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一、當前農民權益保障的現狀考察

（一）亂征、濫征農村土地，農民生存權益受到威脅

土地是農民最主要的財產，是農民生存發展權的基本保障。一些地方在城鎮化進程中，大量圈占農村土地興辦工業園區、擴大城市建設，不僅嚴重損害了農民的土地利益，更威脅著農民的生存發展權益。根據我國的土地管理法律法規，農民在國家征用、征收土地的過程中，既無權決定自己的土地是否被征用、征收，也無權對被征用、征收土地的補償價格和標準進行干預。并且，農民的土地一旦被征用、征收，就與該土地完全脫離了關系，不但無法分享國家將被征用的土地出讓后所取得的增值收益，也難以獲得地方政府的額外關懷，生存發展權益受到極大侵害。

（二）農村社會分層嚴重，農民內部貧富差距日益明顯

改革開放以來，在“一部分地區、一部分人可以先富起來，帶動和幫助其他地區、其他的人，逐步達到共同富?！彼枷氲墓奈柘拢r村社會的利益結構發生了深刻變化。當前的農村社會至少可劃分為8個階層：（1）全部或大部分收入依靠承包集體耕地，從事基礎農業的農業勞動者階層；（2）在鄉村集體企業和城市二、三產業中從事非農業勞動的農民工階層；（3）受雇于私營企業主、個體工商戶的農民雇工階層；（4）擁有生產資料，從事某項專業勞動和自主經營小規模的工業、建筑業、運輸業、商業、飲食業、修理業、服務業等的個體工商戶和個體勞動者階層；（5）以雇傭勞動為基礎，由營利性經濟組織組成的私營企業主階層；（6）長期生活在鄉村，具有一定專門技能，從事鄉村智力型職業的知識型勞動者階層；（7）鄉村集體企業管理者階層；（8）農村基層干部組成的鄉村社會管理者階層。這種急劇的社會分層，不僅使得因財富差異而導致的話語權問題日益凸顯，而且正在成為農村不穩定因素的重要誘因。盡快解決農村社會的階層分裂，既是維護農村社會穩定的現實需要，也是“先富帶動后富”的制度初衷，更是社會主義新農村建設的必然要求。

（三）農民經濟收入增長緩慢，城鄉居民差距越來越大

諾貝爾經濟學獎得主劉易斯曾說過：“收入分配的變化是發展進程中最具有政治意義的方面，也最容易誘發妒忌心理和社會動蕩的方面?！卑殡S著我國經濟的持續快速增長，城鄉差距有進一步擴大的趨勢。不僅城鄉居民的人均收入差距懸殊，農村最低生活保障與城鎮保障標準也相差甚遠。身份差別導致的權利不平等，既引起了城鄉公共設施和公共服務的差距，更嚴重影響到農民子女接受教育的機會和未來發展。農民經濟收入增長緩慢，城鄉居民差距日趨擴大，已經成為我國經濟發展中的突出矛盾，必須盡快解決，否則將嚴重影響農村地區的健康、穩定發展。

（四）鄉村政權機構職能不清，村民自治權益遭受損害

我國《村民委員會組織法》規定，鄉鎮政府與村民委員會是指導與被指導的關系，鄉鎮政府對村委會的權力主要通過指導、協商、合作等行政措施來實現。但鄉鎮黨委、人大、政府“三位一體”的治理結構和“七所八站”的條塊分割管理體制，卻使得鄉村治理呈現出明顯的“官民共治”的混合性質，不僅“鄉政”中包含有“村政”的內容，而且“村政”中也滲透著“鄉政”的要素，鄉鎮政權治理與村民自治的沖突、矛盾，嚴重損害了村民的自治權益。如何在村民自治過程中，既保持和加強農村黨組織的核心領導地位，又避免“以黨代政”的管理弊端，已成為我國村政建設亟待解決的重大問題。

（五）農村基礎設施建設落后，農村公共服務體系欠缺

在新農村建設的推動下，我國的鄉村公路、農田水利設施等基礎設施得到了一定程度的發展，但農村基礎設施落后的總體面貌并未得到根本扭轉。這不僅嚴重制約了農村公共服務的進一步發展，更深刻影響著農民分享現代文明的權利的實現。以鄉鎮衛生院和村衛生室的建設為例，雖然農民的就醫環境有了一定的改觀，但醫療設備和醫技人才配備嚴重滯后于農村地區的發展需求這一現狀并未得到有效緩解，大部分鄉鎮衛生院的人員編制、醫療設備、醫療技術、住院床位、業務用房等依舊難以滿足新型農村合作醫療的發展需要。同時，農村最低生活保障覆蓋面窄、標準低等問題也昭示著農村社會保障的欠缺。至于質量監督、衛生防疫、消防、環保、公安聯防、民事糾紛調解等公共服務在農村地區更屬“稀缺資源”。農村依舊處于被邊緣化的地位。

（六）利益表達渠道不暢通，農民維護權益的成本太高

隨著農村經濟的快速發展，鄉村社會的矛盾糾紛不斷增加。但受群眾法制觀念淡薄、利益表達渠道不暢、維權成本過高、法律規定過于原則等因素的制約，農民權益并未得到充分保障。譬如，《土地管理法》第48條和第78條規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”、“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督”、“……對非法批準征收、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任?！欠ㄅ鷾收魇?、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。”透過上述法律規定，農民權益似乎得到了全面而切實的保護，可這些原則性的法律條文根本就未給予農民任何明確的救濟渠道，這就使得農民在自身權益受到侵害時，根本無法通過法律手段獲得救濟，更遑論對政府不當行為的監督。

二、農民權益保障不力的原因分析

“現代化實際上是從歷史上發展而來的各種體制適應迅速變化的各種功能的過程?！鞭r村地區的社會問題實質是土地產權制度不完善、“三農”政策不落實、農民法治意識淡薄、組織化程度過低等原因所致。因此，關注農民的整體利益，通過構建“依法保障、受害保護、受損補償”三位一體的農民權益保障法律機制來推動建立農民權益立體綜合保障機制已刻不容緩。

（一）土地所有權主體不明確導致農民根本利益無保障

土地產權作為土地使用權、地上權、地役權、抵押權、典權和租賃權等諸多權利的總和，是征地補償等土地經濟關系的基礎。我國目前的土地產權所存在的所有權主體不明、所有權主體虛置、合理利用權界定不清等諸多弊端，嚴重妨害了農民的自主經營和征地補償，損害了農民的根本利益。

（二）現行的“三農”政策與農民階層分化層次不相適應

在農民階層迅速分化的形勢下，現行的“三農”政策正面臨不適應農村發展步伐的困窘。一方面，大量的農村青壯年勞動力外出務工導致農民整體素質偏低和勞動力減少，影響了農業發展的后勁和潛力，增加了農村的貧困人口，激化了農村的社會矛盾；另一方面，廣大進城務工的農民則因為就業信息不足、職業培訓太少而無法在城市充分就業，難以真正融入城市生活，合法權益無法得到有效保護，嚴重影響了城鄉互補互惠。整合城鄉社會資源，促進農民文化與城市文化的交流和互動，建立起完善的農村社會保障制度，切實解決城鄉二元結構問題，已成為城鄉一體化發展的當然選擇。

（三）農村基層組織建設與鄉村政權的職責要求不相適應

家庭承包經營制改革后，廣大農民缺乏有組織的社會聯系，從而失卻了與其他利益群體平等對話的地位，無法有效表達自己的利益訴求。除村干部經常利用村級管理的制度漏洞以權謀私、中飽私囊，任意揮霍集體資財外，個別農民也利用干群矛盾，組織煽動農民群眾上訪告狀，嚴重破壞了農村正常的治理秩序，損害著農民的根本權益。建立一套與鄉村政權的職責要求相適應的、能夠真正代表農民說話的基層組織已經迫在眉睫。

（四）鄉村經濟落后，無法為農村公共服務提供強力支撐

“馬斯洛的需求層次理論告訴我們：人類在基本的物質需求得到滿足之后就會尋求更高層次的精神需求。”由于農村經濟基礎薄弱，我國農村地區的公共服務職能嚴重缺位，文化教育等鄉村文明建設事業遠遠不能滿足農民的需求。新農村建設迫切需要完善的農村公共服務為農民的精神生活提供強力支撐。

（五）農民的權益保障意識和依法維權意識還有待加強

雖然我國農民的整體素質有了很大的提高，但依然不能適應和諧鄉村建設的要求，不能滿足社會經濟又好又快發展的需要。小農意識、封建習俗和淡薄的法律意識等嚴重阻礙著農民素質的全面提升，農村社會的矛盾有相當一部分是農民對各類涉農政策和法律法規理解不透、不明白而引起的。加大法制宣傳和法律教育力度，增強農民的權益保障意識和依法維權意識是新農村建設的重要任務之一。

三、構建完善的農民權益保障的法律機制

在法治社會，一切問題最終都要上升為法律問題，對農民權益的保障也不例外。要真正保護好農民的權益，必須走“依法治農”的道路。目前，我國尚無明確的法律文本來對農民的合法權益進行全面而系統的確認和保障，關于農民權益保護的法律規范僅零星地散見于各種與農業發展有關的法律文件中，在相當程度上影響了農民權益保障的實際效果。立足城鄉統籌的時代背景，合理界定農民權益的類型，圍繞土地流轉與產權制度創新、戶籍制度創新、社會保障制度創新、公共服務體系建設等核心內容，積極開展農民權益保障法律機制建設，有助于保障農民權益，提高農民地位，讓農民平等共享發展成果。

（一）明確土地所有權主體，保障農民的根本利益

土地作為農民最主要的財產，既是生產資料，又是社會保障載體。要充分保障農民的土地權益就必須推進農村土地制度創新，使農民的土地使用權具有物權性質。要把農民對土地的“長久”占有權與“有期限”的土地使用權流轉統一起來，為土地使用和收益權的實現創造條件，把土地使用權集中流轉和農民收益權保障動態掛鉤，高度重視法律機制對“三農”政策落實的保障作用，以切實的理念創新引導產權制度改革向縱深突破，使農戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權統一”的承包經營權，切實保障農民對土地的基本權利。

（二）理順鄉村政權職能分工，推進村民自治建設

村民自治是村民自發性的民主要求與國家有意識的推動和介入相結合的產物，在農民利益表達機制中發揮著重要的作用。必須盡快理順鄉村政權職能分工，推進村民自治，充分發揮農民的主體地位，尊重和保護農民的知情權、參與權、決策權與監督權，為農民的利益表達提供途徑，減少和防止不必要的沖突和上訪事件。要把村民議事制度落到實處，堅持重大事項由全體村民決定。要堅決杜絕鄉村干部利用手中的權力實施損害農民權益的行為，把農村基層黨組織建設成為加強農村民主法制建設、推進農村改革發展的堅強核心。

（三）加強法律教育，增強農民的權利意識和法制觀念

2002年正式實施的《中華人民共和國農業法》專門新增第九章“農民權益保護”，為農民權益保障機制的建立健全提供了法律依據，開創了農民權益保護專門立法的先例。農村基層組織必須高度重視法律機制在農民權益保障中的重要作用，要采取多種形式把黨和政府出臺的一系列方針政策宣傳到位，把一切關系到維護農民利益的法律法規普及到位，努力增強農民的權利意識和法制觀念，使農民在利益受到損害時能正確地維權。

（四）建立農民合作組織，完善利益表達機制

“農民必須組織起來，才能為自身權利的需求呼吁吶喊?！?006年《農民專業合作經濟組織法》的出臺，為農民專業合作經濟組織提供了法律依據，促進了專業合作經濟組織的發展。今后，要進一步促進非經濟合作組織和社區組織的發展，并將主動維護農民權益納入到這些農民參與、政府支持的非政府組織的職責中，從制度和法律上清晰界定農民組織的性質、參與主體、職能、權利、責任等，切實維護好農民群眾的合法權益。此外，還必須通過派任律師制、司法救助機制、設立獨立于行政系統之外的仲裁機構等機制創新，建立起完善的農民權益訴訟保障體系，保證農民的程序參與，從而為農民維護自身權益提供司法救濟。

（五）改革農村公共服務機制，完善農村社會保障體系

農村社會的公共服務水平直接關系著農民生活質量的提升程度，關系著農村幸福指數的高低。必須進一步通過法律機制來推動公共衛生管理體制改革，盡快建成覆蓋城鄉、功能完善的疾病預防控制和醫療救治體系，加快建立城鄉統籌的社會保障體系，完善農村最低生活保障制度，把符合條件的農村貧困家庭全部納入“低?！狈秶?，實現應保盡保，維持農村社會穩定，促進農村經濟發展。為防止管理漏洞，提高管理效率，還應建立完善的農村社會保障監督管理體系，使農村社會保障的政權、財權和事權相分離，消除各職能部門管理混亂的局面，切實保障農民的合法權益。

（六）加快農村經濟發展，推進鄉村綜合治理工程

農村經濟的快速、穩定發展是農村各項社會事業有序發展的基礎，新農村建設必須把“落實惠農、強農政策，加快農村經濟發展”放在突出的位置，通過完善的法律機制來推進鄉村綜合治理工程，保障農民各項權益的實現。要著力做強勞務經濟，全面實施勞動合同法，切實維護農民工的合法權益；建立健全農民工工資支付保障、就業管理、社會保障、戶籍管理等制度；擴大工傷和醫療保險覆蓋范圍；建立維權聯動機制，形成有效的維權救助網絡；鄉村基層政權組織要強化組織領導，構建聯動機制，增強工作的自覺性和主動性，切實轉變工作作風，深入基層指導推進民生工程，千方百計為群眾排憂解難，有效整合涉農項目資金等各類資源，真正維護農民的根本權益，確保新農村建設的重點突破、整體推進。

作者：周家富單位：重慶市涪陵區人民檢察院偵查監督科