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本文作者：張緯武王東強(qiáng)工作單位：重慶文理學(xué)院

新生代農(nóng)民工是2010年中央一號(hào)文件首次提出的稱謂，具體是指1980年以后出生、年齡在16~30歲之間、20世紀(jì)90年代中后期（或者本世紀(jì)中后期）外出務(wù)工、主要從事第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，但戶籍身份是農(nóng)民的勞動(dòng)者[1]。為全面、準(zhǔn)確地掌握新生代農(nóng)民工的狀況，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在常規(guī)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，2010年在10個(gè)省進(jìn)行了新生代農(nóng)民工專項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果表明，新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%[2]，目前已經(jīng)超過(guò)1億人，新生代農(nóng)民工儼然已經(jīng)成為我國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的主體。早在2006年10月舉辦的第二屆現(xiàn)代人力資源開(kāi)發(fā)與e時(shí)代高峰論壇上，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系主任、人力資源開(kāi)發(fā)與管理研究中心主任蕭鳴政就提出：“人力資源開(kāi)發(fā)是和諧社會(huì)建設(shè)的首要之義?！弊鳛槿肆Y源開(kāi)發(fā)的重要方式，新生代農(nóng)民工培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。但現(xiàn)階段，新生代農(nóng)民工參與培訓(xùn)的法律意識(shí)淡薄、培訓(xùn)法律不健全是不爭(zhēng)的事實(shí)，直接影響了培訓(xùn)的實(shí)效性和長(zhǎng)效性。因此，在當(dāng)前中央高度重視農(nóng)村發(fā)展、致力于解決“三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)背景下，完善新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律保障機(jī)制不僅有助于切實(shí)保證和提高農(nóng)村新生代勞動(dòng)力技能水平和就業(yè)能力，還可以為各級(jí)政府及相關(guān)部門制定新生代農(nóng)民工人力資源開(kāi)發(fā)政策及實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)提供科學(xué)的決策依據(jù)和現(xiàn)實(shí)參考。

一、新生代農(nóng)民工培訓(xùn)法律保障機(jī)制缺失的表現(xiàn)

（一）新生代農(nóng)民工參與培訓(xùn)的法律意識(shí)淡薄

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2010年在10個(gè)省進(jìn)行的新生代農(nóng)民工專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，“新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓(xùn)的比例僅為30.4%”，“在業(yè)余時(shí)間經(jīng)常上網(wǎng)和看電視的新生代農(nóng)民工比例分別占到46.9%和52.1%，而業(yè)余時(shí)間用于學(xué)習(xí)培訓(xùn)和讀書(shū)看報(bào)的新生代農(nóng)民工比例分別為5.5%和10.1%”[3]。顯然，新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性并不高。筆者對(duì)重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工參與職業(yè)培訓(xùn)的情況進(jìn)行了深度訪談，發(fā)現(xiàn)很多受訪對(duì)象不約而同地提到“搞不搞培訓(xùn)，如何搞培訓(xùn)是用人單位和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的事”。這不僅表明目前的新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)缺乏應(yīng)有法律保障，強(qiáng)制性和規(guī)范性不足，并未形成嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，而且更進(jìn)一步表明新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律意識(shí)薄弱，沒(méi)有真正意識(shí)到自己的培訓(xùn)權(quán)利，甚至自己的培訓(xùn)權(quán)利受到侵犯，也不知道如何維護(hù)自己的權(quán)益。

（二）新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律保障機(jī)制不健全

1996年正式頒布和實(shí)施的《職業(yè)教育法》第二章第14條規(guī)定，“職業(yè)培訓(xùn)包括從業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、學(xué)徒培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及其他職業(yè)性培訓(xùn)，可以根據(jù)實(shí)際情況分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)職業(yè)培訓(xùn)，分別由相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)學(xué)校實(shí)施?！敝腥A人民共和國(guó)《勞動(dòng)法》第八章第66條規(guī)定，“國(guó)家通過(guò)各種途徑，采取各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)，開(kāi)發(fā)勞動(dòng)者的職業(yè)技能，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增強(qiáng)勞動(dòng)者的就業(yè)能力和工作能力。”近年來(lái)，為提高農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003~2010年全國(guó)農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》（國(guó)辦發(fā)[2003]79號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2006]5號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2010]11號(hào)）等行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章，農(nóng)民工培訓(xùn)工作取得顯著成效，政策措施逐步完善，培訓(xùn)力度不斷加大，農(nóng)民工職業(yè)技能水平明顯提高。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律機(jī)制仍然存在問(wèn)題：第一，立法體系操作性有待進(jìn)一步細(xì)化。一方面，《職業(yè)教育法》和《勞動(dòng)法》雖然對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)有原則性的指導(dǎo)意義，但是并沒(méi)有對(duì)這一類群體職業(yè)技能培訓(xùn)作進(jìn)一步細(xì)化和明確的規(guī)定，致使新生代農(nóng)民工培訓(xùn)工作缺少嚴(yán)格規(guī)范，缺乏可以遵循的具體規(guī)程；另一方面，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)的關(guān)于新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的行政規(guī)章大多屬于指導(dǎo)性和原則性的宏觀規(guī)定，對(duì)于培訓(xùn)職責(zé)劃分、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)主體、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)制和培訓(xùn)評(píng)價(jià)體系等方面的規(guī)定不明確且操作性不夠，使得培訓(xùn)政策建議框架缺乏針對(duì)性和實(shí)效性，不足以全面、具體地保障新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的質(zhì)量。第二，司法程序的靈活性有待進(jìn)一步提高。當(dāng)新生代農(nóng)民工合法培訓(xùn)權(quán)益受到侵害的時(shí)候，面對(duì)紛繁復(fù)雜的司法程序、艱難的舉證責(zé)任、高昂的訴訟成本及某些不公正執(zhí)法的司法人員等因素，不少準(zhǔn)備通過(guò)司法途徑維護(hù)自身權(quán)利的新生代農(nóng)民工望而卻步，并逐漸失去了對(duì)司法的信任。第三，職業(yè)培訓(xùn)監(jiān)察執(zhí)法力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！吨腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第八章第68條規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)建立職業(yè)培訓(xùn)制度，按照國(guó)家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)本單位實(shí)際，有計(jì)劃地對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)”。根據(jù)對(duì)重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)情況的調(diào)查，用人單位雖然大都建立了職業(yè)培訓(xùn)制度，但實(shí)施過(guò)程常常是無(wú)場(chǎng)地、無(wú)經(jīng)費(fèi)、無(wú)師資的“三無(wú)”培訓(xùn)，培訓(xùn)效果難以保證；勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)于用人單位違反培訓(xùn)法規(guī)的情形，常常停留在批評(píng)教育層面，執(zhí)法力度不夠，往往流于形式。

二、完善新生代農(nóng)民工培訓(xùn)法律保障機(jī)制的對(duì)策建議

（一）政治層面：實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工受培訓(xùn)權(quán)利和權(quán)力的會(huì)通

健全新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律保障機(jī)制必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從政治層面確立新生代農(nóng)民工的“受培訓(xùn)權(quán)”，建立平等統(tǒng)一的“國(guó)民待遇制度”，保證新生代農(nóng)民工和城市工人享有同樣的受培訓(xùn)權(quán)。一方面，新生代農(nóng)民工受培訓(xùn)權(quán)是人人享有的神圣的不可侵犯的權(quán)利，因此首先要明確受培訓(xùn)權(quán)利的內(nèi)容，包括每一個(gè)新生代農(nóng)民工均有接受用人單位、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)的權(quán)利，而且國(guó)家和政府有義務(wù)為新生代農(nóng)民工培訓(xùn)提供培訓(xùn)設(shè)施、培養(yǎng)師資和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，從而為新生代農(nóng)民工享有“受培訓(xùn)權(quán)”創(chuàng)造必要機(jī)會(huì)和物質(zhì)條件。另一方面，新生代農(nóng)民工不僅要有受培訓(xùn)的資格和權(quán)能，即受培訓(xùn)權(quán)利，還要擁有受培訓(xùn)的權(quán)力，即當(dāng)受培訓(xùn)的權(quán)利受到侵害時(shí)，自己本人有能力運(yùn)用各種法律武器，借助政府、工會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì)等影響相關(guān)權(quán)力部門維護(hù)自己培訓(xùn)方面的正當(dāng)權(quán)益；同時(shí)，“用工單位和專門教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有權(quán)代表農(nóng)民工對(duì)政府不撥付、不按時(shí)撥付培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼，給培訓(xùn)制造障礙的行為，對(duì)政府提出質(zhì)詢或行政訴訟”[4]。顯然，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)權(quán)力和權(quán)利的會(huì)通，是從法律上保障新生代農(nóng)民工擁有“受培訓(xùn)權(quán)”、享受培訓(xùn)合法權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。

（二）立法層面：突出和細(xì)化新生代農(nóng)民工培訓(xùn)合法權(quán)益的法律保護(hù)

澳大利亞的職業(yè)教育與培訓(xùn)法律體系較為健全?！稇椃ā贰ⅰ读x務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等法律是澳大利亞開(kāi)展職業(yè)教育與培訓(xùn)的基本法律依據(jù)。《撥款（學(xué)校資助）法》、《撥款（技術(shù)與繼續(xù)教育資助）法》、《職業(yè)教育與培訓(xùn)資助法》等為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)提供了法律保障[5]。借鑒澳大利亞的立法經(jīng)驗(yàn)，只有突出和細(xì)化對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)合法權(quán)益的法律保護(hù)，才能從根本上解決培訓(xùn)實(shí)踐中有關(guān)新生代農(nóng)民工權(quán)利和權(quán)力的落實(shí)問(wèn)題，才能使新生代農(nóng)民工培訓(xùn)有法可依。眼下當(dāng)務(wù)之急就是制定專門的《農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)益保護(hù)法》，保障新生代農(nóng)民工享有平等權(quán)利；修改和完善《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》，明確新生代農(nóng)民工培訓(xùn)職責(zé)劃分、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)主體、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)制和培訓(xùn)評(píng)價(jià)體系；建立和健全與其配套的《職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼法》等法律法規(guī)，突出、加強(qiáng)農(nóng)民工合法權(quán)益的經(jīng)費(fèi)保障。借鑒廣東省佛山市的做法，為了加強(qiáng)和規(guī)范首次參加技能培訓(xùn)、鑒定的外省農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)資金管理，該市專門出臺(tái)行政法規(guī)，“強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼資金范圍主要包括理論和實(shí)習(xí)授課費(fèi)、材料費(fèi)、考核鑒定費(fèi)、證書(shū)費(fèi)及書(shū)籍費(fèi)，實(shí)行分期支付辦法，即首期支付為中央、省劃撥標(biāo)準(zhǔn)的20％；參加培訓(xùn)人員取得勞動(dòng)和社會(huì)保障部門核發(fā)的單項(xiàng)或職業(yè)資格證書(shū)者達(dá)到90％以上，與用人單位簽訂1年以上勞動(dòng)合同者達(dá)到80％以上時(shí)，再支付劃撥標(biāo)準(zhǔn)的80％”[6]，這類行政法規(guī)不僅激發(fā)了用人單位、職業(yè)學(xué)校、勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心以及經(jīng)勞動(dòng)保障部門審批的民辦職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)民工培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性，而且有助于保障農(nóng)民工培訓(xùn)的合法權(quán)益。

（三）司法層面：制定新生代農(nóng)民工培訓(xùn)訴訟案

件的專門傾斜政策較之老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工教育水平普遍提高，價(jià)值觀念更加多元化，行為方式更為理性。但新生代農(nóng)民工在物質(zhì)資本（如無(wú)法承擔(dān)訴訟費(fèi)）、人力資本（如法律知識(shí)缺失）、社會(huì)資本（如社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)不足）等方面與城市工人相比還是弱勢(shì)群體。因此，如果新生代農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)受到侵害或者發(fā)生培訓(xùn)糾紛，一方面，人民法院應(yīng)根據(jù)不同情況，設(shè)立農(nóng)民工訴訟綠色通道，簡(jiǎn)化司法程序，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)益；在訴訟中，改變“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的一刀切式的舉證原則，實(shí)施舉證倒置制度，讓用人單位、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任；另一方面，新生代農(nóng)民工在訴訟中可能要面對(duì)高昂的訴訟成本和復(fù)雜的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，建議對(duì)于某些訴訟案件設(shè)立法律援助體系，以政府提供的訴訟費(fèi)用和人力資源為支撐，緩收或者適當(dāng)減免訴訟費(fèi)用，以保障新生代農(nóng)民工接受培訓(xùn)的合法權(quán)益。

（四）執(zhí)法層面：強(qiáng)化政府對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的支持和執(zhí)法力度

《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》第八章第67條規(guī)定，“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)把發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，鼓勵(lì)和支持有條件的企業(yè)、事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人進(jìn)行各種形式的職業(yè)培訓(xùn)。”2004年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增收若干政策的意見(jiàn)》，明確提出“進(jìn)城就業(yè)的農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分，為城市創(chuàng)造了財(cái)富、提供了稅收。城市政府要切實(shí)把對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)納入正常的財(cái)政預(yù)算，已經(jīng)落實(shí)的要完善政策，沒(méi)有落實(shí)的要加快落實(shí)”[7]。因此，一方面，各級(jí)政府要把新生代農(nóng)民工培訓(xùn)納入政府發(fā)展規(guī)劃，列出專項(xiàng)資金大力扶持。如，為落實(shí)上述法律規(guī)定和行政法規(guī)，2010年山東省出臺(tái)規(guī)定，“鼓勵(lì)用人單位加強(qiáng)農(nóng)民工培訓(xùn)。對(duì)未能繼續(xù)升學(xué)的農(nóng)村初高中畢業(yè)生，鼓勵(lì)其參加6~12個(gè)月（1~2個(gè)學(xué)期）的勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)，提升技能水平和就業(yè)能力，對(duì)參加勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)后取得初級(jí)以上職業(yè)資格證書(shū)的農(nóng)村初高中畢業(yè)生，參照《山東省人力資源和社會(huì)保障廳、省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)山東省就業(yè)專項(xiàng)資金管理暫行辦法的通知》中對(duì)登記失業(yè)人員、進(jìn)城求職農(nóng)村勞動(dòng)者開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)的有關(guān)規(guī)定，給予職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼”[8]。另一方面，加強(qiáng)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)監(jiān)察執(zhí)法力度。各級(jí)政府人力資源與社會(huì)保障部門要會(huì)同新聞?shì)浾摬块T不斷強(qiáng)化培訓(xùn)監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)項(xiàng)目采取“事前、事中、事后”全過(guò)程監(jiān)督、定期巡查、不定期抽查等方式，監(jiān)督培訓(xùn)情況，對(duì)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)違紀(jì)、培訓(xùn)實(shí)施違規(guī)案件要嚴(yán)肅查處，并建立主管人員問(wèn)責(zé)制度，確保新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的嚴(yán)肅性。