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非政府間國際組織是各國的民間團體、聯盟或個人，為了促進在政治、經濟、科學技術、文化、宗教、人道主義及其他人類活動領域的國際合作而建立的一種非官方的國際聯系合體。[1]其數目由本世紀初的一百多個發展到現在的數萬個?？梢灾v，非政府間國際組織在國際關系中的重要性越來越突出。傳統國際法認為，非政府間國際組織不是國際法主體，在國際關系中不能以國際法主體的名義從事活動。但是現在隨著國際關系以及全球化的進一步發展，非政府間國際組織在國際法上的地位問題日益受到重視，對其是否應列入國際法主體應加以考慮。

非政府間國際組織在一定限度內可以成為國際法主體

分析非政府間國際組織的國際法主體資格，首先有必要對國際法主體的含義作個了解。所謂國際法主體，是指獨立參加國際關系并直接在國際法上享受權利和承擔義務，并具有獨立進行國際求償能力者。[2]由此可見，具有國際法主體資格要有三個條件：一是獨立參加國際關系；二是能直接承受國際地位上的權利和義務；三是有獨立進行國際求償的能力。在當代國際社會中，一般認為，同時具備上述三個條件的是國家，而在一定范圍內和一定條件下還包括國際組織（指政府間國際組織）和正在爭取獨立的民族。從上述國際法主體的概念也可得出，某些非政府間國際組織已具備國際法主體的資格。這可從以下幾個方面加以說明。

其一，非政府間國際組織能夠獨立地參與國際關系，他們所效力解決的大多數問題都是國際性乃至全球性的。[3]某些非政府組織通過某些特定方式在某些領域獲取了某些有限的國際法上的權利和資格，在某些國際事務和國際法領域具有國際法主體的資格和法律地位，但這些權利和資格與國家所享有的權利和資格并不是等同的。在環境領域，個別非政府間國際組織在一定程度上被認為是國際環境法的主體，如國際自然資源保護同盟，世界自然保護基金會等，都在國際環境保護領域具有廣泛影響的組織。[4]

另外，在國際關系中，非政府間國際組織與政府間國際組織之間，非政府間國際組織相互之間共同制訂或通過的一些重要文件，以及非政府間國際組織就一些重大國際問題提出的建議往往具有重大的國際影響力，有些文件還被一些國家認可和實施，或直接轉化為國際法律性文件，或通過國內立法以國家強制力保障其實施。在20世紀90年代，非政府組織齊心協力，在許多方面起到了舉足輕重的作用。譬如，在曠日持久的關貿總協定烏拉圭回合談判中，發達國家和發展中國家達成的許多妥協都是在非政府組織提出主張的基礎上形成的；里約環發大會的準備工作接受了來自非政府組織的各種建議，在大會的最后文件中吸收和接納了非政府組織提出的許多思想和主張；刑法學高等研究國際學院和美國律師協會推動建立了國際刑事法院；幫助制訂國際禁雷公約；引起人們對全球變暖和第三世界債務減免問題的高度重視，挫敗了29個主要工業國家制訂全球投資基本原則的企圖；人權大赦國際的影響等等。以上情況表明，非政府間國際組織已滲入到國際關系的各個領域，如經濟、貿易、戰爭、人權、醫療衛生、環境、勞工、貧困等，并且在其中起著舉足輕重的作用。

其二，政府間國際組織同非政府間國際組織進行聯系也在一定程度上承認了其在國際關系中的地位。作為政府間主要國際組織的聯合國有專門處理同非政府間國際組織關系的機構聯合國經社理事會?！堵摵蠂鴳椪隆返?1條規定：“經社理事會得采取適當辦法，俾與各種非政府組織會商有關本理事會職權范圍內之事件?！痹摋l規定了聯合國處理與非政府組織關系的原則，即經社理事會可以就與非政府組織有關并屬于經社理事會職權范圍內的事項征詢非政府組織的意見。根據這一原則，理事會在1968年通過了“理事會與非政府組織之咨詢辦法”的決議，具體規定非政府組織享有咨詢地位的條件與程序，并為處理和協商與非政府組織的關系成立了專門的輔助機關-非政府組織委員會。該委員會負責批準接納非政府組織，認可它們在聯合國的咨詢地位和觀察身份。獲得經社理事會咨詢地位的非政府組織，有權以咨詢者和觀察者的身份出席理事會議并參加聯合國的各種會議，并有權在會上作口頭發言和書面發言。

1996年，聯合國經濟理事會通過的1996/31號決議對聯合國與非政府組織之間的咨詢關系再次作了規定。該決議為非政府組織參加聯合國的正式國際會議及會議準備階段制定了規則，進一步承認了在各國和地區活動的非政府組織。允許各國和各地區的非政府組織以自己的名義獨立地在經社理事會發表意見，而不必像以往那樣必須通過在經社理事會有咨詢地位的非政府組織去間接地表達自己的主張。經社理事會在1996年第297號決議中提請聯合國大會審議非政府組織全面參與聯合國工作的問題。這是聯合國大會歷史上第一次面臨這樣的請求。[5]

政府間國際組織同非政府組織進行協商，是聯合國的創造。但在聯合國內，除特別授權，只有經社理事會可以給予非政府組織以咨詢地位，聯合國其他機構或會議，不得擅自給予非政府組織以咨詢地位。[6]一些區域性政府間組織，如美洲國家組織、歐洲委員會等也采取同樣的做法。可以講，政府間國際組織同非政府間國際組織就某些問題進行協商，能夠使非政府組織參與政府間國際組織的決策過程，通過各種方式影響政府間國際組織的決策。但與其他國際法主體如國家、政府間國際組織相比，這種參與權受到了很大的限制。如在聯合國體系內享有咨詢地位的非政府組織，分為三種不同的類型，并且非政府組織的代表無權享有特權和豁免即可予以說明。

在非政府組織與政府間國際組織的關系方面，非政府組織已被《聯合國憲章》等若干政府間國際組織的法律章程及相關決議專門指出其法律地位，其名字也赫然出現在國際公約協議文本上，其代表能與國家代表、政府間國際組織的代表一起參加有關政府間國際組織或國際公約的國際大會。故非政府組織已日益廣泛地參與政府間國際組織以及國家間會議，需要對非政府組織的法律地位進行重新評估。

其三，由于某些非政府組織的成員既可以是國家機關也可以是一國內部的民間團體或個人成員。故這些非政府組織已成為各國共同活動的一個場所，各國的政府代表和非政府代表可以從不同的角度就共同關心的問題進行探討。而且非政府組織同政府間國際組織在人員和人事安排方面往往是相互滲透的，不少政客從政府間國際組織或國家機構離職后都去非政府組織擔任職務或充當志愿人員。如國際自然資源保護同盟，于1948年10月5日成立，它的成員非常廣泛，主要由國家、政府機構和非政府組織等組成。中國最初即是由中國環境科學學會以非政府組織的身份在1979年加入，后于1996年10月以國家的名義加入該組織。再如國際標準化組織其成員既可以是各國的民間組織也可以是有關國家機構。

這類非政府組織，其代表來自政府和非政府兩個方面，通過其召開的國際會議各國可以就某些具體問題達成一致贊同的意見，通過長期的實踐提供國際習慣的證據或促進某些國際習慣的進一步發展。其國際法主體資格是在長期的國際活動和國際實踐中被主權國家所認可的，其主體資格不是來自國際條約，而是來自習慣。[7]

其四，由于非政府組織日益廣泛地參與國際關系，已有越來越多的國際社會成員（國家、政府間國際組織）承認某些非政府組織具有國際法主體資格。1986年4月24日簽訂的《關于承認國際非政府間組織的法律人格的歐洲公約》已經明確承認非政府間國際組織的國際法律人格。如國際紅十字委員會是一個依據瑞士民法設立的私人團體，并且被認為在國際公法上是一個獨立的實體。[8]其代表與日內瓦公約當事國的代表一起參加定期的國際紅十字大會，主要任務則是援助和保護武裝沖突的受難者以及自然災害的受難者。這類非政府組織已經在國際上獨立地進行活動，獨立地承擔責任，在一定條件下和一定范圍內應是國際法主體。

其五，隨著現代科技的發展，國際間的交流越來越頻繁，國際關系涉及的領域越來越廣。再加上信息技術革命的支持以及經濟的全球化，民間社會的人員和組織的跨國往來迅速發展。在一些有關人類重大問題，如人口、教育、扶貧、衛生保健、婦女兒童保護、環境保護、難民救援、人權、裁軍等方面，過去由政府獨享，現在已為非政府組織涉足，甚至在某些領域非政府組織起著近乎主導的作用。因為傳統的以各國政府為主體的全球治理體制在迎接這些挑戰和解決這些問題時顯得力度不夠，或者是力不從心，表現出很大的局限性。實踐證明，各國政府和政府間國際組織解決這些棘手問題的能力是有限的。為了應對當今人類發展所遇到的挑戰，新的全球治理體制不僅要有國家間政府間的國際組織參與，而且還應由非國家的非政府的組織參與。故賦予某些非政府組織以國際法主體資格，也是解決人類共同面臨問題之所需。前述國際紅十字會被公認為國際公法的主體即可予以說明。

因此可以講，從非政府國際組織廣泛地參與國際關系；政府間國際組織建立與非政府國際組織進行協商的機制；非政府國際組織的組成；某些非政府組織已被公認為國際公法主體，以及政府間國際組織解決當前國際問題的有限性等幾個方面來考慮，筆者認為，應承認某些非政府國際組織為國際法主體，即有限的、有條件地予以承認。

小結

賦予某些非政府國際組織以國際法主體資格，并不意味著對所有的非政府組織都承認其為國際法主體。對非政府組織的國際法主體資格的認可，應是有條件的、有限制的，即僅僅在一定條件下和一定范圍內承認某些非政府組織為國際法主體。因為非政府組織畢竟不是國家間組織，和國家間的國際組織相比終有其局限性，故在看到其優勢的同時也要看到其不足之處。具體到某一非政府組織，要采取具體問題具體分析的觀點，根據其處理國際關系問題的能力來決定是否賦予其主體資格。譬如對于一些重大的國際事務，如核擴散、戰爭等涉及國家安全方面的問題，非政府組織缺乏必要的解決問題的手段，也很難接近決策者，對這些問題是無能為力的。在提供經濟和社會服務、環境保護以及發展等問題上，非政府組織則相對易于接近決策者。這些政府難以處理或不愿處理的問題，非政府組織因為易于接近特定的服務對象而處理起來相對較易。故這方面的非政府組織可斟酌考慮授予其國際法主體資格。

綜上所述，筆者認為，在國際關系中完全否認非政府國際組織的國際法主體資格是不可取也是不現實的。在一定條件下和一定范圍內，可以承認某些非政府組織為國際法主體，以完善國家法主體體系。國際法的主體是相對的和變化的，隨著國際社會的發展，主體范圍在逐漸擴大，任何實體只要能承擔國際法上的權利義務，實施法律行為，就應在有限的范圍內承認其國際法主體性。所以，隨著國際社會的發展和非政府組織活動的加強，它們的國際地位必然要加強。[9]承認某些非政府組織具有國際法主體資格便是加強其國際地位的表現，也是和事物發展變化的哲學原理相適應的。