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一、灌南縣農民資金互助合作社現狀

灌南縣委、縣政府對此專門成立“進一步加強農民資金互助合作社規范管理工作領導小組”，對農民資金互助合作社的運行進行整治，加強監管，杜絕類似情況的發生。在這些措施的有效執行下，灌南縣目前有15家農民資金互助合作社正常運行且良好穩定。2012年對于灌南縣的農民資金互助合作社來說，是具有轉折意義的一年，在這一年，它經歷了不同于最初的改變。合作社自身存在的問題也會隨著時間的推進而不斷地或解決、或再生，就像進行“系統更新”，有的問題不復存在，有的問題改頭換面，有的問題卻依舊根深蒂固。

二、文獻回顧

江合寧、謝拓認為農民資金互助合作社的法律法規缺位,這會導致一些金融活動無章可循,繳存存款準備金以及存貸款利率等都沒有具體的政策規定,不便人民銀行和當地監管部門開展監測和指導。林瓏、李天祥、馬磊、陳東平等認為現有的法規限制了社員出資的上限數額，造成互助社向內融資能力有限。同時，互助社缺乏向外融資的抵押品，向外融資困難，目前的實際情況是互助社融資往往需要通過一定的行政手段，或者以“壘大戶”的形式由幾戶經濟實力較強的社員聯合向銀行或農信社借款，這樣得到融資十分有限。范玲、朱新山、孫迎聯認為，在存款增長上，資金互助社受到多方限制。賈軍臺認為，農民資金互助合作社在民政部門登記，金融辦監管，還沒有自上而下地建立起相關的監督管理機構，人員配備也沒跟上，難以系統性地開展檢查指導、業務培訓、工作交流等。江合寧、謝拓認為，目前的互助社經營品種單一,以借貸款為主要支農方式，在運營過程中存在一定的法律風險。

三、農民資金互助合作社存在問題

（一）頂層設計問題

筆者認為影響灌南縣農民資金互助合作社發展的最基本的問題就是頂層設計問題。而頂層設計問題，即法律地位問題。灌南縣農民資金互助合作社為社團法人，屬該縣農工部監管，經民政登記成立。對于其法律地位的確定，僅有《連云港市農民資金互助專業合作社監督管理辦法（試行）》等法律效力較低的文件予以規定。農民資金互助合作社由政府推動建設，理論上是好的，可行的，但是缺乏制度上的精確設計，這使其處于一個比較尷尬的地位，也是其在2012發生嚴重崩潰的導火索。在農民資金互助社欣欣向榮之際，問題也隨之而來。身份不明、違規吸儲、變相發放高利貸、農民資金被挪用等狀況不斷出現，使灌南縣部分農民資金互助社出現了嚴重異化的現象。除了農民資金互助社之外，我國的資金互助組織還有另外兩種形式：一是農村資金互助社；二是貧困資金互助項目。值得注意的是，這兩種形式并沒有出現高息攬入、高息放貸以及資金被非法挪用等違規現象，其中的原因就在于，農村資金互助社和貧困資金互助項目分別是由銀監部門和扶貧辦主管的，而農民資金互助合作社則通常只是由政府批準或默許，并沒有有效監管措施，成了監管的“灰色地帶”，一些人便鉆了這個空子，打著合作社的旗號，掛羊頭賣狗肉。原則上講，農民資金互助合作社的內部運作應該由其自己負責，但農民資金互助合作社的資金規模小、專業人才匱乏、借款手續粗放、自律意識不強難以建立一套完整的體系。所以，政府身為推動者及出于對抗人的趨利性的要求，必須承擔制度設計的責任。在2012年發生問題之后，灌南縣加強了監管力度，而這又產生了另一個問題———政府越位。

（二）政府越位問題

通過實地考察和采訪，證實了在資金互助合作社已經有財政部派遣的專門會計，負責資金互助合作的財務工作。資金互助社要嚴格按市印發的財務會計制度進行會計核算，一切收支均須納入賬內核算，嚴禁賬外賬、做假賬。這是將農民資金互助合作社的資金置于政府的監管之下的途徑。上文已經提及了農民資金互助合作社在性質上屬于社團法人及其法律地位需進一步得到更明確的法律確認，這又使其陷入了一個更為尷尬的境地———公法干預私法。在2012年發生問題之后，灌南縣農工部加大了對農民資金互助合作社的監管，成立了專門的辦公室?，F實的情況要求農工部必須有所作為，而在法律上又存在不合理性。相關部門對其監管可謂是一把雙刃劍：一方面，能夠避免身份不明、違規吸儲、變相發放高利貸、農民資金被挪用等狀況的發生，使農民資金互助合作社的運作規范化。農民資金互助社發起人是10個左右農民，沒有明確的監管責任主體，業務范圍又是公認的弱勢群體，一旦出現風險，難以追究責任，往往由政府部門“埋單”。從2013年1月14日起，灌南縣規定，全縣農民資金互助社吸納互助金按人民銀行規定的同期存款利率結算利息，不得約定分紅。在此之前，其利率沒有明確的規定，隨意性很強。相關部門對其利率進行規定是為了整頓風氣，防止非法集資和詐騙的現象發生。雖然存貸款利率水平與銀行持平，但完全不會影響村民來互助社辦理存貸款業務的積極性。這是因為，相比其他銀行，互助社社員的貸款業務更加方便、快捷，手續也更簡單。另一方面，這大大限制了農民資金互助合作社的活力。在2012年發現問題之前，資金互助合作社廣泛吸收公眾存款，表面上辦得風風火火，帶來了經濟的虛假繁榮景象。即使存在極大的漏洞，根據農民資金互助合作社的性質，它本身有極大的活力。而一旦問題發生，引起相關部門重視，出臺了較為嚴格的政策，其生命力就不似從前，甚至讓人質疑其存在的必要。但由于缺乏法律法規，相關部門對其的監管也是睜一只眼閉一只眼。管得嚴了，活力少了；管得松了，又導致問題發生。相關部門加強監管農民資金互助合作社，已然是板上釘釘的事實，其存在是必要得。但是，相關部門做過多的限制，真的有利于農民資金互助合作社的發展嗎？這是我們必須思考的問題。

（三）社員利益保護方面存在的問題

社員入股作為互助合作社資金的主要來源之一，保護其利益顯得尤其重要。社員利益包括幾個方面：第一，其資金的安全；第二，能從合作社獲得必須的借款；第三，能從中獲得應得的利息；第四，合作社的誠信。首先，2012年爆發的問題，使資金互助合作社的誠信大打折扣。經過相關部門的補救措施及對互助合作社加強管理和限制，很多問題得到比較好的解決，互助合作社的運作也走向了缺乏活力的有序化。我們不能夠保證，有了相關部門財政人員的介入，互助合作社就能夠不出現爛賬、壞賬的現象。尚不考慮其他因素，就目前情況，筆者認為合作社的資金安全還是有保障的。其次，每一村都有1~2個互助合作社。由于入社條件比較低及限制地域，大部分的村民都是某一互助合作社的社員。其借款都遵照章程的規定。但問題在于：互助合作社能否提供給社員所期望的資金；互助合作社可能要承擔的風險。這存在資金管理和借貸及風險擔保的問題。這都是互助合作社需要完善的問題。最后，誠信是合作社面臨的很大的問題?；ブ献魃绲男庞弥亟ㄊ窃谙嚓P部門的幫助之下。這使其之后都不能夠獨立地行使其作為社團法人的權利和義務。筆者認為，這是一種不健康的模式。誠信的建立不應依賴其他的強力。如何加強其自身的誠信的建設，是互助合作社必須面對的問題。一方面強調其區域性和獨立性，一方面又無法“獨善其身”，使其運作有了行政化的色彩。這與其設立初衷是違和的。

（四）資金互助合作社契約及運行情況的不透明性

關于資金互助合作社與社員之間的合同和一些更細節的實施條款，是筆者此次調研的盲區。筆者只能從訪談中了解之言片語。但是這些始終是模糊的。筆者去的幾家互助合作社并沒有很直接展示其對合作社合同的有關規定。并且，一些負責人言語模糊不清，也阻礙了筆者的深入研究。第一，多數社員的法律意識并不是那么強，所以他們與互助合作社簽訂的合同是否存在不利于其自身的問題？第二，社員們是否了解自己所在的互助合作社的資金運行狀況，資金流向何處，盈余情況等。這些問題都是由于其在運行過程中缺乏透明性導致的。作為以“互助”為核心成立原則的社團法人，其合同的簽訂，合同權利義務的履行等實施情況應是透明的為全體社員所知，有些甚至應該為公眾所知。一個社團的運行，它的監督應分別來自內部和外部。內部是它內部的相互監督，外部則是公眾知情。它曾經出現的非法集資的問題，也是由于其不透明性導致的被人為任意控制造成的。透明來源于公開。第一，互助合作社沒有做好定期匯報工作。誠然，將所有社員召集起來存在現實的難度。但是，這一個問題可以通過其他便捷的方式解決，比如開設網站，利用便捷的社交網絡。第二，社員簽訂的合同和合作社的會記賬本等也應方便社員查看。社員知道每一筆錢的去向，就能夠在社內起到積極的作用；社會對其運行情況的了解，也有利于發揮公共監督的正面影響。

四、結語

灌南縣作為蘇北創辦農民資金互助合作社的一個典型地區，具有極大的價值。雖然農民資金互助合作社存在如上所述的幾大問題，但是其在一定程度上為農民的借貸款提供了便利。但是就其規模的限制以及頂層設計的缺陷等系列的問題，使其發展的前景堪憂。它究竟有沒有存在的必要？其發展前景到底如何？其是否能實現其預期的價值作用？這些都是值得進一步思考的問題。

作者：張韻儒夏源朱海悅單位：南京農業大學人文學院