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內容提要：本文對刑事立案監督的對象、范圍、機構以及具體實施中的一些常見問題進行了探討，提出刑事立案監督的對象不僅是公安機關，還應當包括人民法院和人民檢察院；刑事立案監督的范圍除消極立案行為外，還應當包括積極立案行為和其他刑事立案活動中的違法行為等；分析了人民檢察院內部現有的立案監督機構的不足，論證了設置專門立案監督機構的必要性；對刑事立案監督工作中的幾個經常遇到的問題進行了剖析，提出了完善刑事立案監督制度的幾點建議。

主題詞：刑事訴訟立案監督完善

刑事立案監督是刑事訴訟法賦予檢察機關的一項重要的刑事訴訟監督職能，它與刑事偵查監督、刑事審判監督、刑事判決、裁定監督、刑事執行監督共同構成檢察機關刑事訴訟法律監督體系①。目前，刑事立案監督在制度設計和實際操作中還存在諸多問題，監督的力度與效果難以體現制度應有的價值。本文擬對刑事立案監督的基本理論進行一些探討，并就完善該項制度提出幾點建議。

一、刑事立案監督的概念和特征

目前，刑事立案監督的法律依據主要是《刑事訴訟法》第八十七條規定:“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的,或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查,向人民檢察院提出的,人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的,應當通知公安機關立案,公安機關接到通知后應當立案。”

關于刑事立案監督的概念，目前主要有以下三種觀點：第一種觀點認為，立案監督是指人民檢察院依法對公安機關②的立案活動是否合法進行的監督③。第二種觀點認為，對立案的監督，簡稱立案監督，是指對立案程序是否合法所實行的監督。……立案監督有廣義和狹義之分。狹義的立案監督是指檢察機關對立案實行的法律監督；廣義的立案監督還包括其他單位和個人對立案進行的監督④。第三種觀點認為，立案監督是檢察機關對刑事立案主體的立案行為是否合法實施的法律監督⑤。

不同的觀點反映出個人對事物概念的不同認識，反映了人們對事物本質及其屬性認識的差別。筆者認為,第一種觀點有失于全,刑事立案監督的對象應當是刑事立案活動的主體，刑事訴訟法第八十六條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案……”也就是說，人民法院、人民檢察院和公安機關都有立案的職權⑥，都是刑事立案活動的主體，也就都是刑事立案監督的對象。如果把刑事立案監督的對象僅僅局限于公安機關，那么檢察機關和人民法院的刑事立案活動就受不到刑事立案監督的約束。第二種觀點過于寬泛，錯誤地將不同種類的監督混為一談。人民檢察院是我國唯一的檢察機關，獨立行使檢察權，刑事訴訟監督權是檢察權的一項重要內容，刑事立案監督權又是刑事訴訟監督權的一個重要組成部分。其他單位和個人不具有刑事立案監督權，他們對立案的監督只能是作為人民檢察院刑事立案監督的材料來源由人民檢察院依法啟動刑事立案監督程序。另外，這一觀點將刑事立案監督做廣義和狹義劃分并無實際意義。第三種觀點是比較可取的，從理論法學角度上來看,所謂刑事立案監督是指檢察機關依據刑事訴訟法的規定對刑事立案主體的刑事立案活動是否合法進行的刑事訴訟法律監督，它既是法律賦予檢察機關的一項重要職能，又是刑事訴訟法規定的一種特別程序。只有將人民法院和人民檢察院列為刑事立案監督的對象，刑事立案監督制度才科學、全面。

刑事立案監督的特征是對其本質屬性的反映，它首先表現為刑事立案監督是一種司法救濟程序，而不是刑事立案程序必經的法定監督。刑事立案主體依法享有刑事立案權，但這種權力是附有條件的，必須在司法公正的前提下運作，當出現刑事立案活動可能造成司法不公時，這種權力將受到刑事立案監督權的制約，檢察機關將依法提供司法救濟；其次，從刑事立案監督的目的來看，是為了糾正刑事立案主體在刑事立案活動中的司法不公現象，確保刑事立案活動正確合法地進行，防止司法腐敗，維護司法公正，保障刑事案件當事人的正當權利，確保國家法律統一、正確地實施；再次，刑事立案監督具有強制性。檢察機關發出的《要求說明不立案理由通知書》和《通知立案書》具有強制性和確定性，不得復議，刑事立案主體必須按要求及時履行職責，否則即為違法；其四，刑事立案監督既包括依據刑事實體法進行的實體監督，又包括依據刑事程序法進行的程序監督。其實體監督主要是對刑事立案條件等的法律監督；其程序監督主要是對刑事立案程序是否規范以及管轄等的法律監督。轉二、刑事立案監督的范圍和一般程序

關于刑事立案監督的范圍，根據現行法律法規的有關規定和司法實踐中的實際操作，目前主要包括以下幾個方面：（1）不報不立的案件。所謂“不報不立”，就是刑事立案主體已經發現并掌握了犯罪事實，本該立案，但由于缺乏控告、舉報等材料而不立案。（2）不破不立的案件。所謂“不破不立”，是指刑事立案主體對案情復雜，一時難以偵破的案件，不立案就開展偵查，待破了案再補立案手續。這種做法違反了刑事訴訟法規定。（3）應立而不立的案件。所謂“應立而不立”，是指刑事立案主體對符合法定立案條件的案件故意不予立案或者或者以罰代刑、以勞代刑等。這種故意往往出于執法人員權錢交易、以權謀私、徇私枉法等原因，是人民檢察院進行監督的重點。此外，刑事立案監督的內容應當不僅局限于對是否立案的法律監督，還包括對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的法律監督。

人民檢察院在刑事立案監督工作中，應當準確把握刑事立案監督的范圍和內容，注意劃清“沒立案”和“不立案”的界限。“沒立案”是指刑事立案主體沒有發現或雖已發現，但正在審查，還沒有作出是否立案決定的案件。“不立案”是指刑事立案主體已經作出不立案決定的案件。只有刑事立案主體已經作出不立案決定的案件，才能按照刑事立案監督程序來辦理。當然，要防止刑事立案主體以“沒立案”假象掩蓋“不立案”事實的行為。

關于刑事立案監督的一般程序，根據刑事訴訟法及《關于刑事訴訟法實施中若干問題的規定》和《人民檢察院刑事訴訟規則》的有關規定，檢察機關進行刑事立案監督工作，一般是按照下列程序進行：刑事立案監督案件的受理——要求刑事立案主體說明不立案的理由——認為刑事立案主體說明的不立案的理由不成立時通知刑事立案主體立案偵查——對有刑事立案偵查權的案件審查決定直接立案偵查——報上級檢察機關備案與審查。

具體說來，刑事立案監督案件的受理有兩種情況：第一種情況是積極的，即人民檢察院在具體辦理審查批準逮捕和審查起訴案件時，受理公民、組織的報案、舉報時，以及進行調查研究時，發現公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，由審查逮捕部門審查，審查逮捕部門經過調查、核實有關證據材料，認為需要公安機關說明不立案理由的，經檢察長批準，應當⑦要求公安機關在七日內書面說明不立案理由。經人民檢察院審查逮捕部門審查，認為公安機關不立案的理由不能成立，經檢察長或者檢察委員會討論決定，應當通知公安機關立案。公安機關在收到人民檢察院《要求說明不立案理由通知書》后七日內應當將說明情況書面答復人民檢察院，人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立，應當向公安機關發出《通知立案書》，公安機關應當在《通知立案書》發出后十五日內決定立案，并將立案決定書送達人民檢察院。第二種情況是消極的，即公安機關對應當立案偵查的案件而作出不立案決定，被害人不服，要求追究行為人的刑事責任，為此向人民檢察院提出的，由人民檢察院的控告申訴部門受理，不得以任何理由予以拒絕。人民檢察院根據事實和法律進行必要的調查后，認為需要公安機關說明不立案理由的，應當將案件移送審查批捕部門辦理。如果人民檢察院認為公安機關說明的不立案理由不能成立，應當通知公安機關立案，方式和時間與前一種情況相同。如果人民檢察院審查公安機關說明不立案的理由，認為確實不符合法律規定的立案條件，應當由控告申訴部門在十日內將不立案的理由和根據告知被害人，并做好解釋和說服工作。（對其他刑事立案主體的法律監督，法律未作明確規定，檢察機關可以參照對公安機關的刑事立案監督執行；對其他刑事立案活動的法律監督亦然⑧。）

人民檢察院通知刑事立案主體立案，刑事立案主體應當立案。人民檢察院依法對通知立案的執行情況進行監督。對于刑事立案主體接到通知立案書后不立案的，可采取以下措施，督促其接受監督：（1）發出《糾正違法通知書》，責成其糾正違法行為；（2）向上一級人民檢察院報告，由上一級人民檢察院向同級刑事立案主體發出相應通知，實施監督；（3）對于刑事立案主體管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件，需要由人民檢察院直接受理的時候，經省級以上人民檢察院決定，直接立案偵查；（4）對刑事立案主體工作人員構成徇私枉法等犯罪的，立案查處；（5）向同級人民代表大會或其常務委員會匯報，建議予以糾正。（6）向當地紀檢監察部門提出檢察建議，建議給予刑事立案主體及其直接責任人員黨紀政紀處分。（對人民檢察院自身的刑事立案活動可實行檢察機關內部監督三、刑事立案監督制度中存在的主要問題

1、刑事立案監督的對象不夠全面。《刑事訴訟法》僅在第八十七條把刑事立案監督的對象局限于公安機關。未設置對其它刑事立案主體（人民法院和人民檢察院）進行刑事立案監督的法律條文。導致當前司法實踐中，對人民法院和人民檢察院的刑事立案活動的法律監督無法可依，人民法院和人民檢察院的刑事立案活動中的錯誤行為和違法現象得不到及時糾正。使維護司法公正，保障當事人的正當權利的立法意圖出現缺口。

人民檢察院是刑事立案監督的實施機關，人民檢察院對自身的立案監督具體表現為其負責立案監督的部門對有直接立案偵查權的部門的立案行為實施監督，這是檢察機關內部監督的一種形式。人民檢察院監督公安機關、人民法院立案行為的措施和程序適用于檢察機關內部，立案監督部門向各自偵部門發出的說明不立案或立案理由通知、決定立案或撤消立案通知、糾正違法通知等法律文書，與人民檢察院向公安機關、人民法院發出的上述法律文書具有同等的效力。

對人民法院的刑事立案監督因人民法院直接受理的刑事案件具有特殊性而有所不同。由于起訴是引起人民法院立案行為的先決條件，所以，監督的時間是在起訴之后，而不是在起訴之前；而且，由于人民法院沒有偵查職能，對刑事案件立案后直接轉入審判監督的結果不會引起偵查的開始或終結，只能引起審判的開始或終結。另外，自訴程序中的反訴如果涉及自訴人的刑事責任問題，人民法院是否立案受理仍然要受到人民檢察院的監督，因為對反訴的立案寓于自訴程序中，是一種特殊的刑事立案行為。

2、刑事立案監督范圍界定過窄。《刑事訴訟法》第八十七條規定人民檢察院僅對公安機關“應當立案而不立案”的行為進行刑事立案監督，即只規定了對消極立案行為的法律監督，對“不應當立案而立案”的積極立案行為的法律監督未作明文規定，使積極立案行為中的違法現象得不到及時糾正。此外，對刑事立案程序是否規范以及立案和不立案的決定是否合法等相關刑事立案活動的監督和對刑事立案主體接受的不屬于自己管轄的案件，既不移送有主管機關處理，又不通知報案人、控告人、舉報人的行為的監督等也未作明文規定。

有人認為，對積極立案活動中的違法行為，可以在立案后的偵查、起訴過程中，通過作出不批捕、不起訴等方式予以糾正，實行偵查監督。筆者認為，這一觀點不可取。首先，除公安機關、檢察機關外，人民法院也是刑事立案主體，而人民法院直接受理的刑事案件是在起訴后立案的，不經偵查直接進入審判程序，起訴與立案的順序與公安機關、檢察機關受理的刑事案件剛好相反。對積極立案活動中的違法行為實施偵查監督對人民法院的立案行為無意義，實際上等于將這部分立案行為置于監督范圍之外。其次，立案監督與偵查監督是不同訴訟階段上兩種不同的法律監督，是檢察機關的兩種不同職能，其性質、對象有很大區別。不批捕、不起訴不等于對立案活動中的違法行為的否定和糾正，以不批捕、不起訴等方法糾正積極立案活動中的違法行為，混淆了立案監督與偵查監督的界限，并以偵查監督取代立案監督。此外，這種觀點也不利于及時糾正立案活動中的違法行為。既然違法行為在立案階段就已經發生，卻不立刻糾正，而是等訴訟進行到另一個階段才采取糾正措施，無異于對該違法行為的放任。并且，這一情況下的偵查活動，完全是可以避免的人力、物力上的浪費。

3、沒有專門的刑事立案監督機構。科學、合理、高效的機構是刑事立案監督的組織保障。根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十二、三百七十三條之規定，檢察機關的刑事立案監督職能分別由審查逮捕部門和控告申訴部門行使（審查逮捕部門主要負責監督在審查批捕工作中發現的刑事立案活動中的違法行為，控告申訴部門主要受理當事人對刑事立案活動中的違法行為的申訴）。這一體制雖有其合理的一面，但也有諸多不足，刑事立案監督是獨立于偵查監督、控審監督之外的一種法律監督形式，其性質、對象、措施等與其他形式的法律監督有根本的不同。將本該由一個專門部門行使的獨立職能人為地割裂開來，混淆了立案監督與這兩種監督的界限，降低了刑事立案監督的法律地位，既不利于刑事立案監督活動的開展，又分散了刑事偵查監督和刑事控申監督的力量。4、刑事立案監督的措施不力。刑事立案監督權力的合理配置應該是使其可以及時、有效地制約被監督權力，有錯必究、有錯能究、有錯早究。但我國目前的立法還存在許多不足，檢察機關的刑事立案監督活動缺少法律保障。如：沒有調查權，人民檢察院審查逮捕部門再履行刑事立案監督職能過程中，對有關證據材料的調查、核實權是《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百七十二條明文規定的，但是，控告申訴部門在履行刑事立案監督職能過程中未有調查、核實權的法律依據，不能隨時介入有關司法、執法活動對其進行檢查監督；沒有調卷權，想調閱有關案卷材料時，常常遭到拒絕；沒有處罰權，對濫用職權而又尚不構成犯罪的違法責任人沒有一種給予處罰的資格權，使其沒有得到相應的處罰，依然我行我素，達不到刑事立案監督的實際效果。

四、完善刑事立案監督制度的幾點建議

我國當前的立法對刑事立案監督制度規定得不夠具體，可操作性較差，因此，當前完善刑事立案監督制度的首要任務是完善立法規定。

1、完善刑事立案監督對象和范圍的法律規定，明確人民法院和人民檢察院的刑事立案監督對象的地位以及人民檢察院對刑事立案主體的“不應當立案偵查而立案偵查”和其他刑事立案活動中的違法行為如刑事立案程序違法等的立案監督權。只有將對積極立案行為的監督同對消極立案行為的監督有機地結合起來，形成一個完整、嚴密的刑事立案監督體系，對所有的刑事立案行為進行全面監督，才能確保刑事立案監督制度的科學性和有效性。

2、從立法上賦予人民檢察院在刑事立案監督活動中的相應權力，主要有：刑事立案監督調查權，包括：有權調取和審查刑事立案主體的案卷材料，有權審查刑事立案主體受案、立案、破案的登記表冊，有權審查刑事立案主體的立案、不立案和撤案決定書，有權對刑事立案活動中的違法行為作進一步調查；­刑事立案監督決定權，包括：有權作出變更刑事立案主體應當立案而不立案的決定的決定，有權作出變更刑事立案主體不應當立案而立案的決定的決定，有權作出變更刑事立案主體的違法立案程序的決定，刑事立案主體在接到決定書后應當遵照執行；®刑事立案監督處罰建議權，包括：人民檢察院發現刑事立案主體工作人員在刑事立案活動中存在違法行為時，在發出《糾正違法通知書》進行糾正后，對方仍然拒不改正的，人民檢察院有權依照監督處罰程序，建議刑事立案主體停止其職務活動，由刑事立案主體另派辦案人員，并將處理結果書面告知人民檢察院；人民檢察院在糾正違法過程中，認為需要給予違法責任人員行政處罰時，有權提出行政處罰意見書，刑事立案主體接到意見書后，應當對違法責任人員給予相應的處罰，并將處理結果書面告知人民檢察院。

3、制定刑事立案監督實施細則，通過修改《刑事訴訟法》來完善刑事立案監督制度難以將其面面俱到，尤其是涉及具體實施的一些問題。最高人民檢察院應當在不違反立法本意的情況下，依據《刑事訴訟法》制定刑事立案監督實施細則，增加一些操作性強的內容。針對刑事立案監督案件周期長的特點，對刑事案件的受理、審查、移送、反饋、答復等各種環節都應當制定明確的時效規定，以提高工作效率，切實保護刑事案件當事人的合法權益。

刑事立案監督制度不僅要在立法上予以完善，在司法實踐上，人民檢察院還可以結合工作實際，做好以下幾方面工作：

1、設立專門的刑事立案監督機構，行使刑事立案監督權，實際負責刑事立案監督工作。這是刑事立案監督的組織保證。

2、要求刑事立案主體立案后，將刑事案件立案登記表三天內抄送人民檢察院備案，人民檢察院應當及時審查。

3、在刑事立案監督的各個環節要以書面形式進行，并規定統一的法律文書。

4、在鄉鎮和刑事案件多發地區設立刑事立案監督聯絡員，為人民檢察院提供刑事立案監督線索，拓寬刑事立案監督渠道。5、建立刑事立案監督的聽證制度，讓刑事案件當事人了解刑事案件的立案條件和程序，提高刑事立案監督的透明度。