導(dǎo)語(yǔ)：地下空間利用法律制度研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、地下空間開(kāi)發(fā)利用法律規(guī)制基本情況

(一)地下空間開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀

人類(lèi)對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用從歷史結(jié)合用途的角度看大致包括:居住、安全、效率、能源四個(gè)相互聯(lián)系的階段。當(dāng)今城市化迅速發(fā)展對(duì)這四方面的需求也更加強(qiáng)烈。人類(lèi)利用地下空間的歷史可以追溯到人類(lèi)史前文明的穴居生存時(shí)代，在這一時(shí)期，由于受到生產(chǎn)力水平的限制，人類(lèi)利用地下空間主要是天然地下空間。隨著人類(lèi)生產(chǎn)力水平的提高，古羅馬地下排水系統(tǒng)、倫敦地鐵、日本商業(yè)街、加拿大蒙特利爾地下城、烏克蘭地下潛艇修理廠、北歐地下市政環(huán)保工程等各類(lèi)人工地下空間工程先后產(chǎn)生，為解決世界各國(guó)地上空間資源有限問(wèn)題做出了巨大貢獻(xiàn)。［1］我國(guó)對(duì)地下空間的開(kāi)發(fā)利用歷史也非常悠久，古時(shí)候地下空間主要用于帝王陵寢、開(kāi)鑿隧道和石窟、建立地下倉(cāng)庫(kù)。［2］新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用最初的思路是建設(shè)人防工程或地面建筑附屬物，1969年建成通車(chē)的北京市地鐵主要作為戰(zhàn)備工程就是典型的例子。由于沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到地下空間的重要作用，導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)利用模式單一，開(kāi)發(fā)利用進(jìn)度緩慢。1986年，國(guó)家人防委、建設(shè)部在廈門(mén)聯(lián)合召開(kāi)了“全國(guó)人防建設(shè)與城市建設(shè)相結(jié)合座談會(huì)”，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用思路全面從單一的人防工程建設(shè)轉(zhuǎn)向人防工程與城市建設(shè)相結(jié)合，地下空間開(kāi)發(fā)利用進(jìn)度加速，此后隨著地上空間資源日益緊張，越來(lái)越多的城市建設(shè)把重心轉(zhuǎn)向地下空間開(kāi)發(fā)利用。根據(jù)《北京中心城中心地區(qū)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃(2004—2020年)》，到2020年，北京市將建成9000萬(wàn)平方米的地下空間工程，其中地鐵規(guī)劃線網(wǎng)將由19條線路組成，總長(zhǎng)度達(dá)到561．5公里，有望成為世界上地鐵線路總長(zhǎng)最長(zhǎng)的城市。上海截至2012年底，已建成地下工程3．28萬(wàn)多個(gè)，總建筑面積6393萬(wàn)平方米。①伴隨地下空間開(kāi)發(fā)利用的加速，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用涉及的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)展，現(xiàn)在已經(jīng)基本形成了人防工程、地下交通、地下商場(chǎng)、地下停車(chē)場(chǎng)、地下管線、地下倉(cāng)庫(kù)等多功能地下空間綜合開(kāi)發(fā)利用模式。我國(guó)城市化進(jìn)程高速發(fā)展，城市地表的土地資源嚴(yán)重不足，“攤大餅”式的平面擴(kuò)張模式不僅與農(nóng)業(yè)爭(zhēng)地，而且降低了城市的交通效率，加劇了環(huán)境污染，而以往城市空間的開(kāi)發(fā)利用片面偏重向空中發(fā)展，摩天大樓林立，這樣又帶來(lái)能源浪費(fèi)、安全風(fēng)險(xiǎn)加劇等新問(wèn)題。這種局面迫使人們把目光轉(zhuǎn)向地下空間的開(kāi)發(fā)利用。我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用近年來(lái)成績(jī)斐然，但問(wèn)題也不少，因無(wú)序開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的地陷事故頻發(fā)使得我們不得不重視地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度建設(shè)。①我國(guó)以往對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的研究主要限于管理制度，而對(duì)于基于物權(quán)法的民事權(quán)利研究和制度建設(shè)明顯滯后。

(二)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度基本內(nèi)涵

關(guān)于地下空間的定義，理論和實(shí)務(wù)界并未統(tǒng)一，有學(xué)者認(rèn)為:地下空間是指位于地表以下的，可供人們活動(dòng)的空間。［3］有學(xué)者認(rèn)為:地下空間是相對(duì)地上空間而言的，指在巖層或土層中天然形成或經(jīng)人工開(kāi)發(fā)形成的空間。［4］有的學(xué)者認(rèn)為:與地面相接的城市基面以下的空間被稱(chēng)為地下空間。［5］有學(xué)者認(rèn)為:廣義的地下空間是指陸地表面和海底表面之下的空間，而不是僅僅局限于城市的地下空間。［6］根據(jù)《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》，地下空間是指地表以下的空間。②《天津市地下空間信息管理辦法》明確地下空間包括水面以下空間。③筆者認(rèn)為，雖然現(xiàn)階段地下空間的開(kāi)發(fā)利用主要集中在城市，但是農(nóng)村的地下空間開(kāi)發(fā)利用也不應(yīng)該受到忽視，尤其是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地瞬間就會(huì)變成城鎮(zhèn)土地，農(nóng)村地下空間更應(yīng)該受到重視。地下空間是與地上空間相對(duì)應(yīng)的，以土地為基本依托的資源，在地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度中，地下空間的地就是指土地，在我國(guó)現(xiàn)階段，應(yīng)指受土地管理法調(diào)整的土地。綜上，筆者認(rèn)為地下空間是指地表以下的空間資源，所謂地表是指受土地管理法調(diào)整的土地的表面。根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，地下空間可以進(jìn)行不同的分類(lèi):根據(jù)地下空間所依托的土地位置，可以分為城市地下空間和農(nóng)村地下空間;根據(jù)地下工程的獨(dú)立性，分為連建體地下空間和單建體地下空間;根據(jù)形成的原因，分為天然地下空間和人工地下空間;根據(jù)地下空間的開(kāi)發(fā)情況，可以分為已開(kāi)發(fā)地下空間和未開(kāi)發(fā)地下空間。地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度是指調(diào)整地下空間開(kāi)發(fā)利用法律規(guī)范的總和，主要包括地下空間物權(quán)法律制度、規(guī)劃法律制度、環(huán)境法律制度、管理法律制度。地下空間物權(quán)法律制度主要調(diào)整地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的權(quán)屬關(guān)系問(wèn)題;地下空間規(guī)劃法律制度主要調(diào)整地下空間工程和地上建設(shè)以及其他地下空間工程之間布局問(wèn)題;地下空間環(huán)境法律制度主要調(diào)整地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題;地下空間管理法律制度主要調(diào)整地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的基本規(guī)則、工程質(zhì)量管理以及監(jiān)管等問(wèn)題。地下空間必須依賴(lài)各項(xiàng)法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)揮效用，才能確保有序高效地開(kāi)發(fā)利用。地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度可以由不同的法律規(guī)范構(gòu)成，也可以集中于地下空間開(kāi)發(fā)利用法中，在立法例上和土地法非常類(lèi)似，民法、物權(quán)法、不動(dòng)產(chǎn)登記法等可以為地下空間開(kāi)發(fā)利用提供物權(quán)基本法律制度，環(huán)境保護(hù)法可以對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用提出環(huán)境保護(hù)方面的要求，地下空間開(kāi)發(fā)利用法本身可以對(duì)物權(quán)、規(guī)劃、環(huán)境、管理等制度做出詳細(xì)并綜合的規(guī)定。

(三)外國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度

縱觀外國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度，北美、北歐、日本的法律制度比較發(fā)達(dá)。美國(guó)采取單獨(dú)制定空間權(quán)法的方式來(lái)構(gòu)建空間權(quán)。1927年，美國(guó)伊利諾斯州制定美國(guó)法制史上有關(guān)空間權(quán)問(wèn)題的第一部成文法關(guān)于鐵道上空空間轉(zhuǎn)讓與租賃的法律;1958年美國(guó)議會(huì)做出州際高速道路的上空與地下空間可以作為停車(chē)場(chǎng)使用的決定，空間權(quán)概念由此被廣泛傳播開(kāi)來(lái);1973年，俄克拉荷馬州率先完成立法，詳細(xì)規(guī)定了空間權(quán)制度。德國(guó)有關(guān)空間權(quán)的立法始于1896年德國(guó)民法典第1012條:土地得以此種方式(地上權(quán)方式)，使因設(shè)定權(quán)利而享受利益的人，享有在土地地上或地下設(shè)置工作物的可轉(zhuǎn)讓或可繼承的權(quán)利。1919年1月，德國(guó)單獨(dú)制定了共計(jì)39個(gè)條文的關(guān)于地上權(quán)之命令，史稱(chēng)《地上權(quán)令》，由此德國(guó)的空間權(quán)制度得到了極大的完善。日本通過(guò)在修正民法典時(shí)附加區(qū)分地上權(quán)制度構(gòu)建了空間權(quán)法律制度，1966年修正民法典時(shí)，在第269條第2款追加規(guī)定空間權(quán)(區(qū)分地上權(quán)制度)，規(guī)定:地下或空間，因其上下范圍及有工作物，或以之作為地上權(quán)的標(biāo)的于此情形，為行使地上權(quán)，可以以設(shè)定行為對(duì)土地的使用加以限制，為配合這一規(guī)定，日本《不動(dòng)產(chǎn)登記法》第111條第2項(xiàng)還特別規(guī)定了設(shè)定區(qū)分地上權(quán)的登記程序，要求設(shè)定區(qū)分地上權(quán)時(shí)，除須登記設(shè)定目的存續(xù)期間及地租金額外，須登記空中或地中的上下范圍，及有關(guān)土地使用的限制性約定等，此登記為區(qū)分地上權(quán)的生效要件，即非經(jīng)登記不生效。

(四)我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度

我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度建立較晚，尚無(wú)真正意義上綜合的地下空間開(kāi)發(fā)利用法，地下空間開(kāi)發(fā)利用各項(xiàng)法律制度散見(jiàn)于《物權(quán)法》①、《人民防空法》②、《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》③、《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》④、《關(guān)于地下建筑物土地的確權(quán)登記發(fā)證問(wèn)題的請(qǐng)示復(fù)函》⑤、《中共中央國(guó)務(wù)院中央軍委關(guān)于加強(qiáng)人民防空工作的決定》⑥、《城市規(guī)劃編制辦法》⑦、《土地登記辦法》⑧等全國(guó)性的法律規(guī)范中，《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》(2008年示范文本)為地下空間出讓作出了示范。在全國(guó)性法律規(guī)范之下，除了北京、上海、天津、重慶4個(gè)直轄市，浙江、江蘇等省以全省(直轄市)名義了地下空間開(kāi)發(fā)利用相關(guān)規(guī)定外⑨，其余地方基本上都是以具體城市為單位相應(yīng)的地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)范。其中包括較早的《深圳市地下空間開(kāi)發(fā)利用暫行辦法》和最近的《武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》。

二、地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度缺憾

(一)法律制度缺乏體系

我國(guó)現(xiàn)行地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度缺乏體系，主要表現(xiàn)在:一是缺乏高位階法律引領(lǐng)，《物權(quán)法》、《人民防空法》中僅僅對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用作出了原則或局部的規(guī)定，《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》作為比較綜合的法律規(guī)定，一方面由于其物權(quán)法律制度，環(huán)境保護(hù)法律制度的不完善使得無(wú)法實(shí)現(xiàn)綜合目標(biāo)，另一方面作為部門(mén)規(guī)章，引領(lǐng)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度位階實(shí)在太低，雖然現(xiàn)階段《武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》等已經(jīng)對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用做出了比較綜合的規(guī)定，但是鑒于上面沒(méi)有法律引領(lǐng)，致使地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度一直群龍無(wú)首，無(wú)法形成體系。二是諸多規(guī)定術(shù)語(yǔ)尚不統(tǒng)一，未能臻于協(xié)調(diào)完備。如前面所述的關(guān)于地下空間的概念，如關(guān)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的登記問(wèn)題，杭州市的分層登記和深圳市的登記模式就明顯不同。

(二)物權(quán)法律制度不明確地下空間開(kāi)發(fā)利用物權(quán)法律制度不明確是地下空間開(kāi)發(fā)利用理論和實(shí)務(wù)研究的重點(diǎn)和難點(diǎn)，在《物權(quán)法》頒布之前，關(guān)于地下空間權(quán)利的性質(zhì)及其物權(quán)規(guī)則就一直存在爭(zhēng)議，《物權(quán)法》第一百三十六條及《土地登記辦法》等規(guī)定也未能讓這個(gè)問(wèn)題得到根本解決。物權(quán)法律制度不明確主要表現(xiàn)在:一是地下空間權(quán)利歸屬不明確，比如農(nóng)村土地地下空間的歸屬，完全沒(méi)有規(guī)定，這給農(nóng)村地下空間征收征用埋下一定隱患;城市土地地下空間的歸屬是否國(guó)有也沒(méi)有明確規(guī)定，地下空間利用權(quán)的歸屬也沒(méi)有明確，尤其是地下空間利用權(quán)和地下空間所依附土地的使用權(quán)關(guān)系如何，沒(méi)有得到圓滿(mǎn)解答。二是地下空間物權(quán)規(guī)則不明確，對(duì)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的設(shè)立、取得、登記、流轉(zhuǎn)、期限、稅費(fèi)等規(guī)定不明確，對(duì)地下空間相鄰關(guān)系、役權(quán)規(guī)則也沒(méi)有具體規(guī)定，導(dǎo)致全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的物權(quán)規(guī)則，不利于地下空間開(kāi)發(fā)利用。

(三)規(guī)劃法律制度不完善近年來(lái)，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃先行的理念已經(jīng)得到貫徹，從全國(guó)到地方關(guān)于地下空間開(kāi)發(fā)利用的立法，重點(diǎn)也在于地下空間規(guī)劃立法，雖然如此，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃法律制度仍然有很多不完善:一是規(guī)劃技術(shù)落后。規(guī)劃技術(shù)落后是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的突出問(wèn)題，在地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃中，由于地下空間不可見(jiàn)、復(fù)雜等特性，我國(guó)規(guī)劃技術(shù)落后現(xiàn)象更是突出，近年我國(guó)地陷事故頻發(fā)以及地下改造施工頻繁和我國(guó)落后的地下空間規(guī)劃技術(shù)密不可分。二是我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃法律制度缺乏強(qiáng)制力。由于我國(guó)缺乏專(zhuān)門(mén)的地下空間規(guī)劃法，地下空間的規(guī)劃是作為城鄉(xiāng)規(guī)劃的一部分存在，我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的強(qiáng)制力差，自然就影響到了地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，實(shí)質(zhì)是地上城鄉(xiāng)規(guī)劃和地下空間規(guī)劃的強(qiáng)制力應(yīng)該是不同的，地上城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施和修改都不會(huì)影響土地，只是影響地上附著物，重建成本比較低，地下空間一旦動(dòng)工，則意味著地質(zhì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)改變，要恢復(fù)成本非常之高。三是地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃缺少和地上規(guī)劃的協(xié)調(diào)。在城市規(guī)劃中，地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)該服務(wù)于地上規(guī)劃，但是現(xiàn)實(shí)中往往是兩個(gè)規(guī)劃單行，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)完美統(tǒng)一。

(四)環(huán)境法律制度缺失縱觀我國(guó)現(xiàn)有對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)范，尚無(wú)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的任何規(guī)定，而從環(huán)境保護(hù)視角看，地下空間開(kāi)發(fā)利用相對(duì)地上開(kāi)發(fā)利用，更加需要注意生態(tài)環(huán)境保護(hù)，因?yàn)榘殡S著地下空間的開(kāi)發(fā)利用，土地地質(zhì)環(huán)境已經(jīng)改變，要恢復(fù)如初非常困難。這種改變的不可逆性要求我們更加關(guān)注地下空間開(kāi)發(fā)利用中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用環(huán)境法律制度缺失主要表現(xiàn)在:一是地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的硬性要求。在我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用之初，生態(tài)文明建設(shè)還未引起相應(yīng)的重視，雖然在《城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》中規(guī)定了可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境效益等，但是并無(wú)具體措施進(jìn)行細(xì)化，在之后的相關(guān)法律規(guī)范中，也沒(méi)有把防止地下水下沉、防止地下水污染等環(huán)境效益的保護(hù)落到實(shí)處。二是地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中缺乏公眾參與。除了規(guī)劃中有象征性的公眾參與規(guī)定外，地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中幾乎沒(méi)有公眾參與，規(guī)劃中，由于地下空間開(kāi)發(fā)利用的專(zhuān)業(yè)性和不可見(jiàn)性，公眾參與的程度也非常低。三是地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中缺乏對(duì)土地相關(guān)利益主體的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償。雖然說(shuō)地下空間建設(shè)用地使用權(quán)設(shè)立不得妨礙其他建設(shè)用地使用權(quán)，但是地下空間開(kāi)發(fā)利用自然會(huì)在生態(tài)環(huán)境上對(duì)其他用益物權(quán)人產(chǎn)生影響，比如噪音、地下車(chē)庫(kù)開(kāi)發(fā)等，這些環(huán)境影響需要一定的補(bǔ)償機(jī)制來(lái)平衡，否則容易產(chǎn)生糾紛。

(五)管理法律制度不成熟

我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用起步晚，管理法律制度不成熟，主要表現(xiàn)在:一是管理責(zé)任不清。由于歷史原因，我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用管理形成了人防、規(guī)劃、國(guó)土多部門(mén)管理、多種管理制度并行的局面，管理責(zé)任不清，從而導(dǎo)致了地下空間開(kāi)發(fā)利用的不協(xié)調(diào)。二是信息管理不規(guī)范。雖然現(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始重視地下空間信息的收集和管理，天津市還制定了《天津市地下空間信息管理辦法》，之前我國(guó)也一直陸續(xù)有進(jìn)行人防工程的普查，但是總而而言，我國(guó)對(duì)地下空間信息管理不夠重視，沒(méi)有地下空間信息這些基礎(chǔ)資料，在制定地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃決策時(shí)，也就沒(méi)有充分的依據(jù)，從而導(dǎo)致地下空間開(kāi)發(fā)利用受到限制。三是對(duì)于民間資本投入地下空間開(kāi)發(fā)利用管理不成熟。我國(guó)目前大多數(shù)地下空間開(kāi)發(fā)利用還是以國(guó)有形式進(jìn)行，由于地下空間開(kāi)發(fā)利用需要技術(shù)高，資金大，收益回收時(shí)限長(zhǎng)，民間資本在這個(gè)領(lǐng)域并不積極，這就間接導(dǎo)致了地下交通等發(fā)展快，地下商場(chǎng)等商業(yè)用途發(fā)展較慢的局面，不利于地下空間充分開(kāi)發(fā)利用。四是安全技術(shù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不成熟。對(duì)于地下空間工程，安全、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)要求和地上建筑不同，我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于地下空間工程標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)等規(guī)范尚處在探索階段，還沒(méi)有形成較為成熟的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，地方標(biāo)準(zhǔn)也非常少見(jiàn)，這就使得地下空間工程建設(shè)時(shí)，容易出現(xiàn)糾紛，或者留下安全隱患，對(duì)于整個(gè)地下空間開(kāi)發(fā)利用以及地上發(fā)展都是極為不利的。

三、地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度完善建議

(一)建立以《地下空間開(kāi)發(fā)利用法》為核心的法律體系

為了破解地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度群龍無(wú)首的局面，使得地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度能夠與時(shí)俱進(jìn)，同時(shí)回應(yīng)各地積極高漲的地下空間開(kāi)發(fā)利用立法熱情，規(guī)范和統(tǒng)一地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度，也最大限度避免修改《物權(quán)法》、《土地管理法》等基本法律，我國(guó)應(yīng)當(dāng)加快《地下空間開(kāi)發(fā)利用法》的制定，盡快制定一部全國(guó)性質(zhì)的、能夠引領(lǐng)地下空間開(kāi)發(fā)利用法律制度發(fā)展的法律，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用物權(quán)法律制度、規(guī)劃法律制度、環(huán)境法律制度以及管理法律制度等內(nèi)容詳細(xì)規(guī)范，徹底結(jié)束全國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中存在的無(wú)序問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的法律定紛止?fàn)幾饔谩Ｍ瑫r(shí)在《不動(dòng)產(chǎn)登記條例》制定，《土地管理法》、《環(huán)境保護(hù)法》等法律修改中，充分考慮到地下空間開(kāi)發(fā)利用，并做相應(yīng)修改，在《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要》制定過(guò)程中，把地下空間開(kāi)發(fā)利用作重點(diǎn)考慮。在全國(guó)統(tǒng)一的法律規(guī)范引導(dǎo)下，各省制定相應(yīng)的法律規(guī)范，再到各城鄉(xiāng)，在省市規(guī)范中，要充分考慮到農(nóng)村地下空間開(kāi)發(fā)，并做一定的前沿預(yù)測(cè)，為我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地下空間開(kāi)發(fā)利用保駕護(hù)航。

(二)健全物權(quán)法律制度

《物權(quán)法》已經(jīng)為我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的物權(quán)法律制度奠定了一個(gè)基礎(chǔ)，我國(guó)應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，盡快完善地下空間開(kāi)發(fā)利用物權(quán)法律制度，盡快統(tǒng)一思想，把地下空間權(quán)利作為重要的物權(quán)加以規(guī)范，設(shè)定好相應(yīng)的所有權(quán)制度，物權(quán)設(shè)立、取得、登記、流轉(zhuǎn)等規(guī)則，處理地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中相鄰關(guān)系的規(guī)則。讓地下空間物盡其用，為改變我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題做出貢獻(xiàn)。對(duì)于城市地下空間，應(yīng)該明確規(guī)定歸國(guó)家所有，在之前沒(méi)有設(shè)定地下空間權(quán)的地面土地使用權(quán)人無(wú)權(quán)自動(dòng)取得地下空間使用權(quán);對(duì)于農(nóng)村地下空間，應(yīng)該規(guī)定在一定范圍內(nèi)的地下空間歸國(guó)家所有。因?yàn)閷?duì)于農(nóng)村而言，保留的土地主要是用于農(nóng)業(yè)或者建筑，商業(yè)或其他性質(zhì)較少，為了物盡其用，在一般農(nóng)民無(wú)法開(kāi)發(fā)利用的地下空間，應(yīng)該劃歸國(guó)家所有，從而鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)利用。農(nóng)民集體土地征收時(shí)，地下空間應(yīng)視為已經(jīng)自動(dòng)征收，以免增加征收糾紛。對(duì)于其他物權(quán)制度，可以參考土地資源管理模式，充分做到和地面上土地資源區(qū)別對(duì)待，從而促進(jìn)土地利用。

(三)完善規(guī)劃法律制度

鑒于地下空間開(kāi)發(fā)利用的特殊性，地下空間開(kāi)發(fā)利用應(yīng)該有單獨(dú)的規(guī)劃法律制度。在避免一般城鄉(xiāng)規(guī)劃弊端影響的同時(shí)，要充分考慮到城鄉(xiāng)規(guī)劃的特殊，在制定地下空間規(guī)劃法律制度和規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到地下空間開(kāi)發(fā)利用是服務(wù)于地面開(kāi)發(fā)的，無(wú)論是地下交通還是地下商場(chǎng)，抑或是地下停車(chē)場(chǎng)，地下市政管道，都是因?yàn)榈孛姘l(fā)展需要，是由于土地資源限制無(wú)法通過(guò)地面實(shí)現(xiàn)這些要求才會(huì)向地下開(kāi)發(fā)的。明確這個(gè)目標(biāo)后，就要求地下空間規(guī)劃應(yīng)該做到和地面空間的充分協(xié)調(diào)，同時(shí)鑒于地下空間開(kāi)發(fā)利用破壞的不可逆性，地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)該具有強(qiáng)制力，非經(jīng)嚴(yán)格程序，不得更改。

(四)引入環(huán)境法律制度

生態(tài)安全和生態(tài)文明建設(shè)日益受到重視的現(xiàn)今，地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度設(shè)計(jì)必不可少。在地下空間開(kāi)發(fā)利用環(huán)境保護(hù)制度中，主要應(yīng)該包括公眾參與地下空間開(kāi)發(fā)利用以及地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中環(huán)境污染防治問(wèn)題，重點(diǎn)是地下水污染防治、地質(zhì)環(huán)境保護(hù)，包括地質(zhì)遺跡環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。同時(shí)在地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，還應(yīng)該重點(diǎn)考慮對(duì)地面土地相關(guān)利益主體造成不良環(huán)境影響給予相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

(五)探索管理法律制度

我國(guó)地下空間開(kāi)發(fā)利用處于探索前進(jìn)階段，在相應(yīng)技術(shù)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上，管理法律制度探索也應(yīng)該同步進(jìn)行。如《武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理暫行規(guī)定》中所展現(xiàn)的一樣，規(guī)劃、土地、人防、環(huán)境、工程質(zhì)量等方面由各相關(guān)部門(mén)具體負(fù)責(zé)，然后再由上級(jí)部門(mén)統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，城管、物業(yè)部門(mén)也要介入管理，地下空間開(kāi)發(fā)利用管理就同地面城市管理一樣。對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用前后周邊環(huán)境信息進(jìn)行充分收集論證，并建立一套完善的監(jiān)測(cè)維護(hù)機(jī)制。在強(qiáng)調(diào)公共利益優(yōu)先的前提下，鼓勵(lì)公民參與到地下空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中，鼓勵(lì)地下空間開(kāi)發(fā)利用后產(chǎn)權(quán)交易。加強(qiáng)對(duì)地下空間工程質(zhì)量的監(jiān)測(cè)和管理，加快相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定。

作者：周珂賀佐琪工作單位：中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院