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本文作者：余瀅工作單位：西昌學院

一、引言

農業補貼有利于改善農業、農村發展的資源瓶頸，農業的穩步發展，為農民生存權與發展權的實現創造了現實基礎。“三農”問題的本質就是農民生存利益和發展利益的實現與發展。因此，我們必然需要通過相關農業補貼法律制度的完善，并且對現有的農業補貼法律制度進行創新性設計，從而促進我國“三農”問題的解決[1]。然而，我國農業補貼立法呈現出位階低、立法規定不具體，整體農業補貼立法不健全，立法嚴重滯后于農業產業發展。這導致各地方在補貼種類、標準、程序和方式等方面千差萬別，難以實行統一和全面的規劃和監督，影響農業補貼在全國范圍內的推行效果，農業補貼應有的支農功效發揮上并不盡如人意[2]。因此，根據當前農業立法發展現狀，對我國農業補貼法律制度的構建進行研究，意義重大。

二、農業補貼法律制度構建策略

（一）構建和完善農業補貼法律制度

農業補貼法律制度體系，是由一個國家農業補貼法律規范組成的統一系統，包括現行國內法律和國家所承認國際法律。健全我國農業補貼法律制度體系，可在以下幾個方面提煉：第一，農業立法制度的建立，要從法律的角度，對農業“憲法”，“農業基本法”及其他農業立法條例規制；第二，構建農業補貼制度的補貼程序；第三，建立協調金融，財政，科技，環境保險等相關實體農業補貼立法。具體來看：首先，確立農業補貼法的立法目標和立法原則我國農業在國民經濟發展中，還處于薄弱一環，城市和農村經濟發展不均衡，收入差距不斷擴大。我國的糧食安全問題層出不窮，農業生產特別是實現糧食增產的穩定性困難很大，農產品市場供求不平衡狀態嚴重，農產品進口和出口貿易出現赤字，農副業產品價格上漲迅速等問題嚴重。因此，提高農民收入，實現農業經濟穩定可持續發展，確保糧食生產安全是當前我國農業補貼制度的主要立法目標和立法原則。其次，調整農業補貼結構，實現農業補貼項目法定化對農業補貼結構進行調整，根據世貿組織規則和《農業協定》規制，明確法定農業補貼項目。加大農業補貼保護力度，實現農業補貼逐步轉向流通環節，形成農業補貼的法定化。這就要求，一方面，結合近年來農業補貼績效，充分考慮國內和國外經驗，以及我國農業財務狀況，根據中國加入WTO的承諾，制定各類補貼項目，適當調整削減和取消農業“黃箱”補貼項目，順應WTO要求，例如，蘇瑞文《農業法》和《退耕還林條例》等法律、行政法規分別在農產品價格、農業投入品、休耕等方面設立相應的農業補貼制度。如《農業法》在糧食市場價格過低時，國務院決定對部分糧食品種實行保護價制度。《退耕還林條例》國家按照核定的退耕還林實際面積，向土地承包經營權人提供補助糧食、種苗造林補助費和生活補助費等[3]。增加農業“藍箱”限產計劃的農業補貼項目，加大投入“綠箱”補貼項目。法定農業補貼項目結構調整，主要是補貼農業生產要素和農業生產環境項目，向農業基礎教育補貼項目，農業高新技術推廣補貼項目上轉移。對具有動態規模經濟效應的農業潛力項目，以及對具有技術外溢效應的農業科技產業項目，給予財政補貼支持，以減少產品出口成本，提高農產品國際市場競爭力水平。另外，明確我國《農業法》及相關法律的農業補貼項目范圍和類型。例如農業直接補貼，農業生產要素投入補貼，農業環保補貼，農業救災項目補貼，經濟欠發達地區農業開發補貼等，應該確定補貼項目目標、對象，補貼法律條件，補貼數額計算，根據補貼的特點，確立各自想適應的補貼方式。對農業保險，農業基礎設施建設等，要根據法律規范，并進一步細化和完善。最后，確立農業補貼責任的法律化，規范補貼法律程序對農業各類補貼項目涉及到基本權力和義務進行法律化，在法律規范上明確和規定具體的責任和義務，以此避免各種社會關系運行中的紊亂，甚至沖突狀況。建立明確的問責機制，一旦違反法律法規，就要進行責任追究，保證國家農業產業化政策目標的實現。另外，我國目前針對農業補貼項目的有關法律和法規建設中，其農業補貼程序規范嚴重不足，農業補貼不能發揮應有的效率。農業補貼項目的實施，是為了保護農民基本權力和利益，以此增加農民收入。然而，現有建設的法律法規，對農民參與農業補貼權力規定不完善，農業參與補貼權力難以得到有效的法律保護。因此，要建立農民聽證會制度，農民補貼權力保護制度，規范好完善農業補貼執法程序。例如，補貼規劃機關可確定為農業部及其分支機構，職權(責)在于：測算本財政年度直接支付補貼總額并上報財政部門，依法制定補貼規劃方案并監督實施；補貼發放機關為各級財政部門，職權(責)是：在編制本級預算時應體現補貼支出，補貼規劃及合同為依據撥付、發放補貼并監督財政款項的合規性運用[4]。建立農業補貼管理制度和監督機制，以及相關方面的程序規范，法定化農業補貼項目方案，可有效地調節政府行為，同時還可以保護納稅人的基本權力，農民是直接的納稅人，理應享受財政農業補貼權力，同時，納稅人有權對農業補貼的基本實施程序進行了解和監督。公開和透明農業補貼流程規范，是確保農業補貼最有效地利用的基本制度保障。

（二）農業補貼法制配套制度的建設

1.建立農業綜合管理體制農業是國民經濟發展的大部門產業，農業補貼政策涉及到多個管理部門，中央和地方農業部門職能和權力相互疊加，難免出現權責模糊化問題，而農業補貼政策的有效實施，又急切需要農業各部職能的發揮，因此，建立農業綜合管理體制極為重要。強化各部門職能，建立協調，有序，穩定的農業管理體制，在全國范圍內，建立和完善農產品質量標準、農業病蟲害防御體系、農業產品市場信息管理標準、以及農產品質量檢驗和檢測標準等。

2.健全農業金融補貼服務機制加快農村金融服務體系建設，首先，轉變政府管理職能。實現市場引導和政府宏觀調控相互結合。強化政府對金融管理體制創新的間接管理職能。轉變政府指令性計劃和行政手段金融管理職能，轉向以經濟手段和法律手段為主的間接管理職能，擴大政府對市場主體的間接指導、引導和直接服務功能，轉變國家財政撥款為投資模式，以“投資”的方式，擴大資金影響效應。通過政府政策和方針的引導，從而實現對我國金融機構的有效宏觀管理。加強農村金融機構管理，建立統一和完善的農業金融服務體系。以解決“三農”問題為切入點，以農民根本利益的實現為管理制度創新的核心。首先，創新農業金融管理體制，加快我國農村信用社金融改革，通過農村信用社體制轉制，變農村信用社為股份制農村商業銀行農業融資；其次，農業金融管理體制，是完善農業金融體系的基礎。良好的農業融資管理制度，能夠為農業融資提供良好的壞境。對不斷創新融資手段，擴大資金來源，具有良好的保障作用。建立健全農業融資管理制度，從而為我國農業融資過程提供有效的制度保障；最后，完善政府投融資平臺，加強與金融機構的合作，推動銀團擴大對支農信貸領域的合作，引導金融合作機構對農村信貸資金投向，加強對社會資金的吸引。鼓勵金融組織機構加強農村信貸項目投入，開展農村各類金融服務項目。有國家直接出面，對農業發展建立政策性農業保險項目，完善農業風險擔保服務。增強農村金融市場競爭性，促進農村金融機構功能創新和產品創新，完善金融機構在農村合理布局，創新金融產品，根據農民個性化需求，開展各種形式的小額信貸。

3.建立農業保險補貼制度建立我國農業保險補貼制度，這是農業可持續發展的基本制度保證。根據當前我國農業發展現狀，推廣農產品保險險種，有利于發揮農業風險補償作用，農業保險補貼制度已經成為世界各國，保護農業發展的重要制度，但是目前我國《農業保險法》依然沒有建立，應盡快建立《農業保險法》，以及相關的法律，法規，使農產品險種補貼納入我國法律保障體系中。《農業保險法》中，明確農業保險性質，經營原則，保險理賠程序，保險范圍，保險組織機構類型，保險合同，農業保險的業務規則，監督和管理等；制定相關的農產品保險補貼政策，明確政府在推動農業保險補貼中職能的發揮。以經濟手段為主，包含財政支持，稅收優惠，再保險業務等，并適當配合行政措施和其他的技術等方面的措施，鼓勵農業保險補貼支持與商業農業保險相結合，確保農業保險的良性和穩定發展。