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本文作者：孫仲玲工作單位：云南民族大學法學院

一、農村土地承包經營糾紛及類型

農村土地承包經營糾紛，是指當事人之間因承包地的使用、收益、流轉、調整、收回及承包合同的履行等事項發生的爭議。隨著農村改革的不斷深入和農村經濟的發展，土地承包經營糾紛呈現出一些特殊性:一是糾紛數量上具有擴張趨勢。近年來，工業化、城市化的迅猛發展對土地的需求越來越大，不可再生的土地資源增值效應變得更加突出，一旦土地權益受到危害，當事人有較之過去更為強烈的訴求愿望，土地承包糾紛案件逐年上升。二是訴訟主體多元化。伴隨農村經濟結構由單一性向多元化的轉變，糾紛主體也由過去的集體經濟組織(發包方)與農戶(承包方)發展為各類經濟組織、公司等與承包人之間、承包人之間等更為復雜的關系。三是糾紛的類型的復雜性。農村土地糾紛比較復雜，大量糾紛以平等主體間權利義務沖突為主，屬于民事法律關系性質，如合同、民事侵權;涉及鄉(鎮)政府或其他政府部門侵犯農民土地承包權以及政府部門做出錯誤的行政行為引發的糾紛，則屬于行政法律關系性質。［1］四是糾紛規模具有群體性。農村土地糾紛大多涉及人員多，群體性特征明顯，若不加以控制則矛盾很容易激化，容易引發群體事件或集體上訪。農村土地承包經營糾紛的類型大致可分為:

(一)土地承包經營權合同糾紛

土地承包經營權合同糾紛通常是指以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方和以農戶為代表的承包方之間因訂立、履行、變更、解除和終止農村土地承包合同發生的糾紛。如:村民委員會或者村民小組與承包戶簽訂不符合《農村土地承包法》規定的的合同;層層轉包甚至一地多包，從中漁利而引發糾紛;違法收回已經發包給農戶的承包地;強行收回外出務工農民、進入小城鎮落戶農民及出嫁女等的承包地等。

(二)土地承包經營權流轉糾紛

近幾年土地承包經營糾紛逐漸上升，而承包經營權流轉糾紛在所有糾紛當中占據了較大比例。主要表現為:參與流轉的各方之間采取的方式和簽訂的合同違反了有關法律規定或國家土地政策，致使流轉合同無效;參與土地流轉的各方不簽訂正式的書面合同，不到土地流轉管理部門進行報批、備案、登記等不規范流轉行為而引起的糾紛等。

(三)土地承包經營權侵權糾紛

農民獲得土地承包經營權后即享有對該承包地的占有、使用和收益的權利，我國《土地承包法》中也明確規定了發包人以及承包人享有的權利和義務。實踐中發包方的侵權主要表現為:違反相關的法律法規和承包合同，調整或者收回承包土地;違規干涉承包方的經營自主權;強令或者阻礙承包方依法進行土地流轉;發包方以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的土地權益等。

(四)承包地征收補償費用內部分配糾紛

依據《中華人民共和國土地管理法實施條例》，承包地補償費用主要包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。其中土地補償費歸集體組織所有，另外兩種歸所有人所有。承包地征收補償費內部分配時發生的糾紛主要表現為承包地征收中補償對象的糾紛和分配方案差別待遇導致的糾紛等。

二、農村土地承包經營糾紛仲裁與民商事仲裁

農村土地承包經營糾紛仲裁是一種特殊的經濟糾紛仲裁，與普通民商事仲裁相比，有以下不同:

(一)仲裁機構的設置不同

農村土地承包仲裁委員會可以在縣和不設區的市設立，也可以在設區的市或者其市轄區設立。仲裁委員會由有關部門專業人員組成，辦公室設在市、縣兩級農業部門的經營管理站。而一般民商事仲裁中，仲裁委員可以在直轄市和省、自治區人民政府所在地的市設立，也可以根據需要在其他設區的市設立，不按行政區劃層層設立。

(二)啟動仲裁的前提條件不同

農村土地承包糾紛的當事人若想啟動仲裁，一般可以采取兩種方式。第一種是雙方簽訂過書面的仲裁協議，如果該仲裁協議有效，則當事方只能申請仲裁，而不能向法院起訴;第二種方式是如果當事人沒有簽訂書面的仲裁協議，那么只要其中一方申請了仲裁，仲裁機構即可受理，可見，啟動農村土地承包仲裁不以書面仲裁協議為前提，沒有仲裁協議也可申請仲裁這種方式是農村土地承包經營糾紛仲裁制度所特有的。民商事仲裁則必須根據雙方達成的仲裁協議，具有自愿將有關爭議提交仲裁機構仲裁意思為前提，否則仲裁機構無權受理。

(三)裁決的法律效力不同

與勞動爭議仲裁相比，農村土地承包經營糾紛仲裁并非雙方解決糾紛的前置程序。另外，仲裁也不實行“一裁終局”制度，即便經過仲裁，但當事人如對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內向法院提起訴訟的，人民法院應予受理，裁決不具有任何效力，糾紛重新處理。而一般民商事仲裁依照《仲裁法》的規定實行“一裁終局”制度，裁決做出后，當事人就同一糾紛再申請仲裁或者向人民法院起訴的，仲裁委員會或者人民法院將不再受理。裁決生效后，任何一方不履行裁決義務的，另一方可根據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行。

(四)行政依附性不同

根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。民商事仲裁則完全實行民間仲裁，仲裁委員會雖然在相關人民政府的組織下由關部門和商會統一組建，但仲裁委員會完全獨立于行政機關，與行政機關沒有任何隸屬關系?；谏鲜龇治?，有觀點認為，我國農村土地承包經營糾紛仲裁在性質上應屬于行政仲裁。［2］我們認為，雖然我國農村土地承包經營糾紛仲裁在機構設置、管轄制度、仲裁原則、仲裁程序等方面與普通民商事仲裁有明顯差異，但不能因此否定仲裁的本質屬性，仍應堅持在仲裁基本法律制度的框架下，結合農村土地承包經營糾紛的特殊性，完善農村土地承包經營糾紛仲裁解決機制。

三、農村土地承包經營糾紛仲裁的困境

與訴訟相比，采用仲裁方式解決農村土地承包糾紛具有時效上的快捷性、程序上的簡約性、成本上的經濟性、解紛方式的非對抗性等優勢和特點。這些優勢和特點與我國農村土地糾紛涉及面廣、季節性強、政策性強等具有兼容性和契合性。然而，就當前農村土地承包經營糾紛的解紛方式而言，仲裁解決并未成為糾紛當事人的首選，仲裁案件在農村土地承包經營糾紛案件中所占比例較小，究其原因，固然有宣傳不到位、糾紛當事人仲裁法律意識不強等原因，但更主要的因素還在于農村土地糾紛仲裁機制本身的問題。

(一)仲裁行政化傾向明顯

首先，從仲裁機構設置來看，仲裁委員會分別由縣級或者設區的市人民政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建。仲裁委員會辦事機構設在負責農村土地承包管理工作的農業等行政主管部門，負責日常工作，仲裁經費也由地方財政支付。在實踐中，農村土地承包經營糾紛仲裁委員會由有關行政單位主管，有林業點的地方，由林業單位主管，非林業點的地方，由農業單位主管。通常由分管農業的副縣長任調解仲裁委員會主任。調解仲裁委員會易變成行政單位的附屬，集行政管理、仲裁為一體。其次，從仲裁的啟動程序看，仲裁程序可因一方當事人的申請而啟動，并不以雙方當事人之間有書面仲裁協議為必要，帶有一定的行政強制性。再次，從仲裁管轄來看，立法堅持屬地原則，當事人無權選擇仲裁機構。這些都使得農村土地承包經營糾紛仲裁從立法上就帶有強烈的行政色彩。農村土地承包經營糾紛仲裁行政化傾向最明顯的危害莫過于對糾紛當事人要求公平正義權利的侵害。農村土地承包經營糾紛仲裁機構大都設在行政職能單位，集行政辦理權與仲裁權于一身，既具有行政權也具有仲裁權，這種雙重性質的機構設置模式，使得仲裁難以依法獨立進行，難以彰顯公平、正義的仲裁價值，也有悖于仲裁的本質屬性。其次，在市場經濟條件下，農村土地承包糾紛仍屬于平等主體的民事糾紛，而民事法律關系的調整著重于平等、自愿，應當以意思自治為原則，我國農村土地承包經營糾紛仲裁只要一方當事人提起就進入到仲裁程序，完全無視另一方當事人的意思自治權，這樣提起仲裁的體制設計一定程度上已經侵害到當事人的自主選擇權，也侵害到仲裁有關公平正義的基本原則，有悖糾紛解決機制應當符合正當性、迅速性和效率性的基本要求。［3］

(二)仲裁機構設置的隨意性

雖然《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁機構的設置做了原則性規定，但由于缺乏與之配套的有關農村土地承包糾紛仲裁機構設置的具體操作規則，加之對仲裁機構性質、定位的認識不統一，除了上述機構設置中行政化傾向較為明顯外，還表現在機構設置上有一定的隨意性。《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》頒布以后，少數地方至今未設立仲裁機構;有的將仲裁委員會設在縣農業局，有的設在縣林業局，還有的設置在縣農經中心;仲裁機構與行政的依附關系也有所不同，有些地方的仲裁機構實質上就是行政機構的附屬單位，有的直接表現為“兩塊牌子、一套人馬”，仲裁與行政職合二為一;［4］在仲裁委員會、仲裁庭的設置及分工上也欠缺規范、統一的做法。

(三)仲裁員準入機制的欠缺

我國《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》對仲裁員的條件、仲裁員的回避、法律責任等做了明確規定，可見，農村土地承包糾紛仲裁員制度是仲裁制度不可或缺的一項基本法律制度。然而，現行規定欠缺對仲裁員準入機制的規定，即仲裁員的遴選程序、遴選機構等。據我們了解，目前實踐中的做法大都是經過簡單培訓即可獲得仲裁員資格證。例如，陜西省農業廳關于實行《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》制度的通知規定“從事農村經營管理或農村土地承包管理、曾任法官、律師、人民調解工作的人員和具有高中以上文化程度、為人公道正派、具備一定組織協調能力的農村干部或居民，可以申請領取《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》。申領《農村土地承包經營糾紛仲裁員資格證》，由申領人所在單位提供個人信息資料，報縣級農村土地承包仲裁委員會審核發證。”①另外，《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定的仲裁員條件過于寬泛和原則，對農村土地承包糾紛的特殊性及與此相適應的仲裁員資格缺乏立法針對性。

(四)仲裁與訴訟銜接不暢

根據《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》第48條之規定，當事人不服仲裁裁決的，可以自收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。即我國農村土地承包經營糾紛仲裁實行有別于民商事仲裁的“或裁或審、一裁兩審”制。筆者認為:“一裁終局”是仲裁的基本特征。當事人若將經仲裁后的糾紛再次訴至法院，法院則完全按照處理一般民商事糾紛的程序，重新立案進行審理，無論從程序上還是實體上，完全不受仲裁裁決的約束。且審理期限長，重復勞動多，審理的結果還有可能完全推翻仲裁裁決，使得執行難的問題更加突出。因此，土地承包糾紛仲裁的“一裁二審”制度不僅弱化了仲裁程序高效率的職能，還使糾紛窮盡所有解決手段，無法體現仲裁便民、快捷的優點，在仲裁和諧功能上大打折扣。此外，仲裁與訴訟銜接不一致還表現在:受理范圍不一致。民事訴訟受理的農村土地糾紛主要是承包合同糾紛、承包經營權侵權糾紛及流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛和承包經營權繼承糾紛等，對于承包經營權的確認糾紛則不予受理;而農村土地承包經營糾紛仲裁的受理范圍則比較寬泛和靈活，因受案范圍不統一，會造成仲裁裁決后當事人不服向法院起訴，法院不受理的情形;適用法律不統一。土地仲裁可以依據法律規定，也可以依據相關政策等進行裁決，而法院判決只能依據法律、法規;證據收集與保全、執行等程序缺乏相互配合與支持。按照《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的規定，仲裁庭如果需要證據保全、先予執行、調查取證等，仲裁機構本身無權進行，必須向法院申請，但在實踐中往往得不到法院的支持和配合，而仲裁庭所獲得的證據在訴訟中因民事訴訟證據規則限制等因素不能作為定案依據;法院對執行仲裁裁決不予重視;仲裁裁決生效后，若一方不履行裁決義務另一方依據《民事訴訟法》的有關規定向人民法院申請強制執行時，法院一般不予重視，當事人的合法權益很難通過法院的執行程序得到落實。［5］

四、完善農村土地承包經營糾紛仲裁法律制度的思考

(一)厘清農村土地承包經營糾紛仲裁的性質，樹立現代化仲裁理念首先，從立法淵源看，1995年頒布的《仲裁法》第77條雖然將勞動爭議和農業集體經濟組織內部的農業承包合同糾紛仲裁排除在民商事仲裁范疇外，但其歷史局限性已深刻顯現。在改革開放之初，社會主義計劃經濟體制下，農村實行的家庭聯產承包責任制，農戶通過與具有行政職能的生產大隊簽訂合同，其在性質上屬于行政合同，解決糾紛采用具備行政性質的相關方法更為妥當。隨著社會的發展，承包主體早已突破集體內部成員，農村集體經濟組織成員以外的個人、法人或者其他組織，農業科技公司，農村合伙等農村承包主體多元化主體的出現使土地承包更加現代化、國際化，將土地承包糾紛仲裁機制定位于行政很難適應現代化、國際化需求。其次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》所規定的農村土地承包糾紛受案范圍也可看出，土地承包糾紛主要包括農村土地承包權發生的權屬爭議、侵害農村土地承包權以及農村土地承包合同、流轉合同，無論是發生在發包方與承包方之間，還是發生在承包方之間以及承包地的流轉雙方當事人之間，其在性質上都是民事爭議，體現了平等民事主體間的法律關系。農村土地承包糾紛雖然有一些不同于普通民事糾紛的特殊性，但其糾紛性質仍應屬于民事糾紛或經濟糾紛，作為解紛手段或機制的仲裁，其性質上仍屬于民事仲裁而非行政仲裁。再次，從《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》規定了農村土地承包經營糾紛仲裁申請和受理、仲裁庭的組成、仲裁庭的開庭、裁決和送達等。其立法框架，內容和程序設計，基本上是以《仲裁法》為“母法”的，［6］因此，我國民事事仲裁的基本理念毫無疑問應該作為農村土地承包經營糾紛仲裁的理論支撐。2009年《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的頒布實施，標志著農村土地承包經營糾紛調解和仲裁工作步入法制軌道。毫無疑問，將仲裁體制引入我國農村土地承包經營糾紛的處理機制中是我國的一大創舉，仲裁也因其自身獨特的優勢在農村土地承包經營糾紛多元化處理機制中占有重要的地位。對現行仲裁制度進行“去行政化”改造，回歸仲裁民間性、自主性之本質，在民商事仲裁框架下構建合理的農村土地承包仲裁機制，充分發揮仲裁程序優點，用溫和的糾紛解決方式來推動和諧農村的建設，正是和諧社會的追求和體現，是構建和諧社會的必然抉擇。

(二)規范仲裁機構設置，保障仲裁庭依法獨立裁決糾紛針對目前仲裁機構設置不規范的問題，首先應盡快出臺仲裁機構組織規則，明確仲裁機構設置原則、設置程序、仲裁委員會與仲裁庭等的分工和職責、仲裁與各層級調解機構的關系及銜接。仲裁委員原則上與行政脫鉤，保證仲裁的獨立和公正。具體可以參照國內部分民商事仲裁機構的操作模式，由政府法制部門組織商會等部門籌建，但仲裁機構(或辦事機構)不附設在政府法制部門，而是采取人、財、物、業務獨立性質。同樣，農村土地承包糾紛仲裁機構可以由政府組織農業、林業等部門和有關農村工作機關組建，但仲裁機構(或辦事機構)不附設在任何行政機關內部，而是作為獨立的機構建制。在人事方面，仲裁機構采取委員會制，仲裁辦事機構人員由委員會選聘。在財政上，考慮到有利于當事人原則，農村土地承包糾紛仲裁收費應當采取較低標準，其經費缺口，由財政以公益支出形式劃撥。［7］為保證仲裁庭獨立審理和裁決糾紛，應建立符合中國國情、農情的仲裁員遴選機制。既要體現仲裁準司法性對仲裁員的基本素質要求，嚴格準入制度，也要考慮農村土地承包糾紛的涉農性、政策性、專業性強的特點，對仲裁員的遴選條件和遴選程序做出明確規定。此外，為保證當事人選擇仲裁員的權利，應實行仲裁員名冊制。改變實踐中仲裁機構隨意指定仲裁員、以公開抽簽的方式確定仲裁員等違背當事人意思自治的做法。

(三)賦予仲裁裁決終局效力，注重仲裁與訴訟的銜接農村土地承包糾紛的仲裁作為與協商、調解、訴訟相并列的解紛方式，具有其獨特的解紛功能和優勢。仲裁與訴訟的銜接與良性互動，不僅關系到事實認定和法律適用的統一性，更關系到糾紛解決的效率性和公正性。筆者認為，明確農村土地承包經營糾紛仲裁機構契約性、民間性、中立性的性質，賦予仲裁“一裁終局”效力，是解決目前農村土地糾紛仲裁性質行政化、程序司法化、效率低能化之根本。人民法院對仲裁的司法監督應體現有限監督的原則，即糾紛當事人對仲裁裁決不服的，法院只應對仲裁程序進行審查，如出現不屬于仲裁受案范圍、仲裁員應當回避而沒有回避、仲裁中存在徇私舞弊等嚴重違背仲裁程序的情形等，法院可依法裁定撤銷仲裁裁決書并由當事人另行約定仲裁或訴訟。除此之外，仲裁則發生一裁終局的效力。這有利于節省司法資源和當事人處理糾紛的成本，發揮仲裁高效、快捷的原生優勢，也避免仲裁完全成為糾紛解決的“中間環節”。根據2009年最高人民法院《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》的要求，人民法院應認真貫徹執行《中華人民共和國仲裁法》和相關司法解釋，在仲裁協議效力、證據規則、仲裁程序、裁決依據、撤銷裁決審查標準、不予執行裁決審查標準等方面，尊重和體現仲裁制度的特有規律，最大程度地發揮仲裁制度在糾紛解決方面的作用。對于仲裁過程中申請證據保全、財產保全的，人民法院應當依法及時辦理，給予仲裁機構積極支持。在明確仲裁與訴訟各自分工的前提下，還應建立仲裁機構和人民法院之間的有效聯系制度，通過保持聯系，了解仲裁、訴訟動態，通過加強雙方的溝通和合作，使農村土地承包糾紛在仲裁部門或審判機關得到及時、妥善解決。比如，鑒于農村土地承包糾紛季節性強的特點，在仲裁與訴訟的銜接上應有一些特殊規定，對于仲裁后又進行訴訟的，仲裁機構應當將仲裁卷宗移交人民法院，對于仲裁查明的事實和證據，尤其是雙方均無異議的，人民法院可以直接援引，人民法院只需就雙方爭議的部分，尤其是對仲裁裁決爭議的部分進行審查，從而提高效率，節省訴訟資源。