóng)保的年補(bǔ)貼數(shù)額占地方財(cái)政收入的比重，并對(duì)這些指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重，把全國(guó)分為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，從而實(shí)行不同的中央財(cái)政補(bǔ)貼制度，中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)最低標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金給予全額補(bǔ)助，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)助50%。另外，《指導(dǎo)意見》設(shè)定了低保障水平，但是低保障水平降低了制度的吸引力，農(nóng)民參保的積極性不高，尤其是中青年農(nóng)民，從而阻礙了新農(nóng)保制度的順利推進(jìn)，全覆蓋目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)也比較困難。但在農(nóng)民收入不高的現(xiàn)況下，提高個(gè)人繳費(fèi)比例不太現(xiàn)實(shí)，為了提高保障水平，只能加大政府補(bǔ)貼力度。發(fā)達(dá)國(guó)家的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已相當(dāng)完善，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府財(cái)政投入比例很高。例如，德國(guó)政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)助占繳費(fèi)比例的70%;法國(guó)農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金占農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算的60%;日本政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼份額在43%以上；[3]而我國(guó)的財(cái)政供給基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元。2010年，鄧大松、薛惠元對(duì)全覆蓋模式新農(nóng)保的補(bǔ)助資金進(jìn)行了預(yù)測(cè)，指出在全覆蓋模式下，中央的財(cái)政補(bǔ)助支出金額為535.0838億元，占中央財(cái)政收入的1.64%;地方財(cái)政按每人30元進(jìn)行補(bǔ)助，其支出金額為245.1262億元，占全國(guó)地方財(cái)政收入的0.86%。[4]中央和地方政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入加在一起僅達(dá)到2.5%，距離發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政投入還差很遠(yuǎn)。2011年7月1日實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定國(guó)家適時(shí)提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但對(duì)提高的幅度、時(shí)間、步驟等缺乏規(guī)定，使得工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持鄉(xiāng)村的力度不夠，影響到中央、地方財(cái)政預(yù)算對(duì)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的加大投入。筆者建議中央政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼提升至116元，具體計(jì)算如下:2011年全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入6977元，[5]每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，年660元，只占當(dāng)年農(nóng)村人均純收入的9.4%，這一指標(biāo)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工退休金不低于20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率。因此，對(duì)于現(xiàn)階段已超過(guò)60歲的老人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可以參照城鎮(zhèn)職工不低于20%的目標(biāo)替代率來(lái)計(jì)算，國(guó)家財(cái)政支持的農(nóng)民養(yǎng)老金應(yīng)為6977×20%=1395.4元，月收入為1395.4/12=116.3元，所以，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由每月55元提高到116元，基本是原來(lái)的2倍，這部分支出由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，在此種補(bǔ)貼制度下，中央政府對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的支出占財(cái)政支出的4%，中央財(cái)政完全有能力承擔(dān)。以后每年以上一年度全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入為基數(shù)，按照20%的目標(biāo)替代率逐年調(diào)整基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼數(shù)額。而對(duì)于地方政府補(bǔ)貼的金額，在地方財(cái)政普遍吃緊的情況下可以暫時(shí)不提高，但可以隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)上海甘肅展而逐步提升。

二、新農(nóng)保支付機(jī)制的法律保障

(一)新農(nóng)保應(yīng)提高養(yǎng)老金支付水平，建立支付

待遇調(diào)整機(jī)制黨的十七屆五中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃建議》)明確提出“十二五”期間“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”、“逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)”等建議，但是，根據(jù)《指導(dǎo)意見》的規(guī)定，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩部分構(gòu)成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)是55元，加上地方政府根據(jù)實(shí)際情況加發(fā)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；個(gè)人賬戶養(yǎng)老金包括個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助與政府進(jìn)口補(bǔ)貼。參考中國(guó)人民銀行公布的人民幣一年期存款利率計(jì)息，月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。以繳費(fèi)15年為例來(lái)計(jì)算養(yǎng)老金的待遇。假設(shè)一農(nóng)戶選擇每年繳納100元養(yǎng)老金，繳費(fèi)15年，個(gè)人繳費(fèi)部分為1500元;集體補(bǔ)助在我國(guó)現(xiàn)階段幾乎為零，所以忽略不計(jì);政府補(bǔ)貼為每年30元，補(bǔ)貼15年共450元，假設(shè)存款利息和通貨膨脹率相抵，可以得出個(gè)人賬戶金額為1950元，除以139為14元，加上基礎(chǔ)養(yǎng)老金55元，每月的領(lǐng)取金額為69元，如此低的養(yǎng)老金支付水平在現(xiàn)階段都難以滿足老年人最基本的生存需求，更何況15年后呢?所以，新農(nóng)保制度要得以順利推進(jìn)，必須提高養(yǎng)老金支付水平，增加政策的吸引力。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵在于提高政府財(cái)政的補(bǔ)貼力度。另外，還需要建立支付待遇調(diào)整機(jī)制。基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分和當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民人均純收入掛鉤，按照20%的替代率逐年調(diào)整，個(gè)人賬戶部分實(shí)行比例繳費(fèi)制，個(gè)人繳費(fèi)金額也會(huì)隨著農(nóng)民收入的提高而提高，這樣的籌資機(jī)制和支付機(jī)制就不是一成不變的，而是一個(gè)和物價(jià)上漲、通貨膨脹、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素緊密相連的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

(二)養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間和個(gè)人賬戶支取時(shí)間的法律設(shè)計(jì)

《指導(dǎo)意見》規(guī)定:年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇、農(nóng)村有戶籍的老年人，可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。西方國(guó)家對(duì)于農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金時(shí)間的規(guī)定和我國(guó)不同，其做法我們可以借鑒。比如，瑞典以65歲為正常退休年齡，因此，國(guó)家規(guī)定凡滿60歲的老年人可以邊工作邊領(lǐng)取部分年金，享受條件是每周工作時(shí)間至少減少5小時(shí)，但總工時(shí)不能低于17小時(shí)。美國(guó)的法律規(guī)定:年滿65歲退休，才能享受100%的養(yǎng)老金;同樣，如果年滿65歲仍不領(lǐng)取養(yǎng)老金者，每延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金一年，增加全額養(yǎng)老金的5%，直至年滿70歲，開始領(lǐng)養(yǎng)老金時(shí)，每周可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的130%。[6]由此看出，很多西方國(guó)家法定退休年齡為65歲，所以滿65歲開始領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。我國(guó)因?yàn)槿丝诙啵蜆I(yè)壓力大，沒(méi)法像西方國(guó)家規(guī)定65歲退休領(lǐng)取養(yǎng)老金，但我們可以借鑒西方國(guó)家的做法，法律規(guī)定滿60歲退休，但只允許領(lǐng)取50%的養(yǎng)老金，因?yàn)殡S著人們生活水平的提高，平均壽命的延長(zhǎng)，60歲依然還有勞動(dòng)能力，所以，可以退休為年輕人讓出工作崗位，但可以取得其他勞動(dòng)收入，邊工作邊領(lǐng)取部分養(yǎng)老金;另外，為了鼓勵(lì)遲延領(lǐng)取養(yǎng)老金，法律可以規(guī)定:滿65周歲，可以領(lǐng)取100%的養(yǎng)老金，每延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金一年，增加全額養(yǎng)老金的5%。這樣的養(yǎng)老金領(lǐng)取時(shí)間的設(shè)計(jì)可以減輕養(yǎng)老金支出壓力，并保證養(yǎng)老金滿足更長(zhǎng)時(shí)間的養(yǎng)老需求。《指導(dǎo)意見》規(guī)定，個(gè)人賬戶月計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)為個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139。此規(guī)定意味著某人一旦超過(guò)71.6歲，其個(gè)人賬戶余額為零。而我國(guó)人均壽命為75歲，對(duì)于71.6歲之后個(gè)人賬戶該怎么計(jì)發(fā)養(yǎng)老金缺少法律規(guī)定。筆者建議采取和城鎮(zhèn)職工同樣的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)為本人賬戶儲(chǔ)存額除以120。這樣可以提高農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金的待遇，同時(shí)為將來(lái)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定基礎(chǔ)。這也意味著到70歲個(gè)人賬戶金額為零時(shí)，余歲個(gè)人賬戶由政府補(bǔ)繳。因?yàn)槲覈?guó)《憲法》和《社會(huì)保險(xiǎn)法》都規(guī)定國(guó)家保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。所以，政府有責(zé)任保證老年人的生存權(quán)得到實(shí)現(xiàn)。

三、新農(nóng)保養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管機(jī)制的法律保障

(一)提高新農(nóng)保養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次，拓寬養(yǎng)老金運(yùn)營(yíng)的渠道

《指導(dǎo)意見》規(guī)定：要建立健全新農(nóng)保基金財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。基金納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，單獨(dú)記賬、核算，按有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值。試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫實(shí)行縣級(jí)管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次;有條件的地方也可直接實(shí)行省級(jí)管理。目前，新農(nóng)保養(yǎng)老金基本實(shí)行的是縣級(jí)管理，統(tǒng)籌層次低，在實(shí)踐中出現(xiàn)諸多問(wèn)題。其一，統(tǒng)籌層次過(guò)低會(huì)導(dǎo)致基金規(guī)模小，不利于發(fā)揮社會(huì)養(yǎng)老金的共濟(jì)功能，基金保值增值也受到制約。其二，各地的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇計(jì)發(fā)和基金運(yùn)營(yíng)不同，就會(huì)出現(xiàn)各地制度多樣化和碎片化趨勢(shì)，為將來(lái)建立統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度埋下隱患。其三，統(tǒng)籌層次過(guò)低，會(huì)出現(xiàn)增值渠道不暢、管理機(jī)構(gòu)過(guò)多、監(jiān)管成本較大等問(wèn)題。其四，縣級(jí)缺乏專業(yè)的基金投資人才和機(jī)構(gòu)，難以更好地實(shí)現(xiàn)基金保值增值。所以，我國(guó)應(yīng)提高新農(nóng)保養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次。《規(guī)劃建議》明確提出“十二五”期間“實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋”、“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌”等建議。據(jù)此，可以在法律中規(guī)定，新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金進(jìn)入社會(huì)統(tǒng)籌部分，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)50%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼上繳中央，實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，個(gè)人賬戶部分可以實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌。在此種統(tǒng)籌層次下，在保證基金安全的前提下進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，拓寬基金投資渠道。目前政策對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資工具予以嚴(yán)格限制，投資工具極為單一，僅僅限于銀行存款、購(gòu)買國(guó)債，安全性高但收益率低，影響基金原有價(jià)值量和購(gòu)買力。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局前不久公布我國(guó)2010年5月份的CPI指數(shù)同比增長(zhǎng)已達(dá)3.1%，但我國(guó)目前一年期存款利率只有2.25%，[7]這意味著2010年我國(guó)銀行儲(chǔ)蓄的利息仍然不足以讓儲(chǔ)戶對(duì)沖CPI上漲幅度，存入銀行的新農(nóng)保基金不能保值，再考慮到銀行利率下調(diào)、通貨膨脹等因素，基金更是雪上加霜，難以應(yīng)對(duì)養(yǎng)老支出需求。所以，在把基金安全放在第一位的前提下要保證基金的收益率。在具體措施上，可以對(duì)收支進(jìn)行事先預(yù)測(cè)，留足資金和一定的短期投資以備短期支付之用;并對(duì)中長(zhǎng)期的投資期限進(jìn)行統(tǒng)籌安排，使基金投資在應(yīng)付日常支出的前提下充分發(fā)揮效益。根據(jù)國(guó)際社保基金管理方式的主流和我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)際情況，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人基金賬戶比較好的管理方式為委托投資管理型。[8]因此，政府應(yīng)以授權(quán)、委托方式把基金交給多家專業(yè)性投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資運(yùn)作，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以提高效率；再通過(guò)公開招標(biāo)等形式選取若干家業(yè)績(jī)穩(wěn)定、經(jīng)營(yíng)穩(wěn)健、高效低費(fèi)的專業(yè)投資機(jī)構(gòu)，來(lái)負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)作。通過(guò)立法對(duì)新農(nóng)保養(yǎng)老基金投資項(xiàng)目和投資方向作出嚴(yán)格的規(guī)范，除一部分存入銀行、購(gòu)買國(guó)債外，一部分經(jīng)過(guò)充分的可行性論證后可以購(gòu)買業(yè)績(jī)優(yōu)秀的企業(yè)債券、海外績(jī)優(yōu)股票和金融債券等;還可以與政府部門聯(lián)合開發(fā)，即取得政府的支持，使政府將一些風(fēng)險(xiǎn)小、并有一定盈利水平的公共事業(yè)方面的投資項(xiàng)目?jī)?yōu)先優(yōu)惠安排給新農(nóng)保養(yǎng)老基金。為了保證農(nóng)戶的權(quán)益不受損害，政府需對(duì)養(yǎng)老基金的收益率承擔(dān)最終責(zé)任。即對(duì)于農(nóng)戶的個(gè)人賬戶承諾不低于銀行一年期存款利率的收益率，若投資機(jī)構(gòu)投資失敗，由其承擔(dān)一定責(zé)任，政府承擔(dān)最終責(zé)任。社會(huì)統(tǒng)籌賬戶也由政府承擔(dān)最終責(zé)任。

(二)新農(nóng)保養(yǎng)老基金監(jiān)管的法律保障

第一，健全農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，建立網(wǎng)絡(luò)化信息平臺(tái)，加強(qiáng)基金的管理。目前我國(guó)的縣級(jí)市中，只有57.4%建立了農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有14.1%;[9]鄉(xiāng)、村兩級(jí)多為臨時(shí)性的機(jī)構(gòu)，并且經(jīng)辦機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后，辦公場(chǎng)地、設(shè)施缺乏;經(jīng)辦人員編制缺位，待遇低;業(yè)務(wù)素質(zhì)偏低，村一級(jí)多由村干部擔(dān)任協(xié)管工作，大多是中老年留守人員，文化素質(zhì)不高，很多基層經(jīng)辦人員不熟悉業(yè)務(wù)流程，對(duì)新農(nóng)保政策把握不準(zhǔn)，工作效率低，工作漏洞多，難以適應(yīng)新農(nóng)保制度的快速發(fā)展。農(nóng)村地域廣闊，農(nóng)民分散居住，邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民繳費(fèi)和領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金極其不便，而且辦理的程序較為復(fù)雜，等候時(shí)間長(zhǎng)，這些因素影響了農(nóng)民的參保熱情。為了健全農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，可以整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源，在不增編制情況下，重組鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保站;保障經(jīng)費(fèi)開支，切實(shí)解決辦公場(chǎng)地和辦公條件問(wèn)題;針對(duì)業(yè)務(wù)素質(zhì)低的情況，可以在全國(guó)開展對(duì)農(nóng)保經(jīng)辦人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，村級(jí)要吸引大學(xué)生村官擔(dān)任村級(jí)協(xié)辦員，在各村設(shè)點(diǎn)就近集中辦理新農(nóng)保業(yè)務(wù)，讓農(nóng)民不出村就能辦理各項(xiàng)手續(xù)，但要規(guī)范監(jiān)督機(jī)制，確保基金不會(huì)發(fā)生被挪用、擠占情形。另外，統(tǒng)一的農(nóng)保管理軟件是新農(nóng)保能夠正常開展的必要條件，目前全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的新農(nóng)保工作系統(tǒng)軟件和網(wǎng)絡(luò)建設(shè)規(guī)劃，新農(nóng)保從保費(fèi)的收繳、存儲(chǔ)、移交到保險(xiǎn)金的審核、發(fā)放，數(shù)據(jù)信息龐大、經(jīng)手人員多、手續(xù)復(fù)雜，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)，新農(nóng)保整個(gè)業(yè)務(wù)流程的實(shí)施還停留在手工操作層面，經(jīng)辦自動(dòng)化水平較低，工作量大，不規(guī)范，誤差率高，數(shù)據(jù)保存存在缺陷，并且無(wú)法和城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)共享、對(duì)接，致使在辦理新農(nóng)保業(yè)務(wù)中無(wú)法得知是否參加城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。而有的省、市的試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)保管理軟件也是五花八門，沒(méi)有建立統(tǒng)一的信息化標(biāo)準(zhǔn)，不僅為數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)帶來(lái)困難，也為養(yǎng)老金的轉(zhuǎn)移接續(xù)和今后統(tǒng)一管理埋下隱患。《規(guī)劃建議》中提出了“加強(qiáng)社會(huì)保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)保障卡應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)精確管理”的目標(biāo)，應(yīng)盡快開發(fā)全國(guó)通用的新農(nóng)保系統(tǒng)軟件，以縣為單位利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對(duì)參保人員進(jìn)行信息入庫(kù)管理，確定專門的核對(duì)錄入人員，及時(shí)將參保農(nóng)民的開戶、繳費(fèi)、轉(zhuǎn)移接續(xù)、發(fā)放、銷戶等事項(xiàng)錄入信息系統(tǒng)管理，建立參保檔案，并實(shí)現(xiàn)和城鎮(zhèn)職工社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)共享，同時(shí)要大力推行農(nóng)村居民社會(huì)保障卡，方便參保人持卡繳費(fèi)、領(lǐng)取待遇和查詢本人參保信息。可設(shè)定按社會(huì)保障號(hào)供參保農(nóng)民查詢，數(shù)據(jù)包括基金交納明細(xì)、本金、企業(yè)或政府補(bǔ)貼、滾動(dòng)利息、累計(jì)等內(nèi)容。第二，建立有力的新農(nóng)保基金監(jiān)管制度，明確法律責(zé)任，保障基金安全。發(fā)達(dá)國(guó)家基本按照政企分開的原則建立了較為完善的監(jiān)管體系，規(guī)范實(shí)施，很少有基金被擠占、挪用等情況。我國(guó)目前對(duì)于新農(nóng)保基金的監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)督職責(zé)及其劃分等問(wèn)題規(guī)定不甚明確，有待細(xì)化。基金監(jiān)管不力，很容易發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。所以，建立有力的新農(nóng)保基金監(jiān)管制度有重要意義。1、設(shè)立新農(nóng)保養(yǎng)老基金監(jiān)管委員會(huì)，由財(cái)政、勞動(dòng)保障、審計(jì)等部門組成，新農(nóng)保基金監(jiān)管委員會(huì)必須在法定職權(quán)范圍內(nèi)依照法定程序行使監(jiān)督職責(zé)，不能越權(quán)介入社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦和運(yùn)營(yíng)的具體事務(wù)。社會(huì)保障部門實(shí)施專門的行政監(jiān)督，制定完善農(nóng)保各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理的規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對(duì)基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進(jìn)行監(jiān)控和定期檢查，并定期公布農(nóng)保基金籌集和支付信息。財(cái)政部門通過(guò)財(cái)政專戶等措施對(duì)預(yù)算執(zhí)行、業(yè)務(wù)活動(dòng)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督;審計(jì)部門對(duì)基金收支、管理、運(yùn)營(yíng)等實(shí)施審計(jì)監(jiān)督。2、加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督體制，完善內(nèi)控制度，明確法律責(zé)任。縣鄉(xiāng)兩級(jí)農(nóng)保部門要定期向社會(huì)公布基金基本數(shù)據(jù)，接受社會(huì)監(jiān)督，以村為單位張榜公示保費(fèi)繳納、發(fā)放等情況，公布舉報(bào)電話，及時(shí)發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤及違法行為，實(shí)現(xiàn)群眾監(jiān)督;參保戶也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)讓參保信息聯(lián)網(wǎng)，讓參保人可以實(shí)時(shí)查詢監(jiān)控個(gè)人賬戶資金，實(shí)現(xiàn)對(duì)新農(nóng)保基金的社會(huì)化監(jiān)督，防范空賬風(fēng)險(xiǎn)，確保基金安全。