導(dǎo)語(yǔ)：私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保障改善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：胡秀杰工作單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)

2004年3月14日,十屆全國(guó)人大二次會(huì)議經(jīng)過(guò)投票表決,高票通過(guò)了十四條憲法修正案。其中,針對(duì)憲法原第十條第三款規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”我國(guó)在此次憲法修正案中明確規(guī)定了對(duì)公民合法私有財(cái)產(chǎn)的憲法保護(hù),但如何在征收、征用的同時(shí)對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行有效保護(hù)和補(bǔ)償呢?筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下幾個(gè)方面加以考慮:

一、科學(xué)界定征收和征用的科學(xué)內(nèi)涵。

征收和征用,是國(guó)家強(qiáng)行取得公民和法人的財(cái)產(chǎn)制度,屬于一種例外規(guī)則,正像強(qiáng)制締約制度是合同自由原則的例外,無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任制度是過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則的例外一樣,征收和征用制度就是物權(quán)絕對(duì)性原則的例外規(guī)則。例如法國(guó)民法典第545條規(guī)定:“任何人不得被強(qiáng)制轉(zhuǎn)讓所有權(quán),但因公用并在事前受公用補(bǔ)償時(shí),不在此限。”德國(guó)基本法第14條第3款規(guī)定:“剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才能被允許。”就是關(guān)于征收制度的規(guī)定。可見(jiàn),此次憲法修正案在規(guī)定關(guān)于“公民的合法私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”的同時(shí),規(guī)定了“國(guó)家為了社會(huì)公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用”,是符合現(xiàn)代法治精神和共同經(jīng)驗(yàn)的。征收和征用是既有聯(lián)系又有區(qū)別的兩項(xiàng)法律制度。其共同點(diǎn)在于強(qiáng)制性。依法實(shí)行的征收和征用,均僅依政府的單方面的意思表示(征收命令、征用命令)而發(fā)生效力,無(wú)須征得被征收、被征用的公民和法人的同意,被征收、被征用的公民和法人必須服從,不得抗拒。征收和征用的不同點(diǎn)是:征收的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)行收買,征收的對(duì)象限于不動(dòng)產(chǎn),主要是土地所有權(quán)和土地使用權(quán),且征收不發(fā)生返還問(wèn)題,只發(fā)生征收補(bǔ)償問(wèn)題;征用的實(shí)質(zhì)是強(qiáng)制使用,征用的對(duì)象包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),使用完畢后應(yīng)當(dāng)將原物返還于權(quán)利人,如果因使用導(dǎo)致原物毀損不能返還的,應(yīng)當(dāng)照價(jià)賠償。但是我國(guó)修改前的憲法,僅規(guī)定了“征用”,而實(shí)質(zhì)上是征收,混淆了征收和征用的區(qū)別。這種情況可追溯到建國(guó)之初,在1953年的《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地》和1954年的《中華人民共和國(guó)憲法》中,土地征用都是國(guó)家以強(qiáng)制有償?shù)姆绞饺〉媒ㄔO(shè)用地所有權(quán),在現(xiàn)行依據(jù)原憲法制定的《土地管理法》中,征用實(shí)質(zhì)是征收,但該法所規(guī)定的臨時(shí)用地情形,實(shí)質(zhì)上是征用。此次憲法修正案則對(duì)征收和征用概念做了嚴(yán)格的區(qū)分。

二、明確規(guī)定征收和征用的法定條件

l、為了公共利益的目的

征收和征用的目的均是為了公共利益,這是征收、征用的前提,也是衡量其是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。公益性既是強(qiáng)制性的基礎(chǔ),也是劃分征收、征用權(quán)與私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限。公益即公共利益,是指全體社會(huì)成員的直接利益。在判斷是否屬于社會(huì)公共利益時(shí),特別要注意:只有全體社會(huì)成員都能“直接”享受的利益,才屬于社會(huì)公共利益。如“建設(shè)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)”、“科技園區(qū)”,雖可使社會(huì)成員“間接”得到利益,但仍屬于商業(yè)目的。而公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、國(guó)防建設(shè)、科學(xué)文化教育事業(yè)以及環(huán)境保護(hù)、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護(hù)、森林保護(hù)事業(yè)均屬于公共利益。我國(guó)憲法和一些法律、法規(guī)中都將征收、征用的目的規(guī)定為“公共利益”的需要,但在認(rèn)定方面缺乏相應(yīng)的規(guī)定,導(dǎo)致在實(shí)踐中存在著公私不分的現(xiàn)象。所以,在立法上可采用列舉式與概括式相結(jié)合的辦法對(duì)公共利益作出相對(duì)明確的規(guī)定。

2、必須予以?shī)^平的補(bǔ)償

征收雖然具有強(qiáng)制性的特征,但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,仍然屬于一種商品交換關(guān)系,應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換的基本規(guī)律。因此,征收屬于一種特殊的民法制度,與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質(zhì)的區(qū)別。具體的征收行為雖然是為了公共利益的需要也要給予公平的補(bǔ)償,如果對(duì)被征收的公民和法人未予補(bǔ)償或者未予公正的補(bǔ)償,就變成了對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)的無(wú)償剝奪,不僅違反了憲法保護(hù)公民合法財(cái)產(chǎn)的基本原則,也違背了政府保障公民合法財(cái)產(chǎn)的神圣職責(zé)。征用的實(shí)質(zhì)是以國(guó)家的名義強(qiáng)制使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)。所謂強(qiáng)制使用,就是不必得到權(quán)利人的同意,在國(guó)家有使用的必要時(shí)直接使用。例如,在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)時(shí),征用公民和法人的房屋、土地作為軍隊(duì)駐扎或修建軍營(yíng)之用;在發(fā)生嚴(yán)重災(zāi)害時(shí),征用公民和法人的機(jī)動(dòng)車輛運(yùn)輸救災(zāi)物資。征用的對(duì)象,包括動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn),這與征收的對(duì)象限于不動(dòng)產(chǎn)是不同的。例如,意大利民法典第835條規(guī)定:“在發(fā)生公共事務(wù)、軍事、民事的重大緊急需求的情況下,可以對(duì)動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行征調(diào)。”其中的“征調(diào)”即是“征用”。按照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),只有在發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)或者重大自然災(zāi)害等嚴(yán)重威脅國(guó)家和社會(huì)整體利益,而由國(guó)家宣布處于緊急狀態(tài)的情形下,才能征用公民和法人的動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)。非處于緊急狀態(tài),不能實(shí)施征用。在國(guó)家處于緊急狀態(tài)的情形下,國(guó)家必須動(dòng)用一切人力、物力投人戰(zhàn)爭(zhēng)或者抗險(xiǎn)救災(zāi),以捍衛(wèi)國(guó)家和社會(huì)的整體利益,這就使強(qiáng)制使用公民和法人的財(cái)產(chǎn)的行為具有正當(dāng)性。在緊急狀態(tài)結(jié)束或者使用完畢之后,如果被征用的財(cái)產(chǎn)還存在,則應(yīng)當(dāng)將原物返還給被征用人,如果原物已經(jīng)毀損,則就當(dāng)照價(jià)賠償。可見(jiàn),與征收制度法律給予補(bǔ)償,是不同的。關(guān)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),主要有三種類型:一是現(xiàn)金補(bǔ)償,二是適當(dāng)補(bǔ)償,三是公平補(bǔ)償。采用不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),會(huì)對(duì)政府和財(cái)產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生不同的激勵(lì)效應(yīng),一味地采用完全補(bǔ)償或適當(dāng)補(bǔ)償均不利于資源的有效配置,只有采取利益衡量的方法,在衡量公益與私益后,公平地決定補(bǔ)償,才是有效的選擇,因此,我國(guó)應(yīng)采用公平補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),即對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的補(bǔ)償針對(duì)不同情況,靈活適用不同的標(biāo)準(zhǔn)方式進(jìn)行補(bǔ)償,做到既能彌補(bǔ)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的損失,又能合理配置資源滿足公共利益的需要。我國(guó)已經(jīng)是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,完全有理由給予公平的補(bǔ)償,并確保公民的未來(lái)生活環(huán)境,發(fā)展期望至少不會(huì)低于征收(用)之前。這樣,我國(guó)現(xiàn)行(土地管理法》第四十七條所規(guī)定的“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”就與該“公平”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相違背。因?yàn)楦鶕?jù)該法,補(bǔ)償費(fèi)用將可能低于市場(chǎng)價(jià)格并無(wú)法保障公民的正常生活。因此,必須對(duì)此加以修改。

3、必須建立正當(dāng)?shù)某绦?/p>

正當(dāng)程序,又稱正當(dāng)法律程序。沒(méi)有正當(dāng)程序,政府權(quán)力的濫用就不會(huì)遇到任何障礙,一切法定權(quán)利都會(huì)因其不可操作性而變得毫無(wú)意義。沒(méi)有程序保障的地方,就不會(huì)有真正的權(quán)利保障。許多國(guó)家和地區(qū)都從保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)出發(fā),對(duì)征收、征用規(guī)定了嚴(yán)格的程序。如美國(guó)憲法第五條修正案規(guī)定:不經(jīng)正當(dāng)程序,不得剝奪公民生命、自由和財(cái)產(chǎn)。我國(guó)憲法修正案規(guī)定,基于公共利益的征收或征用,須“依照法律規(guī)定”,根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王兆國(guó)對(duì)該條憲法修正案草案的解釋,征收和征用“都要經(jīng)過(guò)法定程序,都要依法給予補(bǔ)償”。建議仿照發(fā)達(dá)國(guó)家的作法,制定一部《國(guó)家征收法》,因此法定程序是依照法律的題中應(yīng)有之義,它應(yīng)包括下列程序:(l)“公共利益的需要”的認(rèn)定程序。政治丈叨建設(shè)(2)征用程序。包括財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序、協(xié)商程序、強(qiáng)制拆遷程序。(3)救濟(jì)程序。如行政復(fù)議程序、仲裁程序、訴訟程序。(4)聽(tīng)證程序。某重大事項(xiàng)如“公共利益的認(rèn)定”必須基于聽(tīng)證程序。這些程序應(yīng)貫穿于行政征收與征用的設(shè)定與實(shí)施過(guò)程中,只有這樣才能使得征收、征用進(jìn)一步法制化、規(guī)范化,切實(shí)保證公民財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)益。

4、完善事后救濟(jì)

征收、征用作為政府強(qiáng)制剝奪公民財(cái)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)的一種具體行政行為,其對(duì)公民造成的損失是顯而易見(jiàn)的,是典型的損益性的行政行為,因此有必要通過(guò)法律設(shè)定有效的救濟(jì)途徑,這是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的最后屏障。征收、征用的救濟(jì)是公民的權(quán)利和利益因政府實(shí)施征收、征用而受到侵害時(shí)的防衛(wèi)手段和申訴途徑。征收、征用引起的糾紛,主要表現(xiàn)在兩方面:一是征收、征用行為是否合法引起的糾紛,主要包括征收(用)主體、征收(用)目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因?yàn)檠a(bǔ)償問(wèn)題引起的糾紛,主要有補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、方式以及補(bǔ)償費(fèi)的歸屬引起的糾紛等。對(duì)于行政征收、征用行為引起的糾紛,自然屬于行政復(fù)議、行政訴訟及國(guó)家賠償?shù)姆秶９瘛⒎ㄈ思捌渌M織對(duì)行政征收、征用不服的,可以申請(qǐng)行政復(fù)議,對(duì)復(fù)議決定不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以不經(jīng)過(guò)復(fù)議,直接向人民法院提起行政訴訟。對(duì)于因補(bǔ)償問(wèn)題引起的糾紛,能否提起訴訟,以及提起什么類型的訴訟,目前尚存在爭(zhēng)議。有人認(rèn)為,對(duì)于因補(bǔ)償問(wèn)題引起的糾紛,只能在行政系統(tǒng)內(nèi)部解決,由行政機(jī)關(guān)作出最終裁決,不能向法院提起訴訟。筆者認(rèn)為,將補(bǔ)償爭(zhēng)議排除在訴訟范圍之外,顯然不利于保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán),不符合依法范圍的理念。因征收、征用補(bǔ)償引起的糾紛可以向法院提起行政訴訟,在補(bǔ)償?shù)木葷?jì)程序上,可設(shè)計(jì)為兩個(gè)階段,即行政階段和司法階段。因行政征收、征用而使其財(cái)產(chǎn)遭受損失的公民、法人及其他組織可先通過(guò)行政程序解決補(bǔ)償爭(zhēng)議,如果被征收、征用人與補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)就補(bǔ)償方式,數(shù)額不能經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致意見(jiàn),并對(duì)補(bǔ)償裁決不服的,可以向人民法院提起行政補(bǔ)償訴訟。行政補(bǔ)償訴訟屬于一類特殊的行政訴訟,原則上適用行政訴訟的程序,但法院審理行政補(bǔ)償案件可以適用調(diào)解,調(diào)解不成的,由人民法院依法作出判決。