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本文作者：趙桂生工作單位：銀川能源學院法學系

前言

長期以來，中國的二元經濟結構，導致了包括寧夏在內全國實行城鄉二元社會保障法律體系。所謂城鄉二元社會保障法律制度結構，是指人為地把全體公民區分為農業戶口和非農業戶口，形成農民和城鎮居民兩種完全不同的社會保障法律制度體系。這種城鄉隔離制度，形成了農村和城鎮兩個各自封閉循環的體系和農民與城鎮居民兩種不同的公民身份。城鄉二元社會保障結構是在計劃經濟體制下長期以來形成的，具有深刻的經濟和社會背景。寧夏的社會保障制度改革起步于1986年，進入20世紀90年代以后，特別是黨的十四屆三中全會以來，寧夏城鎮社會保障制度改革步伐加快，各類保險制度的建立和實施，對推進國有企業改革和促進其他所有制經濟發展，促進勞動力自由流動，保障職工權益、維護社會穩定等都具有十分重要的作用。目前，寧夏農村社會保障體系建設仍然滯后于城鎮社會保險體系。農村居民的社會保障水平不高。寧夏城鎮居民的社會保險、社會救濟、社會福利和社會優撫安置已經建立了相對完善的體制和制度。可是在農村，上述基本社會保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉社會保障工作還存在相當大的差距。

一、寧夏城鎮社會保障法律制度的發展與現狀

（一）寧夏城鎮相關社會保險法律制度的發展與現狀

1.寧夏城鎮養老保險法律制度的發展與現狀1986年10月，寧夏社會保險事業管理局成立，隸屬于自治區勞動和社會保障廳領導。1987年，寧夏建立城鎮企業職工基本養老保險制度。1992年7月寧夏養老保險制度改革邁上了一個新臺階，實現了由市縣級統籌到自治區級統籌，明確了養老保險由國家、企業、個人三方共同負擔的原則，走在了全國前列。1998年12月至2010年5月自治區人民政府、社會保障部門先后頒布了《寧夏回族自治區城鎮私營企業個體工商戶及其從業人員基本養老保險暫行辦法》、《關于完善企業職工基本養老保險制度的意見》(寧政發(2006)81號)、《關于解決城鎮企業職工基本養老保險歷史遺留問題意見》、《關于老齡低保人員貸款繳納養老保險費指導意見》等一系列法規。解決了私營、個體工商戶及其他個體從業人員、五七工、農場工、家屬工等“1995年前離崗人員”、“靈活就業人員”、“應保未保人員”年老時的基本生活問題，基本實現了自治區級統籌下的“四個統一”，即企業職工繳納的基本養老保險費基數和比例統一、養老金的支付項目和標準以及計發辦法和調整制度統一、基金的管理統一、調劑使用統一，形成了社會統籌與個人賬戶相結合的基本養老金保險制度。相對完善的城鎮居民養老保險法律制度，使得寧夏城鎮基本養老保險參保人數由“十五”期間的67.55萬人，上升到了“十一五”期間的107.7萬人。從2005年開始，寧夏連續6年提高企業退休人員養老金水平，企業離退休人員社會化管理達到100%。2.寧夏城鎮基本醫療保險法律制度的發展與現狀1999年8月25日，為了認真貫徹落實《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》(國發〔1998〕44號)，積極穩妥地做好寧夏城鎮醫療保險制度改革工作，結合寧夏全區實際，自治區人民政府制定了《寧夏回族自治區城鎮職工基本醫療保險制度改革實施意見》。從2003年3月至2009年2月，自治區人民政府、寧夏勞動和社會保障廳先后頒布了《關于城鎮從業人員個人繳費參加基本醫療保險有關問題的意見》、《自治區人民政府關于開展城鎮居民基本醫療保險試點工作的實施意見》、《自治區人民政府關于將大學生納入城鎮居民基本醫療保險試點范圍的實施意見》等一系列法規、規章，解決了城鎮個體經濟組織業主及其他個體從業人員、自由職業者、失業人員、大學生的醫療保障問題。2010年4月27日，為推進城鎮職工基本醫療保險擴面工作，保障城鎮職工和退休人員基本醫療保險權益，切實解決醫療保險歷史遺留問題，自治區人力資源社會保障廳、財政廳聯合頒布了《關于進一步完善城鎮職工基本醫療保險有關問題意見的通知》。寧夏基本醫療保障制度的不斷完善，促使城鎮居民參保人數的不斷上升，城鎮居民個人繳納的醫療保險金快速增長。城鎮低收入群體參加基本醫療保險的積極性不斷增高。2007年底，全區有78.3萬人參加基本醫療保險，比2003年增加30.25萬人，增長63.0％，其中在職職工56.91萬人，比2003年增加21.53萬人，增長60.9％，退休人員21.39萬人，比2003年增加8.72萬人，增長68.8％[1]。截至2010年，寧夏全區城鎮職工參加基本醫療保險人數上升至177.95萬人，全區城鎮職工基本醫療保險參保率為86.3%；城鎮居民基本醫療保險參保率為91.9%。3.寧夏城鎮失業保險法律制度的發展與現狀寧夏失業保險于1986年10月起步，2002年1月《寧夏回族自治區失業保險辦法》開始實施。2007年底，全區失業保險參保職工為40.1萬人，比2001年增長14.2％。領取失業保險金人數為2.23萬人，比2001年增長82.8％。2007年失業保險基金收入1.63億元，比2001年增長2.1倍。失業保險基金支出0.82億元，比2001年增長5.3倍。失業保險基金累計結存3.82億元。2007年，城鎮居民人均失業保險收入5.55元，比2002年增長1.3倍；人均繳納的失業保險19.7元，比2002年增長96.2％[2]。截至2010年年底，寧夏全區城鎮職工失業保險參保人數上升至55.8萬人。2011年5月6日根據《寧夏回族自治區失業保險辦法》(自治區人民政府第32號令)和《自治區人民政府關于提高全區最低工資標準的通知》，寧夏失業保險金標準上調至490元—585元。

（二）寧夏城鎮社會救助法律制度的發展與現狀

我國的社會救助制度在計劃經濟時期，曾經是一個較為邊緣的制度。伴隨著20世紀90年代社會主義市場經濟的逐步建立，失業、下崗浪潮問題導致的城鎮居民基本生活無法保障的問題，徹底改變了社會救助制度。最低生活保障制度作為社會救助制度中的一個重要組成部分，在20世紀90年代開始逐步完善。2003年，寧夏人民政府根據國務院《城市居民最低生活保障條例》，制定并頒布了《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障實施辦法》。隨后，寧夏又相繼出臺了《關于城市醫療救助制度的意見》、《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障工作規程》、《寧夏回族自治區城市居民最低生活保障資金管理暫行辦法》、《寧夏回族自治區廉租住房和經濟適用住房保障辦法》、《寧夏回族自治區扶持殘疾人創業社會保險補貼辦法》、《關于老齡低保人員貸款繳納養老保險費指導意見》等一系列社會救助法規、規章。寧夏城鎮社會救助制度從完善最低生活保障制度走向了分層次救助、配套救助和分類救助，即對城鎮低收入家庭的醫療救助、教育救助、住房救助等配套救助和對殘疾人、老年人、大學生、未成年人、重病人等特殊人群分類救助。

（三）寧夏城鎮社會福利法律制度的發展與現狀

為深化寧夏社會福利事業改革，加快社會福利事業社會化進程，建立與社會主義市場經濟相適應的社會福利服務體系，根據《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于加快實現社會福利社會化的意見的通知》精神，寧夏民政廳于2004年7月出臺了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，2009年11月16日自治區民政廳又正式出臺《寧夏福利機構管理辦法》，從收養對象、收養范圍等六方面規范全區社會福利機構。2004年，寧夏60歲以上的老人有40多萬，占總人口的7%以上，到2010年，寧夏老年人口比重將超過10%，步入老齡社會，故寧夏人民政府從2009年5月起，對凡具有本自治區戶口且年齡在80周歲以上（含80周歲，即1929年12月31日以前出生的）的農村老年人和城市低收入家庭中無固定收入的老年人，按月發放基本生活津貼。一些社會與人口問題專家認為，寧夏屬于中國西部經濟欠發達地區，卻是在全國第一個建立起普惠型高齡老人津貼制度的省份。“高齡老人津貼”是應對我國老齡社會來臨的有益探索，也是我國社會福利制度的重大突破。寧夏高齡老人津貼政策入選“2009年度中國社會政策十大創新”。

二、寧夏農村社會保障法律制度的發展與現狀

（一）寧夏農村相關社會保險法律制度的發展與現狀

1.寧夏農村養老保險法律制度的發展與現狀有學者認為，要解決中國城鄉二元經濟結構問題，首先要使農業人口按照現代化的國家標志降到30%以下時，我國社會保障城鄉一體化才可能實現。然而根據《寧夏回族自治區2010年第六次全國人口普查主要數據公報》，寧夏常住人口為6301350人。其中，居住在城鎮的人口為3018347人，占47.90%；居住在鄉村的人口為3283003人，占52.10%[3]。寧夏從2011年7月1日起，在全區22個縣、市、區全面推行“城鄉一體化”養老保險制度，城鄉居民可根據自己收入選擇檔次繳費并享受相關待遇，實現了新農保制度的全覆蓋，比國家和自治區計劃提前了十年和兩年。這有力地駁斥了上述觀點。寧夏從2009年起開展新農村養老保險試點，到2011年8月已實現縣、市、區新農村養老保險制度全覆蓋，已有164萬人參保，有33.6萬名60歲以上的農村老人領到了基礎養老金。2.寧夏農村基本醫療保險法律制度的發展與現狀2007年，寧夏在全區啟動新型農村合作醫療。2007年7月1日寧夏又出臺了《農村特困戶和特重大疾病救助辦法》。截至2010年年底，寧夏22個縣（市、區）實現了新農合全覆蓋，參合農民達372萬多人，參合率達到95％，高于全國平均水平。群眾醫藥費負擔明顯減輕，因病致貧和返貧狀況得到緩解。2010年10月14日寧夏人民政府頒布了《寧夏回族自治區人民政府關于統籌城鄉居民基本醫療保險的意見》。從2011年1月1日起，寧夏石嘴山市、固原市在全區率先實行統籌城鄉居民醫療保險政策，此舉打破城鄉戶籍、身份限制，而且城鄉居民參保實行“一制多檔”。農村居民和城市居民可以任意選擇參保檔次，享受同一個醫保藥品目錄，農村中的老年人、老病號也可根據身體健康狀況，選擇住院報銷比例更高的第三檔繳費，甚至部分地區農民的門診和住院報銷比例比城鎮居民還高。2011年10810月1日起，銀川市、吳忠市、中衛市將啟動統籌城鄉居民基本醫療保險。這標志著寧夏醫療保險均打破城鄉二元制，實現了全區范圍內的城鄉統籌。

（二）寧夏農村社會救助法律制度的發展與現狀

寧夏于1999年在全區農業縣（市、區）建立了特困災民基本生活救助制度。2002年以來，相繼在原銀川市郊區、彭陽縣等地開展了建立農村最低生活保障制度的試點工作。2003年5月，自治區組織有關部門對全區農村困難群眾基本生活情況進行了摸底調查，調查結果顯示：全區24個縣（市、區）共有特困戶14.8萬戶、55.3萬人，已占到全區農業人口的13.7％，其中，因受災、病殘、子女就學、鰥寡孤獨、勞動力缺乏致貧的占相當大的比例，在一定程度上影響了全區經濟社會發展和全面建設小康社會的進程。寧夏于2003年11月26日頒布了《寧夏回族自治區人民政府關于建立全區農村社會救助體系的決定》。截至2007年年底寧夏全區因病、因殘、年老體弱、喪失勞動能力和生存環境惡劣等原因，確需納入農村低保的對象約有23萬人（含6.5萬絕對貧困人口），最低生活保障金為人均月補助20元到35元。目前，各縣（市、區）已初步建立了農村特困戶基本生活救助制度，部分縣（市、區）開展了建立農村社會救助體系的實踐探索。

（三）寧夏農村社會福利法律制度的發展與現狀

農村社會福利法律制度主要是針對農村“五保戶”設立的農村五保供養法律制度。截至2010年11月，寧夏農村共有五保供養老人14122人，其中分散供養8476人，集中供養5646人，集中供養率達40%[3]。全區集中和分散供養對象年供養水平分別為3948元和2266元，高于全國平均水平1488元和706元。寧夏回族自治區民政廳根據2006年國務院頒布實施的《農村五保供養工作條例》，在“十二五”期間，將新建和改擴建農村敬老院45所，使農村五保供養床位在現有基礎上新增3500張。目前，寧夏五保供養體制較2006年之前發生了重大變化，供養設施明顯改善，供養模式也在不斷創新。

三、目前寧夏城鄉二元社會保障法律制度存在的問題

寧夏城鎮和農村的基本社會保障雖然已實現養老保險、醫療保險城鄉統籌，但是仍然存在相當大的差距，目前主要存在以下幾個問題:首先，雖然寧夏全區全面推行“城鄉一體化”養老保險制度，但是在城鎮基本養老保險強調的是風險共擔和社會公平，較多地體現了社會保險原則；而農村強調的是個人的養老責任，以土地保障和家庭保障為主。城鎮居民和農村居民參加養老保險的人數和水平還存在一定差距。其次，雖然寧夏率先在全國實現了新農合制度全覆蓋，但是與城鎮居民基本醫療保險相比差距依然很大。城鎮居民中相當數量的城鎮職工參加基本醫療保險，是由用人單位和個人共同繳費，實行社會統籌和個人賬戶相結合的管理模式；其他城鎮居民自愿參加基本醫療保險的，以家庭繳費、政府補助的形式存在。在農村農民參加新型農村合作醫療，是自愿行為，以家庭為單位，由個人和國家兩方出資。再次，寧夏城鎮居民基本醫療保險基金除了可以進行大病統籌以外，還可以進行門診醫療費用統籌。農村新型合作醫療則以大病統籌為主，重點幫助農民減輕醫療費用負擔，防止因病返貧的情況出現。第四，2007年，寧夏開始建立農村最低生活保障制度。當年寧夏城鎮居民最低生活保障金為人均月補助170元到200元，是農村的8.5倍—5.71倍。寧夏推行農村低保工作存在最突出的問題有兩個：一是山區補助標準偏低，困難市縣配套資金不能到位；二是有一部分生活十分困難的群眾沒有納入低保，這兩個問題亟待解決。

結語

分析寧夏城鄉二元社會保障法律制度的現狀與問題，將有利于加快寧夏社會保障法律制度體系的建設，是大力推進以改善民生為重點的社會建設的重要舉措，更是加快推進經濟社會協調發展，構建和諧社會的核心內容。加快完善寧夏社會保障體系建設，對于保障寧夏各族人民基本生活、縮小城鄉差距，促進民族平等、民族團結和民族繁榮，實現社會的公平、和諧與可持續發展將有著極為重要的現實意義和深遠的歷史意義[4]。