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本文作者：吳迪潘靜工作單位：中國人民大學法學院中共中央黨校研究生院

建設生態文明，促進節能減排是我國“十二五”時期所面臨的一個重要戰略課題。減少和控制二氧化碳排放是應對氣候變化問題的重點。要實現減少和控制二氧化碳排放的目的，建立碳排放權交易市場是一個有效的途徑?！笆濉币巹澲赋觯疤剿鹘⒌吞籍a品標準、標識和認證制度，建立完善溫室氣體排放統計核算制度，逐步建立碳排放交易市場。推進低碳試點示范”。去年9月，國務院的《“十二五”節能減排綜合性工作方案》中明確將“開展碳排放交易試點，建立自愿減排機制，推進碳排放權交易市場建設”作為推廣節能減排的重要市場化機制，我國碳排放權交易市場建設開始進入實質性階段［1］。

建設碳排放權交易市場作為一個新的國家戰略安排，必須通過各種法律法規的制定和實施才能得以確立，走低碳發展道路，制度創新是關鍵，法治建設是保障。首先，應當明確碳排放權交易法律制度的基本規則。根據國內外實踐經驗，碳排放權交易是指國家設定一個允許排放的含碳溫室氣體污染物的總額限制，向被納入到交易機制的公司或工業部門授予一定數額的配額，以此作為排放該數額污染物的權利，分配到各公司或工業部門的許可之和不得超過總額限制。若企業通過技術革新等手段實現實際排放量小于分配到的排放許可量，該企業則可以將剩余的排放權拿到排放市場上進行交易以獲取利潤；反之，企業就必須到市場上去購買排放權，否則，超過許可量的排放將會受到管理部門的重罰［2］。其次，應當厘清碳排放權交易法律制度中的基本法律行為。法治建設的核心就是以法的形式對人的行為進行規范，以“行為規范”為主線，碳排放權交易法律制度的構建方能切合實際、有的放矢。碳排放權交易法律制度中的法律行為至少包括以下四個方面：第一，行政行為。相關行政主管部門為保證交易符合國際和國內的法律規定，保障交易雙方的權益所進行的行政許可、行政指導和監測監督行為，是碳排放權交易機制的基礎；第二，市場中介行為。排放權交易的中介機構為交易雙方提供排放權配額的供需信息、為交易創造和提供便利條件的行為，是保證排放權交易成功的必不可少的環節；第三，買賣行為。交易主體基于意思自治而進行的買賣富余排放權配額的行為，是排放權交易體系中的主要法律行為，它決定碳排放權交易的法律性質；第四，碳排放評價行為。由獨立的核證主體對排放主體減排后的碳排放進行的定期的獨立審評和事后確定，使減排量獲得公信力的行為是維持碳排放權交易市場長期穩定運行的重要保障［3］。圍繞對上述四個法律行為的規范，在保證法律穩定性的前提下，采取循序漸進方式建立碳排放權交易法律制度，需要重點注意以下五個方面的問題：

1．解決碳排放權交易合法性問題

碳排放權交易在一定程度上即指含碳溫室氣體排放行政許可的轉讓，承認這種行為的合法性是構建碳排放權交易法律制度的前置性條件。目前我國基本法律體系中并沒有對這種行為的合法性作出明確規定。我國《行政許可法》第九條規定，行政許可不能轉讓；第十二條規定了涉及國家安全、公共安全、特殊行業、生態環境保護以及法律、行政法規規定可以設定行政許可的事項，但并沒有規定行政許可能否交易。因此碳排放權及碳排放權交易作為一種新生事物，因其自身所具有的特殊性，事實上對我國現有法律體系造成了一定程度上的突破［4］。從維護我國法律體系的穩定性和協調性出發，對碳排放權交易的法律規制應該采取漸進的立法形式，在現有《清潔發展機制項目運行管理辦法》的基礎上，鼓勵各試點地區積極制定地方性的《碳排放權交易管理辦法》。以2010年9月出臺的《重慶市主要污染物排放權交易管理暫行辦法》為例，該規章就明確規定排污權以排污指標進行交易，并對交易主體及條件、交易方式及程序和交易管理及職責作出了具體規定［5］。待各項條件成熟之后，國家再以專門立法形式制定《碳排放權交易法》對含碳溫室氣體的排放許可、分配、交易、管理，交易雙方的權利義務、法律責任等詳加規定，并在《環境保護法》中明確增加碳排放權及碳排放權交易制度，將其作為我國一項環境基本法律制度加以確定。

2．建立具體的總量控制機制

總量控制機制和碳排放許可制度的構建是政府行政行為的主要內容，也是碳排放權交易法律制度的基石。從權利屬性上看，碳排放權作為交易品實質上是以1噸二氧化碳當量為單位的排放配額。如果沒有排放總量控制的約束，企業就會不受限制地向大氣層排放二氧化碳，免費使用全球性“公共資源”。只有在排放總量控制的約束下二氧化碳排放權才成為稀缺資源，才具有商品屬性，從而可發生交易活動。將二氧化碳排放權這一全球性公共物品使用權轉化成為可以在碳市場上交易的私權，交易主體必須先獲得碳排放權。我國現行的環境法律體系中沒有專門的有關總量控制具體實施的統一法規，只是一些零星的條文，如我國的《大氣污染防治法》第3條和第15條中提到了總量控制這一概念，但對排放總量控制的目標、總量設計、總量分布、監測和核查、適用程序等都沒有具體的規定?！丁笆濉惫澞軠p排綜合性工作方案》以行政命令的形式，對“十二五”期間各地區化學需氧量、氨氮排放總量、二氧化硫排放總量、氮氧化物排放總量規定了總量控制計劃，而為保證總量控制計劃形成應有的長效機制，對碳排放總量控制立法還應當及時跟進?？梢钥紤]制定《碳排放總量控制管理辦法》，由專門行政機關制定國家排放總量，并采取一定方式、程序進行分配；對確定總量控制目標、總量統計制度、統計對象行業和種類、總量監測核查制度等作出專門規定，以保證總量控制指標的全面落實。

3．建立統一的碳排放許可制度

交易主體獲得碳排放權的主要方式就是由相關行政主管部門依法以頒發碳排放許可證的形式予以確認，碳排放許可制度是與總量控制機制相配套的重要制度［6］。我國目前也沒有專門的統一法規對碳排放許可制度進行規范。現有的排污許可證制度主要針對水污染防治且可操作性不強，已經落后于社會經濟發展的實際需要?！端廴痉乐畏ā穬H明確了“國家實行排污許可制度”的原則性規定，缺乏可操作的法律規定，各地排污許可證發放范圍、發放程序以及監管機制等方面不盡統一，對無證排污行為的處罰力度不夠，法律實施的效果大打折扣。江蘇省2011年10月1日起正式實施的《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》（下簡稱《辦法》）以地方性規章的形式為碳排放許可制度的立法做出了積極的探索。《辦法》中對于申領排污證、持證單位需遵守的規則以及要承擔的法律責任都有明確的規定，具有可操作性?！掇k法》還將有償使用和以交易方式獲得排污指標，作為排污許可證申領的前置條件；并就有償取得排污指標的收回、回購等事項作了特別規定，強調了排污許可與排污指標有償使用和交易制度在法規上的有效銜接，從而為推進全省排污權有償使用和交易，提供了政策法規依據。在總結地方經驗的基礎上，國家應當加快《排污許可證管理條例》的立法進程，為碳排放許可制度提供統一的具體規范。

4．完善碳排放權交易市場基本法律制度

碳排放權交易中的市場中介行為和買賣行為主要體現在碳排放權交易市場的運行之中。應建立一系列基本制度和交易規則，保障整個碳排放交易市場的自由、公平交易：主體資格審查制度。環保部門要對交易雙方主體資格進行認定，加強對出售指標者的環境監測和監督。參與碳排放權交易的企業，只有完成減排指標之后的剩余部分才能賣，不能完成的必須買。設立“門檻”性質的事前預防機制，不能達到法定減排要求的新排放源，則沒有購買資格。交易登記結算制度。碳排放權申報登記、指標登記和指標交易登記，是分配碳排放指標的基礎，也是政府監測碳排放權及其變化情況的基本途徑。碳排放權交易登記要求交易雙方當事人都應在環保部門指定的系統內建立一個賬戶，所有的交易活動都要通過賬戶進行。因此，有必要建立統一的賬戶管理系統和信息系統，以全面及時了解碳排放權的持有、交易等情況。碳排放報告制度。按照總量控制計劃的設計，所有的排污指標持有者都應提交一份年度報告，詳細、如實地報告其排污指標的變化情況。例如，多少指標用于內部減排，多少指標用于交易，多少指標儲存備用等。為防止利用碳排放權交易違規套利，必須報告與碳排放權交易有關的受益人及其相關信息。碳排放交易監管制度。監管制度是碳排放交易市場的“穩壓器”。應制定一系列的信息披露、報告和核查、法律責任等制度，對于在碳排放交易中出具虛假排放數據和資質證明、違規操作惡意套利、破壞市場正常運行秩序等違法行為依法追究相關當事人的法律責任。

5．建立科學的碳排放評價機制

碳排放評價機制是建設碳排放權交易市場的基礎保障性法律制度，是經濟發展與節能減排的雙重需要。當前，地方試點為我國碳排放評價機制的建立積累了大量值得參考的經驗。以2011年9月武漢市的《溫室氣體（GHG）排放量化、核查、報告和改進的實施指南》為例，該標準直接引用了有關國際標準的術語、概念和技術方法，細化了碳排放量化、核查、報告的具體要求，增加了有關數據質量和保證數據可靠性的采集、管理要求條款，強化了核查結果的利用和政府采信，并提出了溫室氣體的減排改進要求，從而成為了國內第一個碳核查標準，填補了我國在溫室氣體排放的核查、報告和改進方面實施指導標準的空白。建立科學的碳排放評價機制可以從以下思路著手：首先，制定指導原則和框架規范，創建與國際接軌的科學機制和體系；其次，明確評價對象行業，按照逐步推進原則對能源、建筑、鋼鐵、化工、建材、交通、廢棄物處理、農業、林業、服務行業等，逐步建立各行業碳減排標準和認證體系，先行試點再全面展開；最后，需要培養一批有資質的碳減排認證機構，充分發揮第三方獨立機構在碳減排認證中參與、策劃和測量的主體性作用。