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本文作者：戴煒包振宇工作單位：西北大學法學院；揚州大學法學院

2011年4月15日，主席在博鰲亞洲論壇2011年年會開幕式上發表“包容性發展：共同議程與全新挑戰”的主題演講，包容性發展成為我國社會主義建設實踐的重要指導思想，其對于我國當前建構住房保障法律制度也具有重要的指導意義。

一、包容性發展理念下我國住房保障制度的價值選擇及目標定位

（一）包容性發展的內在涵義

1.包容性發展首先強調的是增長。在此次會議之前，曾先后兩次就“包容性增長”發表過演講，而此次演講將“增長”變為“發展”，其中有一定深意。增長就是經濟增長，是一個偏重于數量的概念，強調社會財富的增長。而發展指一個國家和地區的整體進步和演進，強調以增長為核心的經濟和社會的全面進步，[1]發展中包含增長。無論是科學發展觀、可持續發展、和諧社會，還是包容性增長，增長都是第一要務。在任何社會，經濟增長實為社會發展之必需，前者是后者的基礎。因此，增長是實現“包容性”的內在前提，即在增長中實現包容，謀求社會的全面進步。社會主義的發展是建立在發達生產力基礎上的，當前我國的主要矛盾是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾，解決這一矛盾只能通過解放和發展生產力，增強經濟實力。只有這樣，才能提高人民的生活水平，實現國家的長治久安，促進社會全面發展才有堅實的物質基礎。而要實現這一切，經濟增長是首要的基本內涵。2.包容性發展倡導在和諧中求增長。第二層涵義回答怎樣獲得和獲得什么樣發展的問題。2009年，出席亞太經合組織領導人會議時就強調“統籌兼顧，倡導包容性增長”。[2]亞行駐中國代表處首席經濟學家莊健在接受《中國經濟周刊》采訪時表示“：亞行當時在中國提倡‘包容性增長’，比較重要的一個觀點是：保持較快經濟增長的同時，增長也要是可持續的、協調的、更多關注社會領域發展的。”因此，包容性發展強調在經濟增長的同時要兼顧到社會政治、文化、生態、國際的、國外的等各個方面關系的協調，強調除了“經濟”的增長，還包括社會、教育、醫療等各個方面的共同發展，從而獲得一種社會全面均衡的發展，一種真正的社會進步。從這個意義上來說，包容性發展理論是和科學發展觀、可持續發展、和諧社會一脈相承的。3.包容性發展的最終目標是公平合理地參與和共享。2007年亞洲開發銀行針對中國提出“包容性”這一概念本身，就是緣于中國加入WTO之后經濟增長迅猛但收入分配不公這一背景，而“包容性增長”作為亞行對中國經濟現狀研究分析的成果，提出之初就稱為“共享式增長”。因此，公平合理地分享經濟增長的成果應當是包容性發展的題中應有之義。具體來說，包容性發展倡導機會平等的增長，“堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要內容的社會公平保障體系，不斷消除人民參與和分享經濟發展成果方面的障礙”，保障各階層群體，尤其是弱勢群體在環境共享、資源利用、信息交流、經濟生產等各個方面能夠享有平等參與以及合理共享的機會，“讓經濟全球化和經濟發展成果惠及所有國家、地區和所有人群”。[3]

（二）效率與公平———基于包容性發展的住房保障的價值選擇基于包容性發展的內涵，我國住房保障的價值應該表現在兩個方面：第一是效率。因為增長就意味著效率。社會主義市場經濟的發展導致了社會分化，占居民總數80%的中低收入層面臨的住房問題尤其嚴峻。如其不能得到有效解決，表面上看來，這僅僅是社會資源的不合理分配，而從深層次意義來說，這將關系到國民經濟的健康發展和社會穩定。解決這一問題的根本是要加快保障性住房建設的步伐，提高保障性住房的供給力度，滿足社會對保障性住房的需求，是為效率。第二是公平。“促進社會和諧是我國發展的重要目標和必要條件。”[4]住房是人的基本生存需要，要實現社會和諧、體現社會包容就必須有效地解決住房分配的公平問題，使弱勢群體能夠平等、合理地參與社會財富增長的成果，使保障性住房的福利惠及更多的弱勢群體，是為公平。上述兩個價值，實現效率要發揮市場配置資源的基礎性作用，實現公平需要政府的干預。因此，基于包容性發展的住房保障的價值選擇，應該把握好效率與公平的平衡，把促進住房效率的著力點放在住房供應上，把實現住房公平的著力點放在住房分配上，妥善解決居民住房問題，實現社會和諧與包容。

（三）包容性發展指導下我國住房保障的目標定位

1.切實保障公民居住權利的實現，維護社會的和諧安定。《憲法》第33條第3款規定“：國家尊重和保障人權。”人權是指作為自然人所應該享有的最基本的生存和發展的權利，住房是人們生存和發展的最基本、最重要的生活資料，享有居住權利理應成為人權的一個基本的權利構成。當前我國正處于社會主義市場經濟飛速發展時期，一部分人先富起來，但仍有一部分人由于種種原因，其基本的居住權利還難以保障，這種狀況是與我國社會主義的國家性質以及我國社會主義市場經濟的整體發展不相協調的。如果任由這種現象蔓延擴大下去，其將成為我國社會發展的不和諧、不穩定因素。因此，包容性發展理念下的住房保障制度，應該著力提高保障性住房的供給力度，滿足社會對保障性住房的需求，切實保障公民居住權利的實現，從而維護社會的和諧安定。2.形成完善的住房保障體系，使保障性住房成為調控房市、促進經濟的重要手段。針對近年來房市過熱現象，政府采取了一系列調控政策。事實上，一個穩固的、有法治保障的住房保障體系也不失其為一項重要的調控手段，可起到一定的調控作用。首先，保障房建設能夠分流一部分購房需求者，緩解商品房市場因過度需求而導致的房價非理性上漲局面，對房價起到一定的抑制作用。其次，保障房建設客觀上能夠減少商品房市場的貨幣流入，減少因貨幣供給增加而引起的房價上漲。第三，保障房建設能夠減少地方政府對“土地財政”的依賴，促使地方政府開辟新的財政收入渠道，提高政府經濟管理、經濟調節的能力，打造新型政府形象。最后，在現有土地儲備與統籌規劃相對穩定的情況下，保障房建設客觀上能夠減少流入出讓市場的土地數量，減少商品房市場的投資與投機，起到穩定市場的作用。因此，政府應該著力完善住房保障體系，有效發揮保障房的調控作用。

二、包容性發展指導下我國住房保障法律制度的建構

（一）堅持立法觀念，完善住房保障法律制度體系

在我國，房地產法作為一部新興法律，法律體系雖已基本形成，但是，應當看到，我國在房地產法尤其是保障房法律制度建設方面還存在很多問題。我國現已頒布的有關住房保障的法律法規文件中，政策性文件多，法律規范少；短期性規定多，穩定性法律少；住房保障的立法效力層次不高、政策變動頻繁和執行力弱是其存在的主要問題。而法制滯后必將成為阻礙保障房市場發展的一大障礙。針對這一現狀及住房保障制度的需要，我國有必要制定“住宅保障法”，[5]確立住房保障法律制度的原則，進一步具體確認公民在享有憲法保障的人權項下的居住權利，將我國保障性住房建設的遠景目標以法律的形式確定下來；建立住宅保障的相關制度，制定市場規則，解決我國現有住房保障制度在實施過程中出現的種種問題，形成完善的住房保障法律制度體系，從制度上確保住房保障資源在分配過程中公平與效率的實現。

（二）堅持以市場為主導，建立住房保障經濟調節機制

在社會主義市場經濟條件下，要強調以市場來促進住房保障制度的運行效率，充分發揮市場的調節作用。[6]以市場主導為原則的住房保障體系，要注重發揮市場配置資源的基礎性作用，實現住房保障市場供給和需求的平衡，確保房地產業持續健康發展。以市場為導向的住房保障經濟調節機制應當包括如下內容：1.多元化、多層次的保障房供給市場。目前我國保障房的基本類型為經濟適用房和廉租房。經濟適用房是具有社會保障性質的商品住宅，其土地使用權由國家以劃撥方式提供，享有稅費優惠政策，因而價格較低，適用于中低收入家庭購買。同時，由于其政策性，其產權也受到一定的限制。廉租房是政府或機構擁有，以政府核定的低租金出租給低收入家庭的非產權的保障性住房。相對于經濟適用房，廉租房旨在解決較低收入層或特困人群的居住問題。除了以上兩種保障房基本類型外，我國目前還開發出限價房和政策性租賃房等保障房類型。限價房是“限房價”、“限地價”的“兩限”商品住房，其在出讓土地時就已被限定房屋價格、建設標準和銷售對象，因其土地使用權通過出讓方式獲得，因而不屬于經濟適用房。但因其對某些中低收入人群有政策優惠性和傾向性，又是政府調控房地產市場、調節住房供需矛盾的有效手段，因而屬于保障性住房。政策性租賃房指政府或其委托的機構按照市場租價向住房困難家庭提供可租賃的住房，同時對承租家庭支付相應標準的租房補貼，其適用對象為家庭收入高于享受廉租房標準而又無力購買經濟適用房的低收入家庭。綜上，按照收入從高到低，我國已經形成限價房、經濟適用房、政策性廉租房、廉租房等多種類型的保障房類型體系。可以看出，我國保障房供給的前提是有一定的財產，而且基本上是按照財產多寡提供相應住房保障，這種供給方法標準單一，不能適應我國居民收入狀況、生活狀況多樣化、相關問題特殊性的特點，如無收入來源的特困人口、城市外來務工人員、城市短期引進技術人員、無收入來源的殘疾人、孤寡老人等人群的住房問題，另外,住房保障還存在一些制度未惠及的灰色地帶。再者，我國保障房因為具有公益性，介入保障房市場的主體除了政府住房保障主管部門就是有限的房地產開發企業，主體類型簡單化，不利于為保障房市場注入活力。針對上述問題，市場期待更多的適應不同收入層次、不同生活狀況、滿足不同需要的保障房類型，保障房需要向多元化、多層次、多部門介入、多主體參與發展。只有這樣，才能增強保障房市場的活力，最大限度地保證不同人群按照各自的生活狀況獲得保障房，實現“居者有其屋”。這樣才能保證住房保障制度的效率，保證保障房制度的公平。2.完善的金融財稅支持體系。房地產業是資金需求量最大的行業，因此它和金融業有著天然的聯系，沒有金融業的支持就沒有房地產業的繁榮。住房保障也需要金融業的支持，一方面這樣能夠加大保障房的投入，加快保障房建設，實現效率；另一方面，可以提高需方市場的消費能力，解決因住房保障需方市場需求能力不足而導致的供需失衡，盤活住房保障市場，最大限度地實現公平。目前我國住房金融制度中除住房公積金及住房公積金貸款外，還沒有直接針對保障性住房的住房金融制度。針對這一現狀，我國有必要加大金融體系對保障性住房的扶持力度。第一，國家應當設立專門的政策性住房金融機構為住房保障提供資金融通；第二，采取措施鼓勵金融機構積極拓展保障性住房投資建設和消費的融資渠道，比如制定專門的公共住房信貸政策，開展面向中低收入家庭發放的低息或無息貸款業務；第三，建立完善的保障性住房抵押貸款風險擔保機制，比如在住房貸款一級市場較為充分的基礎上，可以借鑒歐美國家的經驗，發展住房貸款二級市場。如設立有政府背景的抵押貸款證券化的專業操作機構，在二級市場上購買抵押貸款，通過建立一級抵押機構，實現貸款的信用風險、市場風險、政策風險和法律風險的轉移；第四，降低中低收入者申請貸款的門檻，延長貸款期限，營造優質的保障性住房投資、消費的軟環境。在財稅支持方面，因為住房保障是公益性事業，為了人民安居樂業和維護社會和諧，國家理應全力支持。一方面，國家應該加大對住房保障的財政資金投入，并鼓勵引導社會資金參與保障性住房的建設和運營，落實好各項財稅扶持政策，增加保障性住房的供給力度；另一方面，對中低收入家庭在住房保障消費方面要增加財政補貼、給予稅收優惠，增強其消費能力。3.住房保障申請與退出制度。建立完善的住房保障申請與退出制度的目的是要確定什么樣的人應該享受或退出住房保障的優惠，這是考量住房保障制度公平性的關鍵因素，因此住房保障制度應該有完善的申請與退出制度。申請制度的構建分為兩個層次。第一層次是住房保障申請資質等級制度。根據我國的經濟發展狀況，政府應該按照居民收入、財產狀況、家庭和個人情況等條件將中低收入居民或無收入來源居民劃分為不同的申請住房保障資質等級，不同等級的居民所享受的住房保障待遇應該有所差別，做到“應保則保”、“應保盡保”，使有限的住房保障資源得到最優化的配置。第二個層次是個人財產和收入的信息管理系統。在劃分住房保障申請資質等級的時候，需要根據一個量化的標準對居民的住房保障申請資質等級進行劃分。因此，客觀地掌握申請者的收入和財產狀況就十分重要。在具體實施過程中，可以采取申請者申報、基層群眾自治組織證明、相關行政管理部門審核的工作流程，還可以利用技術手段對申報審核的內容進行公示，接受社會監督。住房保障制度應與經濟社會發展階段和人民生活水平相適應，其保障內容也應隨著經濟環境的變化做出相應的調整。住房保障退出制度是保證住房保障資源良性循環的前提，[7]它不僅包括住房保障既得利益者在經濟條件改善的情況下退出保障房，還包括退出金融財稅優惠。退出的住房保障資源再分配給需要住房保障救濟的低收入居民，始終在住房保障體系內循環。這樣既可以確保住房保障資源的可持續利用，避免重復建設，做到物盡其用；又可以使有限的資源最大限度的發揮其效能，同時還能體現社會資源的分配公平。

（三）堅持政府適度干預原則，發揮責任政府的功能

在堅持市場導向的原則下，市場機制是調節經濟、保證資源運行效率的基本力量。但是，不難看到，住房保障市場復雜多樣，壟斷、信息不對稱、投機、權力尋租、外部性等諸多原因，也一定程度阻礙著市場機制高效地配置資源，住房保障制度所追求的公平和效率難以兌現。這就需要政府發揮責任政府的功能，對市場給予適當的干預和調控，提高住房保障市場資源的配置效率。首先，要建立政府住房保障目標責任機制，將住房保障的投入落實和運轉效率作為考核政府的內容。各地政府要根據本地區經濟發展狀況制定住房保障規劃作為考核的標準，并嚴格執行。其次，在住房保障領域推行問責制，尤其要完善行政問責救濟機制和監督機制，強化政府的責任，促使政府提高對住房保障的執行力度。[5]最后，政府要承擔起監督主體的責任。住房保障制度的落實，關系到社會公平的實現，需要社會的廣泛參與。政府除了要承擔對這一福利制度落實的監督職責，還應建立完善的監督機制調動社會的廣泛參與，如“信息披露”、“政務公開”、“聽證制度”等等，將住房保障的社會福利真正落到實處。