導(dǎo)語(yǔ)：實(shí)驗(yàn)區(qū)法律制度的創(chuàng)新與形勢(shì)一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：馬波陳江森工作單位：福州大學(xué)法學(xué)院廣東石油化工學(xué)院法律系

一、完善環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度及市場(chǎng)準(zhǔn)入制度

世界各國(guó)環(huán)境立法確立的環(huán)境計(jì)劃或規(guī)劃是國(guó)家環(huán)境行政的重要依據(jù)?！八^環(huán)境規(guī)劃制度是指由國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃的環(huán)境保護(hù)篇章、全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、國(guó)家各類生態(tài)建設(shè)和保護(hù)規(guī)劃、專項(xiàng)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等共同組成的以保護(hù)環(huán)境與資源為目的的規(guī)劃統(tǒng)一體。所謂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是指為了保護(hù)人群健康、保護(hù)社會(huì)財(cái)富和維護(hù)生態(tài)平衡，就環(huán)境質(zhì)量以及污染物的排放、環(huán)境監(jiān)測(cè)方法以及其他需要的事項(xiàng)，按照法律規(guī)定程序制定的各種技術(shù)指標(biāo)與規(guī)范的總稱。”［1］按照《標(biāo)準(zhǔn)化法》（1988）的規(guī)定，我國(guó)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)之分。在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)中，環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)屬于強(qiáng)制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，必須執(zhí)行，其他標(biāo)準(zhǔn)屬于推薦性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。目前，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃已經(jīng)通過(guò)的有《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃（2010－2030）》（2010）和《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2010－2030年）》（2011）。此外，福建省直有關(guān)委、廳、局組織編制的27個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃正在制定中。按照《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃（2010－2030）》的規(guī)定，綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的規(guī)劃范圍為：原平潭縣15個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（潭城、蘇澳、澳前、嶼頭、大練、白青、平原、蘆洋、中樓、流水、東庠、嵐城、北厝、敖東、南海等）所轄行政區(qū)域，規(guī)劃陸域面積392．92平方公里，其中主島面積324．13平方公里。發(fā)展定位為：兩岸交流合作先行先試的示范區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的先行區(qū)、海峽西岸生態(tài)宜居的新興海島城市。按照《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（2010－2030年）》的編制說(shuō)明：平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)將突出綠色低碳發(fā)展理念，以創(chuàng)建生態(tài)示范區(qū)為抓手，以生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)人居“三大體系”建設(shè)為載體，以體制創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新為保障，以重點(diǎn)建設(shè)工程為支撐，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，建設(shè)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)安全、人居環(huán)境優(yōu)美舒適的現(xiàn)代化新興海島城市。同時(shí)，《環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》結(jié)合平潭海島生態(tài)環(huán)境格局、實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展時(shí)序和總體布局，在空間上確定綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的生態(tài)安全格局，劃定生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和黃線區(qū)，提出環(huán)境污染控制的重點(diǎn)區(qū)域和主要措施。按照福建省發(fā)改委制定的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系》（2011）環(huán)境保護(hù)指標(biāo)主要反映實(shí)驗(yàn)區(qū)污染治理及環(huán)境保護(hù)情況，包括城市垃圾無(wú)害化處理率、城市污水集中處理率、氨氮排放量、氮氧化物排放量、SO2排放量、COD排放量、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、空氣API指數(shù)達(dá)到二級(jí)天數(shù)占全年的比例、飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、地表水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、近岸海域功能區(qū)達(dá)標(biāo)率、區(qū)域道路交通噪聲達(dá)標(biāo)率等12個(gè)指標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境規(guī)劃和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，已經(jīng)基本成型，具備了相關(guān)的規(guī)范依據(jù)。但我們認(rèn)為，綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境規(guī)劃與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制定與執(zhí)行，應(yīng)該積極鼓勵(lì)公眾參與，召開(kāi)社會(huì)聽(tīng)證，征求專家意見(jiàn)稿，特別是臺(tái)灣地區(qū)專家意見(jiàn)稿，同步推進(jìn)水資源配置、環(huán)境保護(hù)、旅游發(fā)展、林業(yè)綠化等專項(xiàng)規(guī)劃編制工作，引導(dǎo)有序開(kāi)發(fā)，并納入實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要和總體發(fā)展規(guī)劃。在環(huán)境規(guī)劃時(shí)，應(yīng)借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境評(píng)估法》的規(guī)定，設(shè)立分階段環(huán)境評(píng)估制度，也即開(kāi)發(fā)單位于規(guī)劃時(shí)，應(yīng)依環(huán)境影響評(píng)估作業(yè)準(zhǔn)則，實(shí)施第一階段環(huán)境影響評(píng)估，審查結(jié)論認(rèn)為對(duì)環(huán)境有重大影響的，繼續(xù)進(jìn)行第二階段環(huán)境影響評(píng)估，通過(guò)評(píng)估才能納入規(guī)劃和建設(shè)。在企業(yè)準(zhǔn)入制度上，實(shí)行凡是污染嚴(yán)重的落后生產(chǎn)和產(chǎn)品一律淘汰；凡是不符合環(huán)保要求的建設(shè)項(xiàng)目一律不允許新建，對(duì)新上項(xiàng)目嚴(yán)把環(huán)境保護(hù)關(guān)；凡是超標(biāo)排污的企業(yè)一律停產(chǎn)治理的法律措施。在形成嚴(yán)格的企業(yè)準(zhǔn)入法律措施的同時(shí)，實(shí)行環(huán)保規(guī)劃下企業(yè)末位淘汰制度，企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自律，向社會(huì)公開(kāi)本企業(yè)環(huán)境信息，環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)對(duì)企業(yè)公布的環(huán)境信息進(jìn)行核查，把企業(yè)環(huán)保信息和信用納入考核，制定和實(shí)施鼓勵(lì)企業(yè)的環(huán)保守信和環(huán)境保護(hù)措施，建立和完善企業(yè)環(huán)境保護(hù)信息不實(shí)等不良行為的公布和歸檔措施，對(duì)企業(yè)環(huán)境保護(hù)措施不合格行為進(jìn)行限期整改，采取綜合考評(píng)制度，對(duì)多次整改無(wú)效、信息多次公布不實(shí)的企業(yè)實(shí)行末位淘汰，以此來(lái)促進(jìn)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)企業(yè)環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性和自律積極性。同時(shí)，建立實(shí)行環(huán)保企業(yè)運(yùn)營(yíng)資質(zhì)許可制度，推進(jìn)環(huán)保企業(yè)的專業(yè)化、社會(huì)化運(yùn)營(yíng)服務(wù)。

二、建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的制度創(chuàng)新

所謂資源節(jié)約型社會(huì)是指一個(gè)以支撐社會(huì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以自然資源的高效循環(huán)利用為核心，在生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等領(lǐng)域，通過(guò)采取經(jīng)濟(jì)、科技、法律、行政和道德等綜合性措施提高資源利用效率，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益最優(yōu)化的社會(huì)系統(tǒng)。所謂環(huán)境友好型社會(huì)是指一種人與自然和諧共生的社會(huì)形態(tài)，其核心內(nèi)涵是人類的生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)與自然生態(tài)系統(tǒng)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的特征為［2］：1．資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)是一種新型社會(huì)發(fā)展模式。所謂社會(huì)發(fā)展模式是指“人為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)所選擇實(shí)行的方式、方法、道路的統(tǒng)一體，它在實(shí)質(zhì)上是社會(huì)發(fā)展主體作用于社會(huì)發(fā)展客體、促使社會(huì)客體向著符合人的需要和理想的方向變化，從而達(dá)到主體自身目的的一種中介手段?！保?］相比較傳統(tǒng)的社會(huì)發(fā)展模式而言，資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)有著巨大的優(yōu)勢(shì)。這種社會(huì)發(fā)展模式強(qiáng)調(diào)人與自然之間的和諧共生，強(qiáng)調(diào)能量在利用過(guò)程中循環(huán)流動(dòng)和交換，以增加自然資源的使用率，減少?gòu)U棄物的排放量，減輕環(huán)境負(fù)荷的壓力，并保證自然環(huán)境自身循環(huán)的順利進(jìn)行。2．資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的基本要求是資源節(jié)約和環(huán)境友好。資源節(jié)約和環(huán)境友好，二者是通過(guò)人的實(shí)踐活動(dòng)實(shí)現(xiàn)辯證統(tǒng)一的。日本一橋大學(xué)的巖佐茂教授認(rèn)為循環(huán)型社會(huì)的建構(gòu)取決于人們?cè)谫Y源循環(huán)或者環(huán)境保護(hù)方面的價(jià)值取向。在他看來(lái)，“以保護(hù)環(huán)境為主軸的前提下考慮資源循環(huán)”才是“真正意義的循環(huán)型社會(huì)”，僅僅滯留于資源循環(huán)的循環(huán)型社會(huì)“不過(guò)是大量再利用浪費(fèi)型社會(huì)而已。”因此，“真正的循環(huán)型社會(huì)，是建立在合理生產(chǎn)和合理消費(fèi)基礎(chǔ)上的社會(huì)?！睂?shí)質(zhì)上，巖佐茂所強(qiáng)調(diào)的是“以人與自然的共生為目標(biāo)的循環(huán)型社會(huì)”，這樣的循環(huán)型社會(huì)“不僅是建立起了使資源充分循環(huán)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)，而且資源循環(huán)的方式還必須是不攪亂自然的物質(zhì)循環(huán)以及人類與外界自然的物質(zhì)代謝的?！保?］3．生態(tài)資本是資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的資本模式。環(huán)境資源的價(jià)值已經(jīng)內(nèi)部化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)成本的一部分，由全社會(huì)共同承擔(dān)環(huán)境費(fèi)用，而不能再像非循環(huán)型社會(huì)模式下對(duì)環(huán)境免費(fèi)使用了?！霸谏鷳B(tài)資本中，循環(huán)型社會(huì)以提高資源利用率為理念，使廢棄物大量減少，并使之循環(huán)利用，提高原始自然資源價(jià)格，即使生態(tài)資本作為契約生產(chǎn)核算之一；在自由貿(mào)易模式中，推行強(qiáng)制性的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，是污染于耗費(fèi)自然資源量大的產(chǎn)品無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)流通；在消費(fèi)模式中，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)，促進(jìn)綠色消費(fèi)者運(yùn)動(dòng)發(fā)展，利用消費(fèi)者的自主選擇機(jī)制，驅(qū)逐自然資源消耗量大，污染重的產(chǎn)品；在國(guó)名經(jīng)濟(jì)宏觀管理中，采用聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)局的《環(huán)境和經(jīng)濟(jì)綜合核算體系》，將一國(guó)或地區(qū)的自然資源總量納入核算體系中去”［5］自2005年以來(lái)，我國(guó)先后成立了十個(gè)國(guó)家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，其中部分實(shí)驗(yàn)區(qū)都在嘗試建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)方面的制度創(chuàng)新，值得平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在先行先試和開(kāi)發(fā)開(kāi)放中借鑒。長(zhǎng)株潭城市群確立了集約發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展的模式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和空間布局，重點(diǎn)進(jìn)行節(jié)能減排和環(huán)境整治，提高了環(huán)境資源的承載能力，在關(guān)鍵領(lǐng)域和環(huán)節(jié)率先謀求大的突破。在環(huán)境保護(hù)體制、基礎(chǔ)設(shè)施共享共建、產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制、自主創(chuàng)新體系等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)又好又快發(fā)展。山西國(guó)家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，則是通過(guò)完善區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，實(shí)施“科技創(chuàng)新跨越工程”，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)實(shí)施科技重大專項(xiàng)，推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，增強(qiáng)資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的技術(shù)支撐，創(chuàng)新人才培養(yǎng)引進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力來(lái)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)調(diào)整。武漢城市圈通過(guò)重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培植和提升戰(zhàn)略、特色產(chǎn)業(yè)，完善現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)振興建立健全產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)可以在借鑒山西省、武漢城市圈和長(zhǎng)株潭城市群經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在承接臺(tái)灣地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和招商引資時(shí)，通過(guò)準(zhǔn)入制度和總體規(guī)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、海洋產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。加強(qiáng)兩岸產(chǎn)業(yè)對(duì)接，加速兩地生產(chǎn)要素流動(dòng)和配置，形成海峽兩岸產(chǎn)業(yè)協(xié)作的配套機(jī)制，進(jìn)一步建立海峽兩岸金融、旅游、大三通、科技工業(yè)園、文化以及重大產(chǎn)業(yè)的對(duì)接機(jī)制，倡導(dǎo)綠色消費(fèi)新理念，推動(dòng)消費(fèi)環(huán)節(jié)的節(jié)能工作，促進(jìn)資源的高效利用促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，形成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合配套措施。

三、創(chuàng)設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)制度指標(biāo)體系

平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)，就是要協(xié)調(diào)好自然資源與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，完善法律制度，制定嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，培養(yǎng)專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍，采取行之有效的執(zhí)法手段等，建立健全與平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相一致的環(huán)境法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)體系。首要措施就是應(yīng)從思想上樹(shù)立環(huán)境法治的觀念，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)，制定平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)文明建設(shè)總體規(guī)劃，從短期到中長(zhǎng)期制定系統(tǒng)的規(guī)劃，水資源、森林資源、海洋資源、旅游資源等各種資源專項(xiàng)法律保護(hù)制度，引導(dǎo)合理有序的開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持可持續(xù)開(kāi)發(fā)，堅(jiān)持高起點(diǎn)規(guī)劃，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，高效能管理，強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃指導(dǎo)在平潭改革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，提升生態(tài)文明建設(shè)的地位。按照福建省發(fā)改委制定的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系》（2011）（詳見(jiàn)表2）的要求，生態(tài)建設(shè)指標(biāo)，主要反映實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和生態(tài)建設(shè)水平情況，包括森林覆蓋率、城市建成區(qū)綠化覆蓋率、受保護(hù)地區(qū)占土地面積比例、海洋生態(tài)特別保護(hù)區(qū)面積占近岸海域總面積的比例、人均公園綠地面積、林地占土地面積比重等6個(gè)指標(biāo)。在綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)的前提下，促進(jìn)平潭旅游業(yè)的健康發(fā)展，首先應(yīng)該制定旅游業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃。借鑒臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境基本法》的相關(guān)規(guī)定，以法律措施加以支持，以發(fā)展特色旅游、低碳旅游、生態(tài)旅游和綠色旅游為指導(dǎo)思想。如臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境基本法》第六條規(guī)定，“事業(yè)進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，應(yīng)自規(guī)劃階段納入環(huán)境保護(hù)理念，以生命周期為基礎(chǔ)，促進(jìn)清潔生產(chǎn)，預(yù)防及減少污染，節(jié)約資源，回收利用再生資源及其它有益于減低環(huán)境負(fù)荷之原（材）料及勞務(wù)，以達(dá)永續(xù)發(fā)展之目的。事業(yè)應(yīng)有協(xié)助政府實(shí)施環(huán)境保護(hù)相關(guān)措施之責(zé)任。”平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)發(fā)展旅游業(yè)，應(yīng)強(qiáng)調(diào)旅游資源的永續(xù)（可持續(xù)）發(fā)展，逐步開(kāi)發(fā)，減輕環(huán)境負(fù)擔(dān)。旅游企業(yè)協(xié)助政府做好旅游環(huán)境保護(hù)，建立相關(guān)環(huán)境保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，建立完善企業(yè)從業(yè)的資質(zhì)制度，加強(qiáng)行業(yè)自律，提高旅游業(yè)從業(yè)人員的專業(yè)素質(zhì)和綜合素質(zhì)。企業(yè)應(yīng)積極參與，政府加大資金投入保障旅游業(yè)發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施、接待服務(wù)設(shè)施缺乏，完善旅游交通、食宿、商業(yè)、信息等配套產(chǎn)業(yè)，有規(guī)劃推進(jìn)旅游開(kāi)發(fā)，發(fā)展生態(tài)森林公園，盡可能多造綠地，保護(hù)好各種植被、海水、沙灘、空氣和各種海洋生物，促進(jìn)海島旅游業(yè)的健康發(fā)展。

四、推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度

“所謂綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，是指管理自然資源和自然環(huán)境的一種綜合管理戰(zhàn)略和方法，它要求綜合對(duì)待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然（包括環(huán)境、資源和生物等）的需要和價(jià)值，綜合采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，綜合運(yùn)用行政的、市場(chǎng)的和社會(huì)的調(diào)整機(jī)制，來(lái)解決資源利用、生態(tài)保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)退化的問(wèn)題，以達(dá)到創(chuàng)造和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的和環(huán)境的多元惠益，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共處。”［6］生態(tài)系統(tǒng)問(wèn)題是一個(gè)多學(xué)科交叉的問(wèn)題，具有復(fù)雜性，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也是具有動(dòng)態(tài)的復(fù)雜性，而現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型的社會(huì)的呼聲越來(lái)越高，從單一的角度和制度進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)不能滿足新時(shí)期環(huán)境保護(hù)的訴求。推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理，綜合各學(xué)科各手段才能全面對(duì)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才有利于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、自然資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。平潭島雖然具有良好的自然資源，但其獨(dú)特的海島生態(tài)環(huán)境較為脆弱?；谄教毒C合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)環(huán)境友好型和資源節(jié)約型社會(huì)的訴求，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的過(guò)程中，可以考慮借鑒推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度，綜合運(yùn)用法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、農(nóng)學(xué)、林學(xué)和生態(tài)環(huán)境學(xué)的學(xué)科知識(shí)，尊重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和環(huán)境保護(hù)的規(guī)律，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)調(diào)整機(jī)制，強(qiáng)化政府生態(tài)責(zé)任，鼓勵(lì)社會(huì)、公民特別是臺(tái)灣地區(qū)的專家、人才積極參與，綜合衡量平潭島開(kāi)發(fā)開(kāi)放對(duì)海洋、沙灘、灘涂、淡水資源、森林帶來(lái)的影響，制定相關(guān)保護(hù)規(guī)劃和制度，最終將綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度納入平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)總體規(guī)劃、立法規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃和政府工作規(guī)劃。我們認(rèn)為，在推行綜合生態(tài)系統(tǒng)管理制度的同時(shí)，并不排斥其他單一性的環(huán)境保護(hù)制度，可通過(guò)完善法律、政策和社會(huì)經(jīng)濟(jì)來(lái)支持綜合生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)制度，確保可持續(xù)地利用生態(tài)系統(tǒng)的自然資源，保持平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)良好的自然資源優(yōu)勢(shì)和生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放。

五、構(gòu)造海島自然資源特別保護(hù)法律制度

按照福建省發(fā)改委制定的《平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系》（2011），平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系選取原則之一就是要體現(xiàn)生態(tài)海島的特色。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)要充分考慮海島生態(tài)環(huán)境特點(diǎn)，注意保護(hù)和發(fā)揮海島生態(tài)后發(fā)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持在保護(hù)中加快發(fā)展，在發(fā)展中加強(qiáng)保護(hù)，實(shí)現(xiàn)開(kāi)發(fā)和保護(hù)相得益彰。生態(tài)建設(shè)指標(biāo)體系選取要按照建設(shè)生態(tài)海島的要求，合理控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，提高土地節(jié)約集約利用效率，營(yíng)造宜居生態(tài)城市，協(xié)調(diào)城市、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)功能布局，強(qiáng)化綠色屏障，有效保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)海島生態(tài)良性循環(huán)。自然資源和能源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)步的基礎(chǔ)性物質(zhì)，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的自然資源，包括各種能源、海洋、礦產(chǎn)、海岸、灘涂、森林等各種資源。構(gòu)造海島自然特別保護(hù)法律制度，首先應(yīng)設(shè)立海島自然資源緩沖保護(hù)區(qū)和核心保護(hù)區(qū)，限制在緩沖保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)，禁止在核心保護(hù)區(qū)的開(kāi)發(fā)?！昂Ｑ笠呀?jīng)被列入中國(guó)環(huán)境評(píng)價(jià)法律制度中，目前只有為數(shù)不多的國(guó)家采取這一制度，例如澳大利亞、加拿大、丹麥、芬蘭、新西蘭和荷蘭，除此之外，很少有國(guó)家將海洋做為環(huán)境立法關(guān)注的重點(diǎn)”。［7］海島開(kāi)發(fā)必須進(jìn)行海洋環(huán)境影響評(píng)估，在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，應(yīng)該避免對(duì)海洋的過(guò)度影響，嚴(yán)格限制在海島沙灘采挖海砂等資源開(kāi)發(fā)，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)海域使用管理、礦產(chǎn)資源的法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，開(kāi)采其他礦產(chǎn)資源，應(yīng)該落實(shí)開(kāi)發(fā)和保護(hù)同時(shí)進(jìn)行的制度，在規(guī)劃中確定相應(yīng)的污染防治措施才能準(zhǔn)許開(kāi)采。開(kāi)發(fā)海洋、發(fā)展海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)應(yīng)合理規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，完善休漁制度和禁止向海洋保護(hù)區(qū)捕撈，降低捕撈強(qiáng)度。加強(qiáng)監(jiān)管，打擊非法捕撈等違法行為，切實(shí)保護(hù)海洋經(jīng)濟(jì)資源。在已經(jīng)形成的海洋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，加強(qiáng)防治，避免出現(xiàn)水體營(yíng)養(yǎng)化等環(huán)境污染問(wèn)題。開(kāi)發(fā)新的海洋漁業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，應(yīng)該進(jìn)行調(diào)研和規(guī)劃，確保漁業(yè)資源能有效長(zhǎng)期的開(kāi)發(fā)。加強(qiáng)海島上植樹(shù)造林和防風(fēng)林帶的建設(shè)，進(jìn)行適度的開(kāi)發(fā)，嚴(yán)格控制森林資源消耗量，編制年度森林建設(shè)和開(kāi)發(fā)計(jì)劃，并嚴(yán)格遵守。積極開(kāi)發(fā)灘涂的資源，發(fā)展灘涂特色經(jīng)濟(jì)，禁止對(duì)灘涂的圍墾行為。嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，充分利用港口資源優(yōu)勢(shì)，結(jié)合地質(zhì)地貌、海岸線進(jìn)行港口建設(shè)，堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)、港口生態(tài)保護(hù)設(shè)施優(yōu)先建設(shè)或者與工程項(xiàng)目同步建設(shè)的原則進(jìn)行港口的規(guī)劃和建設(shè)，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的開(kāi)發(fā)開(kāi)放提供交通的支持。

六、強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任制度

環(huán)境保護(hù)和管理是政府履行職能的重要內(nèi)容之一，強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任制度是平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的客觀要求。盡管我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了各級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。但是，在過(guò)去相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，這一規(guī)定僅僅停留在紙面上。在這一方面，可以借鑒臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)立法。臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境基本法》第三十條規(guī)定，“中央政府為有效整合及推動(dòng)維護(hù)環(huán)境資源之政策及相關(guān)事務(wù)，應(yīng)設(shè)置環(huán)境資源專責(zé)部會(huì)。”設(shè)置環(huán)境資源專責(zé)部會(huì)這一專門部門，改變了無(wú)傳統(tǒng)的資源管理和環(huán)境保護(hù)分部門管理的模式，將這兩種職能整合到環(huán)境資源專責(zé)部會(huì)，實(shí)現(xiàn)了資源開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)的同時(shí)和統(tǒng)一。值得注意的是，臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境基本法》進(jìn)一步確立了全民環(huán)保責(zé)任，即“人民、事業(yè)及各級(jí)政府應(yīng)共負(fù)環(huán)境保護(hù)之義務(wù)與責(zé)任”。其中“中央政府”（臺(tái)灣當(dāng)局）主要應(yīng)“制定環(huán)保法規(guī)，策定環(huán)保計(jì)劃，建立永續(xù)發(fā)展指標(biāo)，采取一些列推動(dòng)實(shí)施。地方政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)自然及社會(huì)條件的需要，遵照上述法規(guī)及環(huán)保計(jì)劃，制定自治法規(guī)及環(huán)保計(jì)劃，并采取一系列措施推動(dòng)實(shí)施。各級(jí)政府對(duì)環(huán)保工作與事業(yè)有輔導(dǎo)、獎(jiǎng)勵(lì)及補(bǔ)償之責(zé)，并對(duì)違反環(huán)保法律則，依法取締、處罰。”［8］平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)法律責(zé)任。在執(zhí)法部門及執(zhí)法體制改革上，首先應(yīng)該從執(zhí)法觀念上改變以往“重治理、輕預(yù)防；重事后處罰、輕事前教育和輕事中糾正”的觀念，樹(shù)立“服務(wù)型、重預(yù)防、教育先行、必要懲治、嚴(yán)格治理”的觀念，認(rèn)真貫徹“預(yù)防為主，防治結(jié)合”的環(huán)境保護(hù)原則，并在相關(guān)立法中進(jìn)行執(zhí)法規(guī)制。按照國(guó)務(wù)院大部制改革的精神，在平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境行政管理體制上考慮設(shè)立大環(huán)保部門，集中環(huán)保執(zhí)法權(quán)，以環(huán)保部門為主導(dǎo)，加強(qiáng)上下級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的縱向聯(lián)系，公安、工商、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)多職能部門橫向合作，加強(qiáng)溝通聯(lián)系和合作，信息共享，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，改變以往單一環(huán)境保護(hù)執(zhí)法中存在的力度不足問(wèn)題，也可以避免執(zhí)法成本的浪費(fèi)。同時(shí)，加強(qiáng)與民間環(huán)境保護(hù)組織、行業(yè)環(huán)境保護(hù)自律組織等的溝通和信息共享，把環(huán)境保護(hù)執(zhí)法社會(huì)化、公眾化，提高公眾和社會(huì)配合環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的積極性，促使環(huán)境保護(hù)執(zhí)法制度化和規(guī)范化。其次，試點(diǎn)建立并完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度、環(huán)境損害補(bǔ)償基金制度、環(huán)境規(guī)劃制度、以及企業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，完善環(huán)境應(yīng)急處理制度并常態(tài)化。再次，借鑒臺(tái)灣地區(qū)《環(huán)境基本法》的相關(guān)規(guī)定，建立環(huán)境信息系統(tǒng)，并供查詢，完善環(huán)境保護(hù)信息公開(kāi)體制，堅(jiān)持信息公開(kāi)化。最后，加強(qiáng)監(jiān)督除了傳統(tǒng)的圖書(shū)館、檔案館、報(bào)紙等新聞媒體外，采用新媒體如微博等向社會(huì)公布相關(guān)信息，雙向互動(dòng)。

七、構(gòu)建區(qū)域協(xié)同環(huán)境保護(hù)法律制度

《海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》（2011）是貫徹落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于支持福建省加快建設(shè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)的若干意見(jiàn)》的具體舉措，明確本區(qū)域立足于各地發(fā)展基礎(chǔ)和資源環(huán)境承載能力，重點(diǎn)加強(qiáng)區(qū)域合作，促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展、共同繁榮，形成資源要素優(yōu)化配置、地區(qū)優(yōu)勢(shì)充分發(fā)揮的協(xié)調(diào)發(fā)展新格局；推動(dòng)建立環(huán)境保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境跨流域、跨區(qū)域協(xié)同保護(hù)。推進(jìn)主要江河水源地、嚴(yán)重水土流失區(qū)和生態(tài)脆弱區(qū)的綜合治理與生態(tài)重建?；谏鲜稣吆同F(xiàn)實(shí)的需要，平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在整個(gè)海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)生態(tài)優(yōu)美之區(qū)、在區(qū)域環(huán)境保護(hù)中，不可能“獨(dú)善其身”，而是必須加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)其他地區(qū)的協(xié)作，堅(jiān)持信息共享，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法，有效預(yù)防，大力整治，攜手共建生態(tài)優(yōu)美海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)?？缧姓^(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)作特別是跨省級(jí)行政區(qū)域協(xié)作，首先要面對(duì)的地方環(huán)境污染治理和保護(hù)法律制度跨行政區(qū)域問(wèn)題。海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)存在省會(huì)市（福州）、經(jīng)濟(jì)特區(qū)（廈門、汕頭），兩者都有地方立法權(quán)。除了適用基礎(chǔ)法律外，都有權(quán)在各自立法權(quán)限內(nèi)和行政區(qū)域內(nèi)根據(jù)自身的需要而創(chuàng)設(shè)相關(guān)地方性法規(guī)。如《福州市環(huán)境保護(hù)條例》、《廈門市環(huán)境保護(hù)條例》、《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)排放污染物管理?xiàng)l例》并在各自行政區(qū)域優(yōu)先適用，但各自的立法對(duì)同一法律問(wèn)題難免有不同的規(guī)定，這樣就造成環(huán)境保護(hù)區(qū)域協(xié)作法規(guī)適用的不一致性，沒(méi)有統(tǒng)一的適用基礎(chǔ)，難以達(dá)到區(qū)域聯(lián)動(dòng)協(xié)作的良好效果。對(duì)此，“我們可以借鑒美國(guó)的環(huán)保執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制。在美國(guó)，無(wú)論是在環(huán)境機(jī)構(gòu)與其他政府機(jī)構(gòu)，還是環(huán)境機(jī)構(gòu)與司法機(jī)構(gòu)之間都建立起了固定的協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)方式包括設(shè)置協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如政策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)）、共同協(xié)作提起違法訴訟（如與司法部合作）、建立具有一種約束性的伙伴關(guān)系（如機(jī)構(gòu)間環(huán)境正義工作組）等。”［9］海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域內(nèi)的省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)（市）、各地級(jí)市就環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)制度的各項(xiàng)規(guī)定進(jìn)行溝通和協(xié)商，達(dá)成共識(shí)，省會(huì)市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)（市）運(yùn)用地方立法權(quán)，對(duì)達(dá)成共識(shí)的各項(xiàng)制度進(jìn)行地方立法創(chuàng)制，各地級(jí)市通過(guò)規(guī)范性文件加以確定，以期形成區(qū)域內(nèi)的較為統(tǒng)一和完善的環(huán)境保護(hù)制度，為區(qū)域環(huán)境保護(hù)和執(zhí)法協(xié)作提供法制保障。結(jié)語(yǔ)平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)在先行先試的過(guò)程中，更應(yīng)該注重環(huán)境保護(hù)和相關(guān)法制保障，從制度上構(gòu)建符合平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放的法律制度。平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)環(huán)境保護(hù)法制建設(shè)上，需要以立法先行為主導(dǎo)，強(qiáng)化政府環(huán)保責(zé)任，提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性，創(chuàng)造多體系環(huán)境保護(hù)，堅(jiān)持環(huán)境保護(hù)制度的創(chuàng)新，為平潭綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的環(huán)境保護(hù)提供法制保障，建設(shè)環(huán)境平潭、生態(tài)平潭，創(chuàng)建兩岸合作建設(shè)的典范。