導(dǎo)語：國內(nèi)政府采購制度管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要

目前，政府采購制度在中國還處于建立的初期，學(xué)習(xí)和借鑒國際立法經(jīng)驗顯得尤為重要。本文從立法目標、法律適用范圍和采購方式的選擇和適用三個方面對WTO《政府采購協(xié)定》、《聯(lián)合國經(jīng)濟法委員會貨物、工程和服務(wù)采購示范法》以及國內(nèi)相關(guān)立法進行了比較分析。隨著我們對世貿(mào)組織的加入，加入GPA開放政府采購市場是遲早的事情。對此，我們在立法上應(yīng)該有所準備，在采購的基本制度和運行規(guī)則上要注意與國際接軌。在加入GPA之前，我們應(yīng)該充分發(fā)揮政府采購的合法貿(mào)易壁壘的作用，為國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供必要的保護。在確定政府采購法的適用范圍的時候，要從采購項目的角度出發(fā)，利用項目資金的公共性、項目的競爭性和公益性的標準進行衡量。政府采購的采購方法及其適用是政府采購制度中的一個核心性的問題。從我國政府采購的立法目的上來看，應(yīng)該將采購的重點放在那些公開程度高，競爭性強，規(guī)范性比較突出的采購方法上，對其他的方法的適用要加以嚴格的限制，從而保證政府采購制度和觀念的健康形成和發(fā)展；同時，要明確每種采購方法的適用條件，使采購者在采購實踐中正確選擇采購方法，使法律得以真正地貫徹實施。待政府采購市場對外開放之后，再給予那些限制競爭的采購方式以更多的關(guān)注，發(fā)揮它們的合法貿(mào)易壁壘的作用。

Abstract

Uptillnow,theregulationsystemofgovernmentprocurementhasjustgotitslife,sostudyingandlearningtheinternationalgovernmentprocurementlawseemssonecessarythatwemustdoitimmediately.Thisarticlefromtheviewoftheaim,thescopeandthemanneranditsusescopeofthegovernmentprocurementactcompareandanalyzetheGovernmentProcurementAgreement(GPA)andtheModellawofprocurementongoodsprojectsandservicesissuedbytheUnitedNationsCommunityonTradeAct.AfterthejoiningoftheWorldTradeOrganization(WTO),itwillbethesubjectoftimeforchinatosigntheGPAandopenthegovernmentprocurementmarkettowardtheworld.Sosomethingmustbedoneinourlegislationtoprepareforit,theregulationinofbasicsystemanditsrunningruleshouldfitthecommonrequireofinternationalprocurementlaw.ButbeforewesigntheGPA,weshouldusethesystemofgovernmentprocurementasagoodtradevallationwhichcanprovidesomedevelopingorimportantindustrywithlegalprotectionfromtheforeigncompetition.Todecidethescopeinwhichtheprocurementlawshouldapplicable,weshouldstartourviewfromtheprocurementitems,andanalyzebythesestandards:whetherthefundfortheitemispublic;whethertheitemiscompetitive;whethertheitemisforcommonweal.Themannersofthegovernmentprocurementandtheiruseisthetopsubjectinthesystem.Tofitthegoalofourgovernmentprocurement,weshouldputtheemphasesonthemannerswhichisopencompetitiveandwellregulated.Othermannersshouldbelimitedtoensurethesystemandconceptformhealthily.Foreachmanner,itshouldbeclarifiedwhenandwherethemannercancomeintouse.Soeachmannercanbeuseexactly.Afterchinaopenitsprocurementmarket,moreattentionshouldbetakenonthoseuncompetitivemannersbecausetheyarelegaltradevallation.

序言

政府采購是指國家機關(guān)或公共事業(yè)單位及其授權(quán)的組織為了公共利益或自身機構(gòu)的運轉(zhuǎn)或職能的需要而使用公共資金進行的對貨物、工程和服務(wù)的采購行為。政府采購制度的推行，是公共消費領(lǐng)域的一種制度性的創(chuàng)新，堪稱是一場革命。目前，該制度已經(jīng)成為多數(shù)國家管理公共支出的重要手段，在社會經(jīng)濟生活中起著舉足輕重的作用。由于政府采購的采購主體主要是各國的中央及地方政府,所以采購的金額往往十分巨大，一般要占到一國的國民生產(chǎn)總值的10％－15％，所以各國的政府采購占據(jù)了本國貿(mào)易的一大塊市場。在過去的一百多年中，政府采購作為一種制度在一些發(fā)達國家得到了很好的發(fā)展和完善。相應(yīng)地，這些國家都建立起了較為完善的政府采購法律體系。隨著經(jīng)濟全球化和世界經(jīng)濟一體化發(fā)展的不斷深入，政府采購已經(jīng)慢慢演變成了國際貿(mào)易的一塊重要陣地。為了規(guī)范政府采購制度和統(tǒng)一政府采購市場，一些國際組織起草了一些國際性的政府采購法律文件。其中較為重要的要數(shù)世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)定》和聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》了。

應(yīng)該說，我國的政府采購制度還處于起步階段，因此認真研究國際上的政府采購法律文件對我們的制度建設(shè)是很有幫助的。本文擬從對這兩個國際法律文件與我們國內(nèi)的與政府采購有關(guān)的法律文件的比較出發(fā),分析當前形勢下我國的政府采購立法面臨的問題和應(yīng)該采取的對策。由于政府采購是一個涉及政治、經(jīng)濟、法律等多個學(xué)科的綜合性課題，若作全面的分析恐怕一本幾百萬字的洋洋灑灑之作也難以勝任。本文僅從政府采購法的立法目標、適用范圍和采購方法三個角度進行分析，以期得出一些建設(shè)性的結(jié)論。

第一章．國內(nèi)外立法簡介

第一節(jié)．WTO《政府采購協(xié)定》

《政府采購協(xié)定》（GovernmentProcurementAgreement）(簡稱GPA)是《建立世界貿(mào)易組織協(xié)定》的四個附件1之一，它是各締約方對外開放政府采購市場，以實現(xiàn)政府采購國際化和自由化的法律文件2。

《政府采購協(xié)定》是在原《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》第七回合談判于1979年達成的《政府采購守則》的基礎(chǔ)上經(jīng)過烏拉圭回合的多邊談判而達成的。1994年4月15日，該協(xié)定在馬拉喀什簽字，并于1996年1月1日起生效。《政府采購協(xié)定》由兩部分組成：

第一部分是序言和正文。序言表明了各締約方締結(jié)《政府采購協(xié)定》的原由及該協(xié)定擬達到的目標；正文部分由24個條款組成，分別從該協(xié)定的適用范圍、國民待遇和非歧視待遇、限制競爭的方式、招標和決標程序和防止歧視的其他措施等五個方面作了規(guī)定。

第二部分是各締約方承諾開放的政府采購市場的清單、政府采購信息刊物的清單等5個附屬文件。

《政府采購協(xié)定》并未被納入加入WTO必須接受的一攬子協(xié)議的范圍之內(nèi)，由世界貿(mào)易組織的成員方或《GATT》1947的締約方自愿參加。該協(xié)定只適用于簽字方，對世貿(mào)組織的其它成員方?jīng)]有約束力。迄今為止，GPA共有27個成員方3和21個觀察員方。目前，中國臺北、冰島等45個地區(qū)和國家正在申請加入這一協(xié)定。其締約方約占世界貿(mào)易組織的全部成員的五分之一，且絕大多數(shù)為發(fā)達國家。

GPA是政府采購貿(mào)易在全球范圍內(nèi)自由化的法律表現(xiàn)，是國際貿(mào)易自由化和經(jīng)濟全球化發(fā)展的結(jié)果之一，其目的是進行全球范圍的政府采購自由化的制度安排。GPA進行自由化的方法就是消除基于國別的貿(mào)易歧視，通過對招標等競爭性采購程序的規(guī)定來實現(xiàn)政府采購市場的非歧視原則，從而降低和消除國際貿(mào)易壁壘，拓展世界貿(mào)易市場的范圍。

第二節(jié).貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》

聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》是在該委員會的《貿(mào)易法委員會貨物和工程采購示范法》的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的5。貿(mào)易法委員會是聯(lián)合國大會為促進國際貿(mào)易法的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一、消除因貿(mào)易法的差異而對國際貿(mào)易造成不必要的障礙而設(shè)立的機構(gòu)。其成員包括所有區(qū)域的國家和經(jīng)濟發(fā)展處于各種水平的國家。貿(mào)易法委員會決定擬定《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》是因為一些國家和地區(qū)的現(xiàn)行采購立法不夠完善或已經(jīng)過時，以至使國內(nèi)的公共采購處于一種效率低下的局面。更為嚴重的是，有的采購機關(guān)還存在著腐敗孳生、權(quán)力濫用的情況。尤其是對發(fā)展中國家和經(jīng)濟處于過渡階段的國家，因為其缺乏可用于公共采購的資金，所以盡可能以最有利的方法進行采購是十分重要的。《示范法》就是要給這些國家或地區(qū)的國內(nèi)立法提供一個可供參考的藍本，作為各國評價和更新其采購法規(guī)和慣例時參照的范本。另外，《示范法》還有助于減弱或消除因各國相關(guān)采購法規(guī)的差異和缺乏明確性而造成的對國際貿(mào)易的障礙。總之，《示范法》的目的就在于對正在改革其政府采購制度以增加經(jīng)濟的市場取向的國家或正在考慮制定采購立法或更新其現(xiàn)有采購立法以進一步消除對國際貿(mào)易的障礙的國家起到幫助作用。

聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》由序言和正文兩部分組成。序言部分列明了制定政府采購法規(guī)的目的。正文部分由57個條款組成，分為總則、采購方法及其適用條件、招標程序、服務(wù)采購的主要方法、招標方法以外的采購程序、審查等六大部分，對整個政府采購制度作了較為詳細的規(guī)定。

第三節(jié)．中國的政府采購制度建設(shè)

中國的政府采購實踐起步很晚。90年代中期，在起草《中華人民共和國招標投標法》的過程中，我們從國外引進了這種用市場的公開競爭的方式進行政府采購的方法。從96年開始，深圳、上海等地相繼開始了政府采購的試點實踐。事實證明，這種制度有助于加強財政支出管理、節(jié)約財政資金、促進社會經(jīng)濟的發(fā)展。到目前為止，我國已經(jīng)有三十余個地方政府頒布了政府采購的地方性法規(guī)，開始了政府采購的實踐。近幾年，政府采購在國內(nèi)的發(fā)展較快。1999年以來，我國先后了一些全國性的政府采購規(guī)則，構(gòu)成了中國政府采購制度的框架。目前在國內(nèi)的法規(guī)中，最具影響力的要數(shù)財政部1999年4月17日根據(jù)《預(yù)算法》制定的《政府采購管理暫行辦法》。該《辦法》對國內(nèi)的政府采購制度建設(shè)及操作規(guī)范做出了較為系統(tǒng)的規(guī)定，并授權(quán)各省級地方財政部門制定具體的實施辦法。在同年6月份，財政部還了對該《辦法》的配套規(guī)定：《政府采購合同監(jiān)督暫行辦法》和《政府采購招標投標管理暫行辦法》，分別規(guī)定了對政府采購合同的監(jiān)督規(guī)則和對招標過程的管理和監(jiān)督方案。2000年9月份，財政部又了《政府采購信息公告管理辦法》和《政府采購品目分類表》，前者具體規(guī)定了采購過程中的信息公開的方式和手段，后者為采購過程中的標準化操作提供了標準。另外，中國人民解放軍總后勤部在2000年也了《總后勤部軍用物資采購招標管理暫行辦法》，作為軍用物資采購過程中必須遵守的規(guī)范。1999年8月30日，全國人大常委會第11次會議通過了《中華人民共和國招標投標法》，用來調(diào)整工程采購的招標投標方式和過程。為了更好地執(zhí)行《招標投標法》，2000年4月4日國務(wù)院批準了《工程建設(shè)項目招標范圍和規(guī)模標準的規(guī)定》，7月1日又了《招標公告暫行辦法》和《工程建設(shè)項目自行招標試行辦法》。這些《辦法》和《規(guī)定》對招投標過程做出了具體的和細化的規(guī)定，為實際操作提供了很大的幫助。

為了建立統(tǒng)一的政府采購規(guī)范體系，促進我國政府采購事業(yè)的發(fā)展，目前全國人大正在起草制定一部統(tǒng)一的《中華人民共和國政府采購法》。政府采購法是九屆全國人大常委會規(guī)劃確定由全國人大財經(jīng)委員會起草的一部重要的法律，屬第一類立法項目，規(guī)劃要求在九屆人大任期內(nèi)出臺。全國人大財經(jīng)委員會設(shè)立的政府采購法起草組于1999年4月9日成立，正式開始了政府采購法的起草工作6。2000年10月該起草小組提出了政府采購法的初稿，并于12月召開了政府采購立法的國際研討會。來自全國一些省級單位和中央國家機關(guān)的政府官員和美國、德國、挪威、澳大利亞和丹麥的學(xué)者參加了研討會。會議對政府采購法的初稿進行了逐條地討論，提出了中肯的和富有建設(shè)性的意見。起草小組目前正在根據(jù)國際研討會和有關(guān)方面的意見，對初稿進行研究。并將在充分吸收有關(guān)意見和研究結(jié)果的基礎(chǔ)上，提出修訂性的第二稿。根據(jù)立法計劃，在2001年底前，該法要提交全國人大常委會進行審議7。

總的來說，目前我國的政府采購法律體系的框架主要是由《政府采購管理暫行辦法》及各地方政府據(jù)此做出的地方性規(guī)定和《中華人民共和國招標投標法》搭成的。《中華人民共和國政府采購法》頒布后，將由該法勾勒出我國的政府采購框架。《中華人民共和國合同法》和《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政復(fù)議法》等法律為政府采購制度提供了相應(yīng)的后勤保障。

第二章．比較分析

第一節(jié)．立法目標

如何確定一項法律的立法目標和價值選擇，是一項法律制度所面臨的首要問題。因為它關(guān)注的不僅僅是“為什么立法和怎樣立法”的問題，還將面向未來，對國家的執(zhí)法、司法活動和社會公眾的行為起到指導(dǎo)和規(guī)范作用。特別是它們在成文法的解釋過程中的重要功能，在大陸法系國家尤其受到重視。所謂“目的決定方法”，不同的立法目的決定了法律具有不同內(nèi)容。

一．國內(nèi)外政府采購立法目標的比較

WTO《政府采購協(xié)定》所關(guān)注的焦點集中在政府采購市場的開放程度、各國的采購制度及采購過程的透明度、對其它成員方的供應(yīng)商給予平等的競爭機會等方面，其目的便是將政府采購市場納入整個的世界貿(mào)易體制之中，降低和消除政府采購造成的貿(mào)易壁壘。也就是說，GPA所關(guān)注的重心不是政府采購制度，而是政府采購市場的開放和非歧視待遇。

GPA的上述特點在其序言中得到了充分的表現(xiàn)：序言中將各成員方締結(jié)GPA的目的概括為如下幾個方面8：

1．通過建立多邊的權(quán)利義務(wù)機制，實現(xiàn)世界貿(mào)易的更大程度的自由化和擴大化，改善世界貿(mào)易的運行框架；

2．消除成員方在其政府采購領(lǐng)域中存在的對國外的供應(yīng)商的歧視性待遇；

3．增加成員方有關(guān)政府采購的法律、管理規(guī)定、程序和做法的透明度；

4．通過建立有關(guān)通知、協(xié)商、監(jiān)督和爭端解決的國際程序來保證公正、及時、有效地履行政府采購的國際規(guī)定，并盡最大可能保持各成員方的權(quán)利和義務(wù)的平衡；

5．考慮發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的特殊情況和特殊需要，允許其得到一些特殊待遇。

相對而言，聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》（以下簡稱《示范法》）則更多地關(guān)注政府采購本身的制度建設(shè)，它從擴大政府采購的供應(yīng)商的競爭性范圍出發(fā)，強調(diào)政府采購市場面向國際市場的開放，強調(diào)將世界范圍內(nèi)的競爭引入到采購機制之中，從而實現(xiàn)采購效益的最大化。應(yīng)該說，《示范法》是各國政府采購立法的理想境界，它的出發(fā)點是如何最大程度地促進采購過程中的競爭、提高采購資金的使用效率從而實現(xiàn)政府采購制度的自身的目標。《示范法》也提出了給予所有的供應(yīng)商以公平和平等的待遇，這樣客觀上就開放了政府采購的市場，促進了國際貿(mào)易的發(fā)展。《示范法》的這些特點在其序言當中同樣得到了體現(xiàn)：

《示范法》在其序言中列出的該法的立法目包括以下內(nèi)容：

1．盡量節(jié)省開銷和提高效率；

2．促進和鼓勵供應(yīng)商和承包商參與采購過程，從而促進國際貿(mào)易；

3．促進供應(yīng)商和承包商為供應(yīng)擬采購的貨物、工程或服務(wù)進行競爭；

4．規(guī)定給予所有的供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇；

5．促使采購過程誠信、公平，提高公眾對采購過程的信任；

6．使有關(guān)采購的程序具有透明度。

由于我國建立政府采購制度的初衷是利用它節(jié)約財政資金，所以更多的關(guān)注政府采購對采購資金利用效率的提高、對采購項目質(zhì)量的保證以及對腐敗的抑制。至于政府采購市場對外開放的問題，作為我國對外開放體系中的非常重要的一部分還沒有被提上議事日程。我們對政府采購制度還處于建立的初期，目前的中心任務(wù)是如何保證其正常有效的運行。這些特點從下面的法規(guī)的規(guī)定中可以看出。

我國的《政府采購管理暫行辦法》第一條規(guī)定了制定該辦法的目的：規(guī)范政府采購行為、加強財政支出管理，提高財政資金的使用效益，促進經(jīng)濟和社會的發(fā)展。《中華人民共和國招標投標法》的第一條規(guī)定：為了規(guī)范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招投標活動當事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟效益，保證項目質(zhì)量，制定本法。而正在制定中的《中華人民共和國政府采購法》的草案規(guī)定得更為明確：

1．規(guī)范政府采購行為；

2．提高政府采購資金的使用效率；

3．保證政府采購項目質(zhì)量；

4．促進公平競爭；

5．抑制腐敗。

從以上比較可以看出，國際法律文件尤其是GPA對國內(nèi)政府采購立法的要求主要是對外開放政府采購市場的問題。我國政府在加入世界貿(mào)易組織的過程中，在多邊貿(mào)易談判中，一直沒有承諾加入《政府采購協(xié)定》。也就是說，我國尚未將政府采購市場的對外開放列入議事日程。

二．我國政府采購制度所承擔(dān)的雙重任務(wù)

從對國內(nèi)外的政府采購立法目的的分析中我們得出結(jié)論：我國的政府采購立法的核心任務(wù)有兩個，一是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進國內(nèi)的廉政建設(shè)；二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護，推動和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第一個任務(wù)是顯而易見的，在此不作進一步的論述，對第二個任務(wù)，分析如下:

目前，中國加入世貿(mào)組織已經(jīng)變成了簡單的時間問題。伴隨著中國加入WTO的進程接近尾聲，國內(nèi)的各項產(chǎn)業(yè)在相當?shù)某潭壬霞磳⒈患{入統(tǒng)一的國際市場，參與無情的市場競爭。無疑，WTO的加入為我國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了更為廣闊的市場和更加巨大的空間，國際市場的風(fēng)云洗禮也會造就一批批成功的企業(yè)。然而，我們也應(yīng)該清醒地看到，對一些行業(yè)來說，將會遭遇到殘酷的、嚴峻的競爭環(huán)境，這些行業(yè)主要包括：農(nóng)業(yè)、電信、汽車、服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的金融、保險、航運、旅游、中介機構(gòu)，還有高科技產(chǎn)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)、電影業(yè)等。我國農(nóng)產(chǎn)品的關(guān)稅將從現(xiàn)在的45％降到2004年的17％，重點農(nóng)產(chǎn)品將降至14.5％，這就意味著國內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)品價格會進一步地下跌，廣大農(nóng)民將遭受到很大的損失；屆時，外資進入中國電信服務(wù)業(yè)已是必然，雖然對老百姓而言是一件好事，但是我們付出的代價很大，對國內(nèi)電信業(yè)的沖擊也不小；汽車關(guān)稅每年降10％，到2006年將降到25％。如果我們?nèi)∠岁P(guān)稅并取消進口配額，國外汽車在5年后進入我國市場將是看得見的事實；根據(jù)協(xié)議，我國將在2005年之前，允許外商獨資銀行經(jīng)營銀行零售業(yè)的全方位服務(wù)，并允許其開辦人民幣業(yè)務(wù)，這對于我國正處于改革之中的金融保險業(yè)來說，無疑是面臨著一個巨大的挑戰(zhàn)；到2005年我國將不再對半導(dǎo)體、電腦及電腦產(chǎn)品、電信設(shè)備等產(chǎn)品征收關(guān)稅，實行國際通行的零關(guān)稅。這將使國內(nèi)市場成為真正的國際市場，國內(nèi)企業(yè)面臨的競爭也會更加激烈；屆時，中國也將允許外資進入中國的互聯(lián)網(wǎng)業(yè)，在中國建立IPC(互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容提供商)。這也許是加入WTO之后所有行業(yè)中變化最快的，挑戰(zhàn)性最大的一個行業(yè)。

應(yīng)該說，中國加入WTO之后對中國的經(jīng)濟、政治、社會、科技、文化等領(lǐng)域產(chǎn)生的影響遠不止這些。國內(nèi)的上述產(chǎn)業(yè)與國外的同行業(yè)相比還有很大的差距，如果一下子被推進國際競爭的驚濤駭浪之中，喪失了庇護性政策的保護，其命運是令人擔(dān)憂的。

WTO作為一個國際組織，其核心目的便是降低各成員國之間的貿(mào)易壁壘，從而開拓一個跨越國界的統(tǒng)一的國際市場，以適應(yīng)經(jīng)濟全球化和世界經(jīng)濟一體化的要求，促進各國乃至世界經(jīng)濟的發(fā)展。各國為保護自己的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，往往會設(shè)置一些貿(mào)易壁壘，用來限制來自國外相關(guān)產(chǎn)業(yè)的沖擊，待國內(nèi)產(chǎn)業(yè)成長起來之后，再逐漸將其推向國際市場。否則，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)便有被國際市場沖垮的危險，從而造成本國經(jīng)濟過分依賴外資的局面，形成不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所以各國都非常重視相關(guān)貿(mào)易壁壘的設(shè)置。

貿(mào)易壁壘大至可以分成關(guān)稅壁壘和非關(guān)稅壁壘兩大類。關(guān)稅壁壘是通過對外國進口的產(chǎn)品征收高額關(guān)稅的方式來削弱國外產(chǎn)品在國內(nèi)的競爭力，我國對進口汽車所征收的高額關(guān)稅便是一例；非關(guān)稅壁壘是指通過發(fā)放進出口許可證、制定嚴格的技術(shù)標準或進出口檢驗檢疫標準、實行進口配額制度等方法限制國外產(chǎn)品的進口數(shù)量。WTO對貿(mào)易壁壘的作用表現(xiàn)在兩個方面，一是盡量將非關(guān)稅壁壘變成關(guān)稅壁壘，從而使相關(guān)國際貿(mào)易發(fā)展的可能性得到保障，并使貿(mào)易成本具有可預(yù)見性；二是盡可能降低關(guān)稅壁壘，為國際貿(mào)易的進行降低和清除障礙。所以，我國加入WTO之后，便面臨著這樣的情況：一方面，絕大多數(shù)的非關(guān)稅壁壘都已消失，國外的產(chǎn)品和服務(wù)可以直接沖擊到國內(nèi)的市場；另一方面，關(guān)稅已降的很低，對國內(nèi)不甚發(fā)達的相關(guān)產(chǎn)業(yè)的保護力度大打折扣。對這些產(chǎn)業(yè)而言，這無疑是在其前進的道路上設(shè)置了一道萬丈深淵，要么奮力一搏，跨過去，海闊天空；要么徑直跳下去，摔個粉身碎骨。很明顯的是，掉下去的可能性要比跳過去大得多。所以，這些產(chǎn)業(yè)的命運不能不讓人擔(dān)憂。

正所謂山重水復(fù)疑無路，柳暗花明又一村，加入WTO之后，能夠保護這些稚嫩產(chǎn)業(yè)的新的一村便是政府采購制度。政府采購協(xié)議是世界貿(mào)易組織協(xié)定附錄4中的四個單項貿(mào)易協(xié)議之一。它屬于世界貿(mào)易組織的管理對象的范圍之內(nèi)，但對這些協(xié)議的接受是選擇性的。并非WTO成員國必須接受的一攬子義務(wù)，也不是希望加入WTO的國家必須簽署的文件。

由于政府的行政管理和公共事業(yè)的職能廣泛，公共支出和需求巨大，政府采購對國民經(jīng)濟的運行起著巨大的調(diào)節(jié)作用。按照國際上的常規(guī)算法，各國每年的政府采購總額約占國民生產(chǎn)總值的10％—15％，占財政支出的30％左右。從理論上講，我國的政府采購不會低于這一比例，政府采購的總值可能相當于1萬億人民幣左右。也就是說，政府采購意味著一塊非常巨大的市場，相信世界上沒有一個供應(yīng)商會對這塊蛋糕不感興趣。

由于加入WTO并不一定接受《政府采購協(xié)定》（GPA），也就是說并不意味著對外開放政府采購市場。從目前的情況來看，沒有任何法律規(guī)定中國的政府采購市場要對外開放，中國在加入WTO的談判中也沒有承諾要加入WTO的《政府采購協(xié)定》。所以，除了特殊情況外，中國的政府采購機構(gòu)沒有法律上的義務(wù)購買外國的貨物、工程和服務(wù)。這里所說的特殊情況是指類似于因使用國際金融組織或外國貸款而不能不向外國供應(yīng)商公開招標的情況。這就意味著，如果沒有這些特殊情況，政府采購的供應(yīng)商或中標人就應(yīng)該是國內(nèi)的產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。這就為保護國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)提供了可能。所以，從一定意義上講，政府采購制度限制了我國加入WTO之后對外開放的市場范圍。這實質(zhì)上是一種合法的非關(guān)稅壁壘。

我國政府采購立法的兩個核心任務(wù)，第一個是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進國內(nèi)的廉政建設(shè)。這一任務(wù)目前已經(jīng)引起了有關(guān)部門的高度重視，也是大多數(shù)人提到政府采購馬上就能聯(lián)想到的；第二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護，推動和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對此，相關(guān)部門的重視程度就顯得有些不足了。如何合理地構(gòu)建這一壁壘對國內(nèi)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)甚至整個國民經(jīng)濟而言都是十分重要的。首先，我們要處理好開放與保護的關(guān)系，決定兩者的恰當比例，并根據(jù)實際情況的變化及時做出調(diào)整；其次，要充分利用政府采購制度中的各種機制設(shè)計合理的壁壘，既要表明我們對外開放的決心和誠意，又要達到實質(zhì)上保護國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。所以，這一問題應(yīng)該引起立法機關(guān)及相關(guān)管理部門的足夠重視，以便在充分研究的基礎(chǔ)上提出合理的解決方案。

三．我國對GPA應(yīng)持的態(tài)度—形式上遠離，實質(zhì)上靠近，適當時加入

從前述的兩點任務(wù)出發(fā)，我們就很容易得到對待國際法律文件的原則立場。對世貿(mào)組織的《政府采購協(xié)定》，因為我們現(xiàn)在并不加入，但從長遠來考慮，遲早是要加入的，所以應(yīng)該從包括采購方法、運行規(guī)則等在內(nèi)的基本制度和體制上與其保持一致。

GPA的特點主要有兩個：一是建立了完全而又充分的競爭機制，保證公開、公平和公正的原則在整個采購過程中得到體現(xiàn)；二是強調(diào)對其它成員方的供應(yīng)商給以一視同仁的國民待遇和非歧視待遇。第二點主要體現(xiàn)在對市場開放的規(guī)定上，第一點則貫穿于它所建立的整個體系之中。所以我們在客觀的體系和制度上對其盡可能地接納實際上是秉承了它的第一個特點，這是我們所期望看到的。而對第二個特點，我們的一個原則性規(guī)定便將其回避掉了：財政部的《政府采購管理暫行辦法》的第六條明確規(guī)定：未經(jīng)批準，采購機關(guān)不得采購?fù)鈬呢浳铩⒐こ毯头?wù)。這里的外國貨物，是指最終貨物為進口貨物，或者最終貨物雖在我國境內(nèi)生產(chǎn)或組裝完成，但其增加值含量不足總價值的50％的貨物。這樣的規(guī)定非常直接地將國外的供應(yīng)商排除在了我們的政府采購市場之外，雖然干凈利落直截了當，但是與目前經(jīng)濟全球化和世界一體化的貿(mào)易發(fā)展現(xiàn)狀的要求不能很好地接洽。如果在法律中這樣規(guī)定，是很難得到我們的貿(mào)易伙伴的贊同的。高明一些的做法是在法律上給國外的供應(yīng)商進入我們的政府采購市場的可能性，然后在程序上進行嚴格的限制，達到形式上允許而實質(zhì)上禁止的效果。一旦我們加入了GPA之后，不用修改法律只要改變實際執(zhí)行中的相關(guān)規(guī)則和條例就能夠達到對外開放政府采購市場的目的。從我們的《政府采購法》的草案來看，我們將政府采購市場對與我國相互開放政府采購市場的國家的供應(yīng)商開放，并對其給以國民待遇。這種規(guī)定對于我國逐步開放這一市場提供了解決方案。但是從長遠發(fā)展的觀點來看，由于我國政府將繼續(xù)奉行對外開放的戰(zhàn)略，逐步參與經(jīng)濟全球化的進程，將我國的經(jīng)濟融入世界經(jīng)濟的一體化市場之中，所以加入政府采購貿(mào)易自由化的全球性安排是我國改革開放進程中的一個重要發(fā)展目標，也是政府采購發(fā)展的一個必然歸宿。中國政府已經(jīng)承諾最遲于2020年開放中國的政府采購市場，隨著中國對世界貿(mào)易組織的加入，這個日程很可能會提前9。

由于政府采購市場占著世界貿(mào)易的一大塊比例，在全球經(jīng)濟一體化和貿(mào)易自由化的進程中，發(fā)展中國家在政府采購問題上繼續(xù)堅持封閉和保護的政策將受到來自國際組織和外國政府的越來越大的客觀壓力，各國普遍奉行的歧視性購買政策也將受到更多的限制。這是因為政府采購支出的相當一部分是來自國際金融組織的資助，這種資助要求采購必須按照國際上的規(guī)范方式向各國的供應(yīng)商進行平等的開放，允許他們進行公平競爭。這種資金的比重在高收入國家中只占6％，在中等收入國家占到16％，而在低收入國家會占到18％。也就是說，對于我國這樣的發(fā)展中國家而言，政府采購的相當一部分將不得不對外開放，采取國際上通行的無歧視的公平競爭的采購方式。

目前，廣大發(fā)展中國家對加入GPA一直都持謹慎態(tài)度的原因主要是擔(dān)心本國的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)尤其是一些稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的重要的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)還不能適應(yīng)國際競爭的環(huán)境，一旦開放了政府采購市場，本國得到的好處將十分有限，然而付出的代價卻是巨大的：這些產(chǎn)業(yè)很有可能在國際競爭的大潮中被擊垮。所以，GPA也被成為“富人的俱樂部”，其成員方往往是發(fā)達國家或高收入的國家或地區(qū)。

但是，這并不意味著我們的政府采購立法可以完全不考慮與國際接軌的問題。隨著世界經(jīng)濟一體化向縱深程度發(fā)展，一國開放政府采購市場只是個時間問題。同時，公正、透明、有效的政府采購市場的形成最終也是離不開國際市場的。國際貿(mào)易一般都推行互惠原則，只有在一定程度上開放我國的公共采購市場，才能使我國真正有實力的產(chǎn)業(yè)進入國際政府采購這個無比廣闊的市場。我國加入GPA，雖然會帶來一些問題和困難，但是也存在有利和有益的一面，所以延遲的時間不宜太久。這表現(xiàn)在：

首先，GPA所構(gòu)建的是一個開放透明、公平競爭和講究紀律的采購制度體系。競爭性的采購方式，使政府采購單位可以獲得來源于世界各地的質(zhì)優(yōu)價廉的產(chǎn)品和服務(wù)，也使得采購國可以獲得更多的對外貿(mào)易的機會，同時，采購過程也處在了全世界的監(jiān)督之下。這一方面有利于消除采購過程中的腐敗現(xiàn)象，節(jié)省大量公共資金，同時推進本國政府采購制度的發(fā)展和完善，另一方面也有助于世界資源根據(jù)市場規(guī)律進行合理的配置。

其次，目前GPA的貿(mào)易自由化的要求還不是很高，各國政府可以自主地決定相關(guān)領(lǐng)域的開放程度，加入之后，將有利于一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展的國際化。本國政府對GPA的義務(wù)的控制性主要表現(xiàn)為，第一，只有本國政府列入附件1的政府采購實體進行的采購才承擔(dān)相應(yīng)的市場開放的義務(wù)；第二，對于次中央政府的采購，成員方可以嚴格按照互惠原則協(xié)商確定彼此開放的領(lǐng)域；第三，不實行最惠國待遇原則，相應(yīng)的對外開放領(lǐng)域只取決于兩國政府的雙邊談判，本國可以有選擇地決定對相關(guān)國家開放比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域；第四，GPA第23條規(guī)定了涉及國家安全和公共利益方面的例外，來限制GPA適用，從而維護成員方的國家主權(quán)。然而，究竟什么是國家安全和公共利益，該協(xié)議并沒有明確的說明，這實際上為各成員方回避相關(guān)義務(wù)提供了一個口袋條款；第五，該協(xié)定對于發(fā)展中國家規(guī)定了相應(yīng)的優(yōu)惠措施。同時第5條規(guī)定了可以允許成員方相互協(xié)商來排除適用關(guān)于國民待遇的規(guī)定；第16條規(guī)定了可以有條件地使用貿(mào)易補償。所以，如果能夠利用好GPA的這些限制性條款，選擇適當?shù)臅r機早日加入GPA，將對提高中國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競爭力和對市場的適應(yīng)力起到很大的幫助作用，當然對政府采購制度的有效運行也會有顯而易見的幫助。

四.原產(chǎn)地規(guī)則——分隔國內(nèi)外政府采購市場的千里之堤

前文已提及，我國的政府采購制度建設(shè)中目前著重要解決好的有兩個問題：一是要盡快建立起廉潔有效的政府采購機制，使整個的政府采購過程有法可依；二是要正確處理好政府采購市場的對外開放問題。政府采購市場是否對外開放的問題實際上是國內(nèi)的政府采購是否接納外國商品的問題。我國的政府采購市場目前暫時還沒有考慮對外開放，也就是說來自國外的產(chǎn)品和服務(wù)是沒有資格參與政府采購過程的。由此，對外國產(chǎn)品的定義和范圍的劃分就顯得異常重要了。按照我國財政部的《政府采購管理暫行辦法》的第六條的規(guī)定，外國貨物，是指最終貨物為進口貨物，或者最終貨物雖在我國境內(nèi)生產(chǎn)或組裝完成，但其增加值含量不足總價值的50％的貨物。從本質(zhì)上將，這一規(guī)定是一項原產(chǎn)地規(guī)則。

原產(chǎn)地規(guī)則(RulesofOrigin),系指任一國家、國家集團或地區(qū)為確定貨物原產(chǎn)地而實施的法律、規(guī)章和普遍適用的行政命令。簡言之,是確定貨物原產(chǎn)地的法規(guī)。貨物的原產(chǎn)地被形象地稱為商品的“經(jīng)濟國籍”,原產(chǎn)地規(guī)則在國際貿(mào)易中具有重要作用。原產(chǎn)地規(guī)則的產(chǎn)生起源于國際貿(mào)易領(lǐng)域?qū)鴦e貿(mào)易統(tǒng)計的需要。然而伴隨著國際貿(mào)易中關(guān)稅壁壘與非關(guān)稅壁壘的產(chǎn)生與發(fā)展,原產(chǎn)地規(guī)則的應(yīng)用范圍也隨之擴展,涉及關(guān)稅計征、最惠國待遇、貿(mào)易統(tǒng)計、國別配額、反傾銷、手工制品、紡織品、政府采購甚至瀕危動植物的保護等諸多范疇。在WTO協(xié)定的一些關(guān)鍵性條款中（如最惠國待遇、國民待遇、反傾銷反補貼以及有關(guān)保障條款等）都涉及貨物原產(chǎn)地這個因素。因此,許多國家都分別制訂了繁瑣、苛刻的原產(chǎn)地規(guī)則。原產(chǎn)地判定標準往往帶有濃厚的保護主義色彩。原產(chǎn)地規(guī)則已不僅僅是單純的海關(guān)的技術(shù)性(統(tǒng)計)問題,它已經(jīng)發(fā)展成為西方各國實施其貿(mào)易政策的有力工具,在一定程度上已演變成非關(guān)稅壁壘的措施之一。

對政府采購而言，原產(chǎn)地規(guī)則不僅涉及國外產(chǎn)品的認定問題，還牽扯到最惠國待遇、發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的優(yōu)惠待遇問題，但這些問題最終都要落腳于判定某一商品的國籍。世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)議》對這一問題作了專門的規(guī)定，強調(diào)在政府采購過程中所奉行的原產(chǎn)地規(guī)則應(yīng)該與該國在正常貿(mào)易過程中對相同成員方的相同產(chǎn)品或服務(wù)的進口或供應(yīng)所實行的原產(chǎn)地規(guī)則的一致性。

顯然，只有對那些用進口的原材料或半成品加工而成的商品才有辨別原產(chǎn)地的必要。對此，國際上的通行做法是采用實質(zhì)性改變標準，即認為只有當原材料在加工國得到了實質(zhì)性改變之后才能被認為是該國的產(chǎn)品。所以，原產(chǎn)地規(guī)則的關(guān)鍵就變成了決定實質(zhì)性改變的標準，這些標準很多，而且每種都有其優(yōu)缺點。從世界范圍來看，基本上可以概括為三類：增值標準、特定的加工工序標準和稅目改變標準。下面對三個標準的特點和優(yōu)劣逐一進行分析：

（一）增值標準

增值標準主要用于考察進口成分或受惠國本國成分在受惠國出口制成品價格中的百分比，從而確定其是否發(fā)生實質(zhì)性改變。這個標準十分直觀，但缺點也十分明確，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．從原料、零部件的進口到制成品的加工制造完成往往要有一段時間，其中一些不可預(yù)知的、不穩(wěn)定的因素會影響到原料、零部件或制成品的價格，從而使產(chǎn)品的增值幅度會隨時間而變化。變化的因素主要為以下三方面：第一，貨幣匯率的波動。生產(chǎn)商可以用一種外國貨幣購買原材料，又可以用本國貨幣支付勞動和氣它生產(chǎn)費用，然后用第三國貨幣銷售出去。這些貨幣之間的匯率是經(jīng)常波動的，其變化幅度有時會影響到最終原產(chǎn)地確定的結(jié)果。第二，主要原料價格的變化。眾所周知，石油、石化產(chǎn)品以及皮革制品其原料的價格有時會發(fā)生急劇的變化，因而制成品的價值相對于原材料的價值增長幅度會很大，若以增值標準來確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地，在原材料價格發(fā)生變化的前后，結(jié)果就可能不一致。第三，銷售價格的變化。同樣的產(chǎn)品在不同的銷售季節(jié)，銷售價格就會不同；有時出口商、生產(chǎn)商的銷售意圖也會影響到產(chǎn)品的銷售價格。很明顯，制成品的銷售價格的不同，也同樣會導(dǎo)致不同的原產(chǎn)地結(jié)果。

2．進口國為了核實進口產(chǎn)品的原產(chǎn)地，海關(guān)當局要對生產(chǎn)商的財務(wù)報表等進行審查，由于語言不通，會計方法差異，這種檢查會耗時費力，又會增加生產(chǎn)商或出口商的負擔(dān)。

（二）特定的加工工序標準

特定的加工工序標準是通過“加工工序清單”來體現(xiàn)的。加工工序清單是對產(chǎn)品生產(chǎn)過程的具體描述，它規(guī)定只要在產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中有幾個生產(chǎn)階段或生產(chǎn)工序是在給惠國（或受惠國）內(nèi)完成的，這種產(chǎn)品就被賦予相應(yīng)的原產(chǎn)地地位。相對于增值標準，這個標準更透明、更清楚，但是存在如下問題：

1．對于產(chǎn)品的生產(chǎn)（加工）工序哪一道重要，哪一道不重要，顯然只有生產(chǎn)廠家最有發(fā)言權(quán)，因此受惠國原產(chǎn)地規(guī)則行政管理當局所制定的加工工序清單，難免有不合理之處。

2．一般說來，產(chǎn)品的加工工序會隨著生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展而隨時進行改進或調(diào)整，因而一種加工工序很可能很快就被淘汰，但已經(jīng)被法典化的原產(chǎn)地規(guī)則，對加工工序標準的修訂總要滯后很多。

3．要對產(chǎn)品制造中的每一道加工工序加以描述，需要時間和資料，因而是不容易做到的。而且對于這種描述，沒有現(xiàn)成的國際準則作依據(jù)，各國有各國的自主決定權(quán)，因而要通過多邊談判對各國的加工工序清單加以協(xié)調(diào)是很困難的。

（三）稅目改變標準

這種標準是通過商品稅目的改變來確定商品的原產(chǎn)地。再這一規(guī)則中，一國用進口的原材料制成某一商品，只有這一制造過程達到一定的程度，使之足以改變進口原材料的海關(guān)稅號時，這一商品才被認為原產(chǎn)于制造國家。這種方法在原產(chǎn)地規(guī)則中起著很大的作用，目前國際協(xié)議也經(jīng)常使用這種方法。它是美國起草關(guān)貿(mào)總協(xié)定原產(chǎn)地國際法規(guī)的基礎(chǔ)，且被烏拉圭回合談判所采用，它也是美國——加拿大自由貿(mào)易協(xié)定提議的北美自由貿(mào)易協(xié)定（NAFTA）制定法規(guī)的基礎(chǔ)。這種方法把商品分為兩位數(shù)字的章水平，四位數(shù)字的稅目水平，六位數(shù)字的子目水平和八位數(shù)字的統(tǒng)計水平。這種方法的優(yōu)點是闡述清楚，沒有模棱兩可的情況，容易被貿(mào)易商所掌握。

但是稅目改變的標準也并不完美，它作為衡量實質(zhì)性改變的標準也存在著問題：

1．該方法不是為確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地而制定的，所以單純采用它來確定產(chǎn)品的原產(chǎn)地有時是不合理的。這表現(xiàn)為：首先稅目變化并不意味著發(fā)生了實質(zhì)性改變。如植物產(chǎn)品經(jīng)過冷藏、制成水狀或果醬裝罐等儲藏加工工序而變成產(chǎn)成品，并不能說明已經(jīng)發(fā)生了實質(zhì)性的變化，但是這種加工卻實實在在的導(dǎo)致了產(chǎn)品稅目的變化。其次是進口原料同其制成品相比，已經(jīng)明顯發(fā)生了實質(zhì)性的改變，但是稅目卻沒有變化。這一現(xiàn)象在化學(xué)品中表現(xiàn)的較為突出。

2．針對上述兩種情況，有些國家把這些例外商品列入“例外清單”，但是這種做法又減弱了稅目改變標準所具有的透明性及客觀性。這種“例外清單”主要有兩種：一種是進口成分在受惠國加工后改變了稅目號卻不能被認為是已經(jīng)過實質(zhì)性改變的產(chǎn)品清單（否定清單）；另一種是進口成分在受惠國加工后，稅目沒有改變卻被認為發(fā)生了實質(zhì)性改變的產(chǎn)品清單（肯定清單）。但是這類清單如何列示完全是由各國當局自主決定的。

雖然稅目改變標準作為實質(zhì)性改變標準尚有不足之處，但同其他兩種標準相比，它最為客觀公正，而且它是以國際上普遍接受的做法為依據(jù)，使得各國的原產(chǎn)地規(guī)則比較容易協(xié)調(diào)。但是要準確、合理地確定一種產(chǎn)品的原產(chǎn)地，還需用其他的標準加以補充。這正是各國制定原產(chǎn)地規(guī)則是應(yīng)遵循的原則。我們可以從烏拉圭回合所達成的《原產(chǎn)地規(guī)則協(xié)定》第9章第2款看出這一點。改款規(guī)定稅則分類變化是實質(zhì)性改變的基本標準，同時“對特定產(chǎn)品或一個產(chǎn)品部門制定原產(chǎn)地規(guī)則時，應(yīng)以補充或例外方式考慮和詳細闡述如何利用其他要求，包括從價百分比和（或）在為某些特定產(chǎn)品或一個產(chǎn)品部門制定原產(chǎn)地規(guī)則時的生產(chǎn)和加工的操作過程”。

我國原產(chǎn)地規(guī)則的現(xiàn)狀和存在的問題

1986年12月6日,我國海關(guān)總署實行了《關(guān)于進口貨物原產(chǎn)地的暫行規(guī)定》。這是我國第一次在原產(chǎn)地領(lǐng)域制定規(guī)則,它參照了1973年海關(guān)合作理事會通過的《京都公約》。《規(guī)定》第一條標表明了制定該規(guī)則的意圖：“為了貫徹實施《關(guān)稅條例》中有關(guān)兩種稅率運用的規(guī)定。”根據(jù)規(guī)定,海關(guān)判定進口貨物的原產(chǎn)地時有以下兩種標準:一是對于完全在一個國家內(nèi)生產(chǎn)或制造的,生產(chǎn)或制造國即為原產(chǎn)國;二是對于經(jīng)過幾個國家加工制造的,最后一個對貨物進行經(jīng)濟上或視為實質(zhì)性加工的國家為原產(chǎn)國。判定“實質(zhì)性加工”的標準則為:《海關(guān)進出口稅則》中四位數(shù)稅號一級的稅則歸類已發(fā)生改變;加工增值部分占新產(chǎn)品總值超過30%以上。該規(guī)則對什么情況下適用何種標準來判定其是否經(jīng)過實質(zhì)性加工沒有明確規(guī)定。

1992年5月外經(jīng)貿(mào)部開始施行了我國第一個《出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則》及其實施辦法。規(guī)則參照了《京都條約》和當時的烏拉圭回合《原產(chǎn)地協(xié)議》(草案)的規(guī)定。一般出口產(chǎn)品要取得中國產(chǎn)地資格必須符合下列條件:一是全部在中國境內(nèi)生產(chǎn)或者制造;二是部分或全部使用進口原料、零部件的產(chǎn)品必須在我國經(jīng)過實質(zhì)性改變。判定實質(zhì)性改變標準如下:①在我國境內(nèi)進行主要的及最后的制造加工工序。該標準適用于附在《規(guī)則》之后的“加工工序清單”中的絕大部分產(chǎn)品,按四位數(shù)歸類共252個稅目。②經(jīng)過了規(guī)定的制造加工工序,并輔以當?shù)卦鲋蛋俜直?不低于25%),按四位數(shù)歸類,共166個稅目。③稅號發(fā)生改變,即海關(guān)稅則中四位數(shù)稅號一級的稅則歸類有了改變。

當然，從政府采購的角度出發(fā)，我們關(guān)心的更多的應(yīng)該是進口貨物的原產(chǎn)地規(guī)則，出口貨物的原產(chǎn)地規(guī)則應(yīng)該只是一種參考。從目前的情況來看,無論是《關(guān)于進口貨物原產(chǎn)地的暫行規(guī)定》,還是《出口貨物原產(chǎn)地規(guī)則》,其局限性是顯而易見的。從進口規(guī)則來看,判定標準極不具體,標準過于簡單,十分缺乏可操作性。依據(jù)該規(guī)則進行的海關(guān)統(tǒng)計對雙邊貿(mào)易統(tǒng)計產(chǎn)生不可忽視的影響,以此來保護本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段是十分乏力的。從出口規(guī)則來看,對如何利用原產(chǎn)地促進產(chǎn)業(yè)進步同樣缺乏足夠的重視,加工工序清單所列產(chǎn)品太少,有的則要作相應(yīng)的調(diào)整。我國原產(chǎn)地規(guī)則有進口、出口原產(chǎn)地規(guī)則,相互自成一體,分別由不同部門制定和管理,尚未被視為一種重要的貿(mào)易管理工具而加以充分利用。

如前所述，原產(chǎn)地規(guī)則關(guān)系著我國政府采購市場對外開放的程度。就目前而言，它決定著我國的政府采購市場對那些商品開放；從長遠來講，待我國加入GPA之后，還涉及到最惠國待遇和對發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的優(yōu)惠待遇的問題。目前我國的原產(chǎn)地規(guī)則還不能勝任這些工作，制定明確具體的原產(chǎn)地規(guī)則已經(jīng)迫在眉睫了。

第二節(jié)．政府采購法的適用范圍

法律的適用范圍決定了其調(diào)整對象的范圍，也就決定了其據(jù)以發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。客觀地講，國內(nèi)政府采購法的適用范圍決定了納入法律調(diào)整范圍的政府采購市場的大小，而國際條約如GPA的適用范圍則決定了成員方對外開放的政府采購市場的大小。

一．國內(nèi)外立法的比較分析

GPA在第一條中對其適用范圍作了規(guī)定，該范圍的劃定是從三個角度進行的：一是各成員方的采購實體上的限制，規(guī)定凡是在該協(xié)定附錄1中所列的實體所從事的采購都應(yīng)遵守該協(xié)定；二是對采購的形式進行了界定，規(guī)定成員方政府的任何以契約的形式進行的采購，包括購買、租賃、分期付款購買、有無期權(quán)購買以及產(chǎn)品與服務(wù)的聯(lián)合采購都要遵守該協(xié)定。三是從采購標的的價值上所作的界定：凡是符合以上兩個標準的標的額高于政府在附錄1中所承諾的最低限額的采購項目都要遵守該協(xié)定。從GPA的立法目的上講應(yīng)該將盡可能大的政府采購范圍納入其適用范圍，以利于促進政府采購市場的開放和國際貿(mào)易的發(fā)展。但是考慮到各國尤其是發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的實際需要，不可能將各國的政府采購市場毫無保留地對外開放。問題的關(guān)鍵是如何處理兩者之間的比例關(guān)系。應(yīng)該說，為了爭取有更多的成員方加入，GPA對各國的自主決定權(quán)還是給予了一定的尊重的。因為各成員方可以在附錄中自主承諾適用該協(xié)定的采購實體10，但實際上，由當事方自由裁量的空間是非常有限的，而且在國與國之間的雙邊談判中，各國往往都非常重視其它的成員方的已有承諾范圍的示范作用。所以總的來說，各國的承諾范圍的差別并不是很明顯。合同標的額的門檻價格是劃定政府采購范圍的一個重要因素，因此GPA對合同的估價方法作出了極為詳盡的規(guī)定：估價應(yīng)該考慮所有形式的報酬；不得規(guī)避本協(xié)定的適用而分割合同；必須分解的采購項目的估價要參照近期的類似合同的實際價值進行；租賃合同的估價應(yīng)為合同的總價值11和或月攤付額的48倍12；對于包含選擇性條款的合同，估價基礎(chǔ)應(yīng)為允許進行的最大限度的采購的總價值。

《示范法》對其適用范圍的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在其第1條中規(guī)定了該法適用于采購實體進行的所有采購。要想實現(xiàn)《示范法》的目標，就需要使其得到最廣泛的應(yīng)用，因此，雖然《示范法》有條款規(guī)定把涉及的國防和安全的采購排除在外，頒布國在其采購法或?qū)嵤l例中也可指明另外的不適用部分，但頒布國不宜在其立法中對《示范法》的適用范圍作更多的限制。為使《示范法》得到最廣泛的應(yīng)用，第一條第3款規(guī)定，即使是排除在外的采購類型，也可以由采購實體斟酌決定適用《示范法》。縱觀《示范法》的規(guī)定，我們可以認為，該法實際上是將適用范圍的相當程度上的規(guī)定權(quán)交給了各國政府。這有利于各國針對本國的不同情況做出適合本國國情和利益最大化要求的規(guī)定。

我國的招標投標法第二條和第三條對其適用范圍做出了規(guī)定。根據(jù)第二條的規(guī)定，在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)進行的招標投標活動適用該法。也就是說，任何性質(zhì)的組織，不管其是政府組織、社會團體、國有企事業(yè)單位還是私人組織，只要其進行的是投標活動，就要遵守該法的規(guī)定。第三條從采購項目的性質(zhì)和資金來源的角度劃定了該法的強制性適用范圍，根據(jù)該范圍，強制招標的主體可能是國家機關(guān)、國有企事業(yè)單位和社會團體，甚至包括私營企業(yè)13。

我國的《政府采購管理暫行辦法》將實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團體使用財政性資金辦理的政府采購納入了其調(diào)整范圍。這里的財政性資金包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金。并將采購定義為采購機關(guān)以購買、租賃、委托、或雇用等方式獲取貨物、工程和服務(wù)的行為。另外，該辦法把下列五項內(nèi)容排除在外：

1．涉及國家安全和秘密的；

2．因戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害等不可抗力的因素，需緊急采購的；

3．人民生命財產(chǎn)遭受危險，急需采購的；

4．我國駐境外機構(gòu)在境外采購的；

5．財政部及省級人民政府（含計劃單列市）認定的其他情形。

正在制定中的《中華人民共和國政府采購法》的草案與該辦法相比，對法律適用范圍的規(guī)定有了一些變化：首先，在采購的定義中增加了“建設(shè)”這一方式；其次，明確了貨物、工程、和服務(wù)的定義，劃定了較為清晰的范圍；另外，在采購的資金來源上，明確財政性資金占采購資金總額的三分之一以上的項目，應(yīng)該執(zhí)行該法。

二．劃定政府采購法適用范圍的標準

從政府采購法草案的規(guī)定上來看，政府采購的主體只限于各級國家機關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和團體組織。國有企業(yè)和國有控股企業(yè)使用預(yù)算資金進行的采購和國家軍事機關(guān)進行的采購不包括在這一范圍之內(nèi)。對于軍事機關(guān)的采購，因其涉及國防安全和軍事秘密，不納入調(diào)整范圍很好理解。但是國有企業(yè)及國有控股企業(yè)的采購也在調(diào)整之外，恐怕是出于擔(dān)心政府采購制度會干涉企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)的考慮。相反的觀點認為，政府采購的實質(zhì)內(nèi)容便是將競爭機制引入采購過程，它帶給這些企業(yè)的只是節(jié)約資金和提高效率，所以前面的擔(dān)心大可不必。另外，在國有經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的我國的社會主義市場經(jīng)濟體制下，國有企業(yè)的采購資金在財政資金支出中占有相當重要的比例。丟掉這塊巨大的蛋糕，無疑會使政府采購的作用的發(fā)揮大打折扣。

目前對國有企業(yè)是否應(yīng)該納入政府采購調(diào)整機制的爭論所涉及的實際上是這樣一個問題：政府采購的適用范圍到底應(yīng)該依何標準進行劃定？無論是一個主體還是一項具體的采購，將其納入政府采購的范圍總是依照一定的標準進行的，盡管這種標準有時候是非常不明確的，但是可以肯定的是它是客觀存在的。

從對GPA的分析來看，這一標準應(yīng)該是：成員國從自己對成本——效益(Cost-benefit)的分析出發(fā)來決定其提交的協(xié)議附件中的名單的自主選擇權(quán)。各國在進行這種分析的過程中，應(yīng)該適當考慮開放采購市場所獲得的額外采購的機會14。但是，這一標準在更大的程度上是平衡各締約國利益的一個標準，而非實質(zhì)意義上的劃定其適用范圍的標準。

聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》對其適用范圍的規(guī)定采用了選擇方案的形式。根據(jù)《聯(lián)合國貿(mào)易法委員會貨物工程和服務(wù)采購示范法立法指南》第二條的規(guī)定，決定是否應(yīng)該將某一實體的采購納入適用范圍時，應(yīng)該綜合考慮下列因素：

1．政府是否向該實體提供了大量的公共資金，是否為了確保與采購合同有關(guān)的實體履行付款義務(wù)而提供擔(dān)保或其他的保證，或以其他的方式確保采購實體履行合同義務(wù)；

2．該實體是否由政府管理或控制，或政府是否參加對該實體的管理或控制；

3．政府是否對該實體銷售貨物或提供服務(wù)給予獨家經(jīng)銷特許，壟斷權(quán)或準壟斷權(quán)；

4．該實體是否負責(zé)向政府或財政部門報告盈利情況；

5．是否有國際協(xié)議或國家的其它國際義務(wù)適用于該實體從事的采購；

6．該實體是否由特別法設(shè)立，以便開展活動，實現(xiàn)法定的公共目的；

7．通常適用于政府合同的公法是否適用于該實體簽訂的采購合同。

可以肯定的是，《示范法》的這一規(guī)定幾乎包括了所有的應(yīng)該考慮的重要的因素，這些因素可以分為資金來源、管理特點、項目性質(zhì)、采購的競爭性和采購實體的法律形式幾個方面。但這些規(guī)定似乎只是一種表面現(xiàn)象，從本質(zhì)上講，決定將某一類政府采購納入政府采購法的調(diào)整范圍的問題實際上是要確定對其進行法律規(guī)制的必要性的問題。

我們認為，劃定一國政府采購的法律適用范圍的標準有三個。首要的是采購資金的公共性，但是在一定程度上，它是一個擴張性的標準，可能不適當?shù)財U大政府采購的適用范圍；其次便是競爭性的標準，它可以在一些采購主體的不斷變化的采購時間中，動態(tài)地確定哪些項目應(yīng)該納入政府采購法的調(diào)整范圍；第三便是公益性，這一標準涉及到現(xiàn)代公共管理變革的主導(dǎo)思想，相對對于傳統(tǒng)的采購理念來說具有革命性的意義15。三個標準中，第一個是基本性的，第二個是排除性的，第三個是補充性的，只有將三個標準綜合在一起考慮，才能科學(xué)地劃定采購法的適用范圍。

確立這一標準的出發(fā)點應(yīng)該是政府采購的立法目標。從基礎(chǔ)上講，一國建立政府采購制度的首要目的便是提高采購資金的使用效率，進而節(jié)省公共資金。所以說，政府采購資金的公共性無疑將成為確定政府采購法適用范圍的首要標準。從前面的比較可以看出，這一標準目前已經(jīng)被我國的國內(nèi)立法所確認，并在正在制訂中的《政府采購法》的草案中有了反映。

然而，隨著經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和各國對相關(guān)經(jīng)濟政策的調(diào)整，一些利用公共資金的實體逐步參與了商業(yè)性或競爭性的活動，因此，對這些實體的公共管理的必要性就需要重新考慮。因為這些主體從事的活動具有競爭性，其業(yè)績就可以通過市場得到檢驗，如果政府對其補貼或管制，就很容易造成市場競爭的扭曲，相應(yīng)的，這些競爭性的采購活動就不宜被納入到政府采購法的適用體系之中。也就是說，競爭性的國有企業(yè)或者非競爭性的國有企業(yè)所從事的競爭性的采購活動都不應(yīng)該納入政府采購法的適用范圍。所以，競爭性也就應(yīng)該成為劃定政府采購法的適用范圍的標準之一。

在現(xiàn)代的政府采購的發(fā)展中，出現(xiàn)了一種新的趨勢，而且該趨勢有愈演愈烈的傾向。那就是利用私有資金進行公益采購，BOT融資便是其適用的典型代表。這類采購的特點是用私人的資金建設(shè)公共工程，再用該公共工程收回的資金清償私人的債務(wù)。由于這種采購?fù)c特許經(jīng)營權(quán)相掛鉤，且涉及重大的公共利益，所以各國往往都將其納入到政府采購法調(diào)整的范圍之內(nèi)。這類采購的本質(zhì)特點便是采購項目的公益性，所以，我們又得出了規(guī)范政府采購法適用范圍的第三個標準：項目本身的公益性。

值得強調(diào)的是，以上三個標準的載體或是對象應(yīng)該是個體的或是某一類的采購項目，而不應(yīng)該是某種采購主體或是采購對象。這樣，就可以較為精確地劃定出政府采購法的適用范圍，既不會造成對經(jīng)濟主體正常經(jīng)營的不適當?shù)母深A(yù)，又不會留下管理上的漏洞，造成對財政資金的浪費。所以，我國的政府采購立法也應(yīng)該從采購項目的角度出發(fā)來規(guī)定其適用范圍。但是從前文的比較分析中我們可以看出，國內(nèi)立法的相關(guān)規(guī)定是從下面三個角度進行的：一是其適用的主體，二是采購的資金來源，三是政策性的限制。這樣的規(guī)定具有一刀切和抽象性的特點，不利于很好地指導(dǎo)司法實踐。因為實踐中我們所遇到的是一個個的采購項目，我們要決定該項目是否應(yīng)該遵守政府采購法的相關(guān)規(guī)定，是否要按照特定的程序運行。規(guī)定得過于原則，且不明確三者之間的關(guān)系，往往會使執(zhí)法人員無所適從。

第三章．結(jié)論

我國目前正在制定政府采購法，該法將成為國內(nèi)政府采購制度的主要的結(jié)構(gòu)性法案。相對而言，我國的政府采購制度是建立的比較晚的，所以在很多地方要學(xué)習(xí)和借鑒國際上成功的立法經(jīng)驗，并對之加以分析和吸收，結(jié)合我國的國情進行取舍。從立法目的上來講，我們主要是出于節(jié)約財政性資金和促進采購效率的提高的角度出發(fā)的。盡快建立起來高效廉潔的政府采購制度，使政府采購的整個過程都有法可依，這已經(jīng)成了業(yè)內(nèi)人士的共識。另一方面，在世界貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展不斷擴大化和一體化的今天，政府采購市場與國際貿(mào)易市場的關(guān)系問題已經(jīng)成為我們不得不面對的問題。正確處理好這一關(guān)系對于我們的經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的作用是不可低估的。所以，我們應(yīng)該在對國際政府采購立法進行充分而又細致的研究的基礎(chǔ)上提出合適的解決方案。

對于GPA我們目前沒有承諾加入，也沒有必要和實力加入，但是這并不說明我們永遠都不會加入這一協(xié)定，選擇有利的時機加入GPA對我國政府采購制度的完善以及經(jīng)濟和社會的發(fā)展都是有益處的。在加入之前，我們要充分利用政府采購制度的合法的非貿(mào)易壁壘的作用，在不斷開放的貿(mào)易格局中充當國內(nèi)的稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的保護傘，使這些產(chǎn)業(yè)安全度過幼兒期，待羽翼豐滿之后，在投入到國際競爭的洪流中去。在決定國內(nèi)政府采購市場對外國商品的態(tài)度問題時，要解決的一個關(guān)鍵問題是確立我國的合理、適當而又明確的原產(chǎn)地規(guī)則。因為這一規(guī)則在相當大的程度上決定著哪些商品可以進入中國的政府采購市場，將來我們加入GPA之后，它又與最惠國待遇問題、發(fā)展中國家和最不發(fā)達國家的優(yōu)惠待遇問題等息息相關(guān)。

在確定政府采購法的適用范圍的時候，我們應(yīng)該從采購項目的角度出發(fā)，設(shè)定明確的標準來衡量相應(yīng)的采購項目是否應(yīng)該納入到該法的調(diào)整范圍之中。這一標準中首要的是采購資金的公共性，其次是競爭性，第三便是公益性。三個標準中，第一個是基本性的，第二個是排除性的，第三個是補充性的，只有將三個標準綜合在一起考慮，才能科學(xué)地劃定采購法的適用范圍。

政府采購法的立法目的和法律的適用范圍是政府采購制度中的兩個基本問題，具有基礎(chǔ)性的地位。這兩個問題是緊密聯(lián)系在一起的：采購法的目標決定了其適用范圍，適用范圍能否恰當?shù)貏澏ǚ催^來又影響著采購法的目標能否得到很好地實現(xiàn)。

從對國內(nèi)外政府采購法的立法目的的比較分析出發(fā)，我們得出了當前我國政府采購立法所要解決的兩個中心任務(wù)：一是建立起以競爭為特色的高效、廉潔的政府采購制度，提高政府采購的資金的利用效率，推進國內(nèi)的廉政建設(shè)；二是構(gòu)建合法的貿(mào)易壁壘，在我國加入WTO之后為民族產(chǎn)業(yè)提供合法的保護，推動和扶植相關(guān)民族產(chǎn)業(yè)，尤其是稚嫩產(chǎn)業(yè)和關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這兩各中心任務(wù)決定了我們對WTO政府采購協(xié)定所應(yīng)該采取的態(tài)度：形式上遠離、實質(zhì)上靠近、適當時加入。要完成上述的兩個中心任務(wù)，要解決的一個重要的技術(shù)問題就是建立和完善我國的原產(chǎn)地規(guī)則。

從對國內(nèi)外政府采購立法的法律適用范圍的比較出發(fā)，我們得出了劃定該范圍的標準。標準的明確有利于范圍的正確劃定，當然也就有利于立法目的的實現(xiàn)。

參考文獻：

1．于安，《WTO〈政府采購協(xié)定〉的幾個問題》，《中國法學(xué)》2001年第2期；

2．于安，《中國的政府采購及其立法》，《政府采購評論》第二輯；

3．于安，《WTO〈政府采購協(xié)定〉的法律結(jié)構(gòu)》，《中國財經(jīng)報》2001年4月17日第三版。

4．中華人民共和國財政部《政府采購管理暫行辦法》；

5．《中華人民共和國招標投標法》；

6．WTO《GovernmentProcurementAgreement》；

7．聯(lián)合國貿(mào)易法委員會《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》及《立法指南》；

8．曹富國，《政府采購之現(xiàn)代意義及中國政府采購改革與立法》，《政府采購評論》第一輯；

9．劉慧，《政府采購與立法》，《政府采購評論》第一輯；

10．鄭云瑞，《政府采購制度若干問題的立法研究》，《中外法學(xué)》1999.5；

11．王小能，《政府采購法律制度初探》，《法學(xué)研究》，2000.1

12．曹富國，何景成，《政府采購管理》，企業(yè)管理出版社，1998年版；

13．曹富國，《政府采購方法的選擇、適用與程序設(shè)計》，《中國法學(xué)》2000年第4期；

14．曹富國，《政府采購法主體之比較研究》，《法學(xué)》2000年第七期。

15．鄭瑞志，《中國政府采購法研究綜述》，《政府采購評論》第一輯；

16．AnnetBlankandGabrielleMarceau:HistoryofGovernmentProcurementsNegotiationsSince1945,PublicProcurementlawReview1997No.2

1這四個附件分別是《政府采購協(xié)定》、《民用航空器協(xié)定》、《國際奶制品協(xié)定》、《國際牛肉協(xié)定》，后兩個協(xié)定已經(jīng)失效。

2參見于安《WTO<政府采購協(xié)定>的幾個問題》，《中國法學(xué)》2001，第二期。

3這些成員方分別為：奧地利、比利時、加拿大、丹麥、芬蘭、法國、德國、希臘、中國香港、愛爾蘭、以色列、意大利、日本、韓國、列支敦士登、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、新加坡、西班牙、瑞士、瑞典、美國、英國、荷屬阿魯巴和歐洲聯(lián)盟。

4還有庫爾克斯、拉脫維亞和巴拿馬。

5但是，《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》并無意取代《貿(mào)易法委員會的貨物和工程采購示范法》，兩者的最大區(qū)別在于前者包含了關(guān)于服務(wù)采購的條款。

6參見《法制日報》1999年4月10日。

7參見于安，《中國的政府采購及其立法》，《政府采購評論》第二輯，第14頁。

8參見《WTO政府采購協(xié)定》序言。

9中國財經(jīng)報，2001年2月5日第一版。

10對于每一個成員方，附錄1包括5個附件：附件1包含中央政府實體；附件2包含地方政府實體；附件3包含依照本協(xié)定進行采購的所有其他實體；附件4列明本協(xié)定涵蓋的服務(wù)；附件5列明所涵蓋的建筑服務(wù)。

11定期合同。

12不定期合同或有疑問的定期合同。

13參見曹富國《政府采購法主體之比較研究》，《法學(xué)》2000年第七期。

14參見AnnetBlankandGabrielleMarceau:HistoryofGovernmentProcurementNegotiationsSince1945,PublicProcurementlawReview1997No.2Page22.

15曹富國，《政府采購法主體之比較研究》，《法學(xué)》2000年第7期。