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本文作者：趙墅艷工作單位：貴州民族大學法學院

一、貴州地區防治石漠化完善生態補償法律機制的必要性分析

（一）貴州地區治理石漠化的需要

貴州地處巖溶生態脆弱區，巖溶出露面積占全省國土總面積的一半以上，絕大部分區域屬于易淋溶區域。而貴州省石漠化的面積和程度居全國之首，其石漠化危害程度最深、最廣。石漠化直接造成水土流失、生物種群單一，地區貧困，嚴重阻滯了貴州社會經濟的可持續發展，治理石漠化已經刻不容緩。治理石漠化、環境修復、重塑生態系統需要大量的人力、物力的投入，而自然生態系統及其所提供的生態服務具有非排他性、消費上的非競爭性的公共物品屬性，生態環境保護的外部性也使得搭便車的心理廣泛存在。只有構建完善的防治石漠化生態補償法律機制，才能使得封山育林、坡地綜合治理石漠化真正落到實處，保護石漠化防治者的合法權益，平衡貴州地區和兩江流域區域之間的利益關系。（二）構筑兩江上游生態屏障的需要貴州地區位于長江、珠江兩大流域的上游，生態區位極其重要，發揮著重要的生態屏障的作用。為了防治石漠化，貴州地區已經投入了大量的人力和物力，而貴州地區屬于生態環境脆弱，經濟發展滯后的省份，地區貧困問題仍然是主要問題。防治石漠化、構筑兩江上游生態屏障需要封山育林，植被修復，需投入大量的資金綜合治理石漠化。貴州地區的廣大人民群眾也需要求生存，求經濟發展，這使得構筑兩江上游生態屏障與地區經濟發展之間的矛盾日益凸顯。只有完善防治石漠化生態補償法律機制，才能解決地區發展與生態保護之間的矛盾，平衡利益分配，解決上游區投入而下游區受益的問題，實現公平，保護石漠化治理者的合法權益。

（三）保護生物多樣性的需要

貴州巖溶區域石漠化的擴展惡化了生態環境，石漠化區域的土壤稀薄且土壤貧瘠，水分下滲嚴重，不能涵養植被，土壤流失、土地退化日益嚴重。缺土少水的惡劣生態環境造成植物種群數量下降，只有耐旱性的植物才能在惡劣的生態環境中存活，直接導致了生物多樣性銳減，植被結構趨向單一。植被結構單一化直接導致水土流失的加劇，石漠化面積擴展，在惡性循環中有些石漠化嚴重區域甚至寸草不生。完善的防治石漠化生態補償法律機制的構建就成為當務之急。只有完善防治石漠化的生態補償機制，變陡坡開墾為林草植被保護，綜合治理坡地水土流失問題，植草種樹，涵養水源，封山育林，才能保護生物多樣性，減低石漠化的危害程度。

二、貴州防治石漠化生態補償機制構建中存在的問題

（一）防治石漠化生態補償的法律法規缺失

目前，我國在《森林法》、《水污染防治法》和《水土保持法》中已經有生態補償的相關規定，國務院在《關于進一步促進貴州經濟社會又好又快發展的若干意見》中指出繼續實施石漠化綜合治理等重點生態工程，逐步建立生態補償機制，促進人與自然和諧相處的戰略格局。為了防治石漠化，完善生態補償法律機制，貴州省在生態保護上也進行了積極的探索和實踐。貴州省人大常委會頒布的《貴州省環境保護條例》中已經明確規定逐步建立完善生態補償機制。國務院也已經批準了《貴州省水利建設生態建設石漠化治理綜合規劃》。可以說，防治石漠化，構建生態補償法律機制已經取得了一定的成果。但是，相關的法律法規中僅有對生態補償的原則性規定，在實際運用中不具有可操作性，并不能滿足防治石漠化全面建立生態補償機制的需求。在實際操作中，針對石漠化區域生態補償問題，沒有相關法律法規明確規定生態補償的標準、補償的數額，補償的方式，這就會造成補償標準隨意性大，補償不到位，使得治理石漠化者的利益無法得到即時、全面的補償。利益分配不公會導致治理石漠化者的積極性遭受挫敗，防治石漠化的成效大打折扣。

（二）防治石漠化生態補償資金來源單一缺乏有效監管

貴州省在《貴州省環境保護條例》中已經明確規定省人民政府應當將生態環境補償納入地方政府財政轉移支付體系，逐步建立完善生態補償機制。目前，雖已經確立生態補償的機制，但是生態補償只限于原則性的規定，缺乏對生態補償具體的法律法規的規定，財政轉移支付制度還不健全，生態補償的程序規則缺失致使生態補償中資金運作缺乏規范化，且沒有相應的監督機制來保證生態補償費用在防治石漠化中的使用。防治石漠化中生態補償資金運用的監督機制的缺位，使得生態補償費用在防治石漠化中極可能并未用于石漠化的防治，而是被擠占、挪用、截留。這會使得真正治理石漠化者得不到全面、有效的補償。補償機制的等值性缺乏將嚴重影響補償資金的使用效率，嚴重影響防治石漠化的成效。此外，在石漠化防治中生態補償資金多來源于政府財政撥款，生態補償資金籌措以財政轉移支付為主，政府財力有限，資金來源單一。

（三）缺乏有效的防治石漠化生態補償的管理體制

目前，貴州在治理石漠化過程中尚未形成完善的防治石漠化的生態補償管理體制，各相關部門對于生態補償設立自身的補償標準，遵循自身設立的生態補償程序，部門分割現象嚴重，各行其是的補償方式降低了防治石漠化的生態補償費用的利用效率，不利于生態補償費用的集中管理。地區分割、部門分割更是在解決跨省區的生態環境資源補償問題時面臨瓶頸，這造成跨區域省際之間的橫向生態補償機制斷裂。此外，防治石漠化中生態補償機制中缺乏專業的技術人員與技術支撐，尚未形成完善的防治石漠化生態效益價值評估體系，這使得上級部門在對跨地區跨部門的生態補償調節與協調中，缺乏依據與標準，使得縱向的生態補償協調機制無法有效的發揮。防治石漠化生態補償管理機制中存在的問題將嚴重阻礙生態補償機制長期性、穩定性的發揮，完善防治石漠化中生態補償機制已經刻不容緩。

三、完善貴州地區防治石漠化生態補償法律機制

（一）完善防治石漠化生態補償法律制度

完善防治石漠化生態補償法律制度，對于阻滯石漠化面積進一步擴大，保護防治石漠化者的合法權益，重塑激勵機制，確保環境保護中經濟利益的合理分配，實現公平，實現貴州本地經濟與社會協調可持續發展具有重要意義。貴州雖在《貴州省環境保護條例》中確立了生態補償的機制，但只是停留在原則性規定的層面，并未針對防治石漠化中生態補償的標準、對象、范圍作出明確規定。因此，貴州要完善防治石漠化的生態補償法律制度，必須完善防治石漠化生態補償的法律法規，出臺符合貴州實際的具有可操作性的生態補償地方性法規。筆者建議針對日益嚴重的石漠化現象，貴州省應出臺生態補償的地方性法規，應以法律的形式明確規定防治石漠化中生態補償的標準、補償對象、補償資金的來源、補償方式、相關利益主體之間的權利義務關系及法律責任，明確規定防治石漠化中生態補償的程序，使得防治石漠化中生態補償機制在實際運用中具有強有力的法規的保障，增加防治石漠化生態補償法規的適用性，增加其執行力，使得生態環境修復者的合法權益能夠得到保護，提升保護環境、生態修復的積極性。也使得防治石漠化的成效落到實處，保護植被、涵養水源、保護生物多樣性，更好地發揮貴州省對于兩江流域的生態屏障的作用，實現石漠化防治的長期性、穩定性，平衡貴州省和兩江流域的經濟利益，實現生態效益的最大發揮。

（二）拓寬融資渠道完善監督機制

防治石漠化中生態補償機制的長期性、穩定性的開展關鍵在于資金的積累。只有拓寬融資渠道，完善監督機制，保障防治石漠化中生態補償資金的運用，才能對生態保護者的補償到位，發揮生態補償的真正價值。從縱向資金來源的角度分析，爭取中央對貴州省的更多的財政支持，用于生態補償防治石漠化，確保生態補償機制的成效，實現對石漠化的綜合治理。其次，完善橫向財政轉移支付機制，打破地區分割、部門分割，由上級部門進行協調，實現兩江流域生態獲益區對貴州地區的財政轉移支付，開發區對生態保護區的財政轉移，積累資金，實現生態補償的長效機制，達成防治石漠化的既定目標，解決經濟發展與生態保護之間的矛盾，實現貴州地區甚至是兩江流域的協調可持續發展。再次，拓寬融資渠道，建立生態補償基金，設立貴州省生態補償領導小組對生態補償資金進行監督管理，可以吸收個人、社會組織的捐贈，積累資金，使得廣大公眾廣泛參與到防治石漠化中，確立生態補償資金審計制度，完善生態補償程序，明確違反生態補償資金管理的法律責任。只有構建完善的防治石漠化生態補償資金監督管理機制，才能避免挪用、截留生態補償資金的情況，使得生態補償資金補償到位，保障生態補償資金補償的等值性，保障防治石漠化中生態保護者的合法權益。

（三）提升生態保護意識完善防治石漠化生態補償管理體制

針對石漠化地區的生態補償問題，當務之急是建立完善的生態補償機制，提升環境保護的意識，以此調節生態環境相關者之間的利益關系，真正做到“誰受益誰補償”，在人類謀求發展的同時保護生態環境。貴州地區已經投入了大量的人力和物力治理石漠化，但是石漠化的面積仍然在蔓延，治理石漠化仍然需要大量資金的投入，而貴州地區屬于經濟欠發達地區，當地人民求生存求發展的愿望相當迫切，只有完善生態補償的管理體制，打破地區分割、部門分割，以石漠化防治成效為總體視角，破除部門利益觀，設立生態補償管理小組，才能協調各部門之間利益，建立防治石漠化生態補償的有效機制。生態補償領導小組應該對防治石漠化生態補償資金運用進行監督，對石漠化生態補償工作進行協調與獎懲。構建石漠化生態效益價值評估體系，發揮上級部門對跨地區跨部門的生態補償機制的協調作用。只有完善石漠化防治生態補償管理體制才能解決貴州地區日益激烈的地區貧困與脆弱的環境保護之間的矛盾，解決貴州地區發展與兩江流域生態保護之間的矛盾，使得生態補償機制能夠長期、穩定的發揮效用，遏制石漠化蔓延的速度。