導(dǎo)語：水利法制評估與機制一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王曉娟陳金木王霽霞工作單位：北京科技大學(xué)

評估范圍地方水利法制建設(shè)的評估范圍包括橫向和縱向兩個方面。從橫向上看，與水利法制建設(shè)的外延相對應(yīng)，地方水利法制建設(shè)的評估范圍包括水法規(guī)建設(shè)、水行政執(zhí)法、水行政執(zhí)法監(jiān)督、水事糾紛調(diào)處、水利法制宣傳教育等方面。從縱向上看，考慮到地方水利法制建設(shè)是一個較廣泛的概念，地方既包括省級也包括地(市)、縣(區(qū)、市)級，而不同層級的地方水利法制建設(shè)工作重點不完全相同，如省級存在水法規(guī)建設(shè)工作，地(市)、縣(區(qū)、市)級的工作重點則是水行政執(zhí)法、水行政執(zhí)法監(jiān)督等工作，為此，將地方水利法制建設(shè)的評估范圍確定為:以省級水行政主管部門的水利法制建設(shè)工作為主反映出的本省水利法制建設(shè)總體情況。同時，評估范圍不僅限于省級水行政主管部門的工作，也包括該省(自治區(qū)、直轄市)范圍內(nèi)下級水利部門的工作情況。如，在考察江蘇省水行政執(zhí)法工作時，雖然評估對象主要是江蘇省水利廳，但評估范圍應(yīng)當(dāng)包括江蘇省各級水利部門的執(zhí)法工作總體情況。評估方法法制建設(shè)的評估起源于西方國家的法治指數(shù)理論與實踐。法治指數(shù)理論的核心內(nèi)涵是將法治的主要內(nèi)容用考核指標(biāo)進行描述，并對每一個指標(biāo)進行權(quán)重和量化，再用該套量化的指標(biāo)體系對一個國家或地區(qū)進行考核與檢驗，最終得到一個國家或地區(qū)的法治指數(shù)。法治指數(shù)理論的重要意義在于通過指標(biāo)權(quán)重的賦予，將法治水平進行數(shù)量化考核，突破了之前法制建設(shè)難以量化的局限性。法治指數(shù)理論也成為西方國家和地區(qū)通用的法治水平評估方法①。我國對法制建設(shè)評估方法的借鑒經(jīng)歷了對法治水平從定性到定量的轉(zhuǎn)變發(fā)展過程②，法治水平的量化評估方法已經(jīng)成為目前的通行做法。地方水利法制建設(shè)評估也采用通用的量化評估方法，該方法包括以下具體步驟:首先是評估指標(biāo)體系的構(gòu)建。根據(jù)地方水利法制建設(shè)的內(nèi)容框架，搭建目標(biāo)層—準(zhǔn)則層—指標(biāo)層的指標(biāo)體系，并根據(jù)每個指標(biāo)的重要程度進行權(quán)重量化。其次是用構(gòu)建出來的指標(biāo)體系作為考核標(biāo)準(zhǔn)，采用地方自評與專家評估相結(jié)合的方式，分別為地方的水利法制建設(shè)打出量化分值。最后是結(jié)合自評與專家評估的結(jié)果，得出地方水利法制建設(shè)的最終評估分?jǐn)?shù)，并確定地方水利法制建設(shè)水平。

評估指標(biāo)體系是反映地方水利法制建設(shè)水平的測試標(biāo)準(zhǔn)，是全面了解地方水利法制真實發(fā)展水平的工具，也是中央制定有關(guān)地方水利政策與措施的重要基礎(chǔ)。因此，構(gòu)建一套能夠真實反映地方水利法制建設(shè)全貌的科學(xué)的評估指標(biāo)體系，是開展地方水利法制建設(shè)評估的關(guān)鍵。評估指標(biāo)體系構(gòu)建的基本方法已有的評估指標(biāo)體系構(gòu)建方法主要包括層次分析法③、系統(tǒng)動力學(xué)方法④等。本文選取法制建設(shè)評估體系建模中通用的層次分析法作為地方水利法制建設(shè)評估的綜合評價方法。層次分析法通過對一個復(fù)雜問題的層次化分析、排序，使之簡化明確，能夠統(tǒng)一處理綜合評價中的定性和定量因素，具有實用性、系統(tǒng)性、間接性等優(yōu)點。在地方水利法制建設(shè)評估指標(biāo)體系構(gòu)建中運用層次分析法的基本思路是:首先建立起目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層三級遞階層次結(jié)構(gòu)模型，其中目標(biāo)層為地方水利法制建設(shè)的總目標(biāo);準(zhǔn)則層依據(jù)地方水利法制建設(shè)的基本任務(wù)和內(nèi)容，劃分出明確簡練的準(zhǔn)則層指標(biāo);指標(biāo)層結(jié)合已有的法制建設(shè)評估指標(biāo)基本集，提煉法制建設(shè)評估共性，并考慮地方水利法制建設(shè)評估的特性，進行適當(dāng)?shù)暮Y選，最終選出代表性強和數(shù)據(jù)較易統(tǒng)計的指標(biāo)。其次針對三級層次結(jié)構(gòu)模型，根據(jù)已有資料對指標(biāo)進行賦權(quán)量化。最終在得出的層次單排序以及層次總排序的結(jié)果上進行一致性檢查，得出地方水利法制建設(shè)的評估模型。評估指標(biāo)體系構(gòu)建的難點與解決思路評估指標(biāo)體系主要包括兩大部分，一部分是目標(biāo)層、準(zhǔn)則層、指標(biāo)層的確定。其中目標(biāo)層與準(zhǔn)則層比較明確，根據(jù)水利法制建設(shè)的基本內(nèi)容進行確定，難點在于具體指標(biāo)的選取。另一部分是指標(biāo)選取之后權(quán)重的確定。因此，評估指標(biāo)體系構(gòu)建的難點主要包括以下兩方面。評估指標(biāo)的選取水利法制建設(shè)涉及事項范圍廣、內(nèi)容多，如何從眾多的水利法制建設(shè)指標(biāo)中選取恰當(dāng)?shù)闹笜?biāo)，體現(xiàn)出系統(tǒng)性、層次性、可操作性，并能夠反映我國水利法制建設(shè)的共性與個性，是地方水利法制建設(shè)評估指標(biāo)體系構(gòu)建的關(guān)鍵和難點。本文評估指標(biāo)的選取思路大致如下:首先建立法制建設(shè)評估指標(biāo)基本集。目前已有不少地方政府出臺了法制建設(shè)評估指標(biāo)體系①，國務(wù)院的法治政府評估指標(biāo)體系也已在行政系統(tǒng)內(nèi)部進行征求意見②，這些已有的法制建設(shè)評估指標(biāo)中的通用一級、二級指標(biāo)，可以成為地方水利法制建設(shè)指標(biāo)選取的基本集。其中國務(wù)院的法治政府評估指標(biāo)體系具有較強的示范性和指導(dǎo)性，可以作為評價指標(biāo)基本集的主要參考依據(jù)。其次在基本集的基礎(chǔ)上，根據(jù)以下三個原則對地方水利法制建設(shè)指標(biāo)進行篩選:一是共性與個性相結(jié)合原則，既要充分注意各個地區(qū)水利立法、執(zhí)法等方面的共性，又要充分考慮不同地區(qū)水利法制建設(shè)中的個性;二是全面分析與重點分析相結(jié)合原則，不僅需要對我國地方水利立法體系和執(zhí)法體系等法制建設(shè)內(nèi)容進行全面分析，而且需要對立法體系與執(zhí)法體系等法制建設(shè)方面的重點內(nèi)容進行重點分析;三是法制發(fā)展理想目標(biāo)與可操作性相結(jié)合原則，所有的指標(biāo)篩選都以實際調(diào)研為基礎(chǔ)，立足地方水利法制的實際發(fā)展水平，做到法制發(fā)展理想目標(biāo)與地方法制建設(shè)實現(xiàn)可操作性緊密結(jié)合。最終，在篩選出的指標(biāo)基礎(chǔ)上，征求相關(guān)專家的意見，確定地方水利法制建設(shè)的具體指標(biāo)。評估指標(biāo)權(quán)重的確定評估指標(biāo)權(quán)重即每一項指標(biāo)在具體的層次中所占據(jù)的比重，這是評估指標(biāo)體系最終能夠得到量化評估結(jié)果的關(guān)鍵。如何通過評估指標(biāo)權(quán)重來量化地方水利法制建設(shè)的真實水平，是整個評估指標(biāo)體系建構(gòu)的又一個難點。一般來說，法制建設(shè)中的評價指標(biāo)權(quán)重的確定有兩種方式:一種是只確定每一個指標(biāo)在所在層級的比重，不直接計算該指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的比重;另一種是先對每一層級的指標(biāo)進行賦值，最后再通過換算直接給出該指標(biāo)在整個指標(biāo)體系中的比重，即指標(biāo)的無量綱化。本文采用第二種方式，在進行權(quán)重確定之后還要進行指標(biāo)的無量綱化。在具體的指標(biāo)賦值方法上，很多評估模型都采用專家打分法確定各個指標(biāo)的權(quán)重。專家打分法是指通過匿名方式征詢有關(guān)專家的意見，對專家意見進行統(tǒng)計、處理、分析和歸納，客觀地綜合多數(shù)專家經(jīng)驗與主觀判斷，對大量難以采用技術(shù)方法進行定量分析的因素做出合理估算，經(jīng)過多輪意見征詢、反饋和調(diào)整后，對評估價值和價值可實現(xiàn)程度進行分析的方法。地方水利法制建設(shè)評估屬于法制建設(shè)評估，國務(wù)院法治政府評價指標(biāo)體系對法制建設(shè)評估具有非常重要的示范和指導(dǎo)作用。因此，本文對指標(biāo)權(quán)重問題的解決思路主要采用兩種方法:一個是參考同一指標(biāo)在國務(wù)院法治政府評價指標(biāo)體系中所占權(quán)重，另一個是根據(jù)該指標(biāo)涉及的內(nèi)容在地方水利法制建設(shè)中的重要性來確定。盡管水法規(guī)建設(shè)、水行政執(zhí)法建設(shè)雖然在法治政府考評體系中同等重要，但從地方水行政主管部門作為執(zhí)法主體的性質(zhì)來看，立法職能不是最重要的，水行政執(zhí)法建設(shè)應(yīng)當(dāng)比立法工作占據(jù)份量更大，因此應(yīng)賦予更大權(quán)重。而社會效果與公眾評價在法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中不是準(zhǔn)則層，而是每一級準(zhǔn)則層下設(shè)的指標(biāo)層，在水利法制建設(shè)中單獨作為一個準(zhǔn)則層，但考慮到這部分很難掌握客觀數(shù)據(jù)，它在整個準(zhǔn)則層中的份量應(yīng)當(dāng)合理確定。至于其他具有地方特色和創(chuàng)新性的水利法治建設(shè)工作相當(dāng)于加分項目，鼓勵創(chuàng)新，由于這部分不設(shè)具體的指標(biāo)，評價起來客觀性會比較欠缺，因此，這部分分值應(yīng)當(dāng)偏低。根據(jù)水利法制建設(shè)不同領(lǐng)域和事項的重要程度，確定不同指標(biāo)所占權(quán)重，最終完成無量綱化指標(biāo)體系的量化評價。評估指標(biāo)體系的具體構(gòu)建在此前指標(biāo)篩選、權(quán)重確定及無量綱化的基礎(chǔ)上，為了便于直觀比較，本文將地方水利法制建設(shè)評估總分設(shè)置為100分，具體評估指標(biāo)體系初步構(gòu)建如表1所列。

本文構(gòu)建的地方水利法制建設(shè)評估指標(biāo)體系，主要用于對省級水利法制建設(shè)總體情況進行評估時參考。實踐中，省級水行政主管部門對市(縣)級水利法制建設(shè)進行評估時，尚需要進行必要的變通，如適當(dāng)減少水法規(guī)建設(shè)的權(quán)重，增加水行政執(zhí)法的權(quán)重等。同時，該評估指標(biāo)體系也有待于在實際開展評估過程中進行進一步修改完善。