導(dǎo)語(yǔ)：公共管理與治道變革研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容摘要世界各國(guó)的實(shí)踐表明，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展是必不可少的，政府治理公共事務(wù)模式即治道的質(zhì)量，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府發(fā)展水平和質(zhì)量，也直接關(guān)系到公民各方面的生活是否幸福和快樂(lè)。

20多年來(lái)，中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程，也是政府全方位治道變革的過(guò)程：從過(guò)去什么事情都管的無(wú)限政府走向?qū)Ｐ闹轮居诠卜?wù)供給、公共問(wèn)題解決、公共事務(wù)管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權(quán)力統(tǒng)治為基礎(chǔ)的政府走向以服務(wù)為宗旨的政府，從高度集權(quán)的政府走向地方越來(lái)越有自身權(quán)限的多中心運(yùn)作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開(kāi)、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過(guò)程既是宏觀上全面系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果，但更是具體的公共管理多方面創(chuàng)新、積累并推動(dòng)宏觀變革的結(jié)果。

本文以江蘇和武漢新近實(shí)施的公共管理創(chuàng)新，以及全國(guó)人大常委會(huì)頒布的行政許可法和國(guó)務(wù)院公布的婚姻登記條例為例，說(shuō)明了公共管理創(chuàng)新對(duì)于政府治道變革的重要意義。

關(guān)鍵詞：公共管理，治道變革

2003年，中國(guó)各級(jí)地方政府在公共管理方面有很多創(chuàng)新的舉措，比如江蘇省廢除了有關(guān)嚴(yán)禁沒(méi)有婚姻證的男女混住，武漢市用新的方法成功地解決了多年沒(méi)有解決的禁止麻木難的問(wèn)題。在中央層次，全國(guó)人大頒布了《行政許可法》，國(guó)務(wù)院頒布了《婚姻登記條例》。

這些新的公共管理舉措，和新的國(guó)家法律法規(guī)，具有很大的治道變革意義。認(rèn)真總結(jié)與分析這些新舉措和新法律法規(guī)所包含的治道變革邏輯，有助于我們更好地通過(guò)管理與制度創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)政府的治道變革。

一、江蘇省公共管理創(chuàng)新的治道變革意義

過(guò)去，江蘇省人口管理暫行條例規(guī)定，嚴(yán)禁沒(méi)有婚姻證的男女混住。最近，江蘇省廢除了這一規(guī)定，因?yàn)檫@一規(guī)定沒(méi)有國(guó)家法律依據(jù)，國(guó)家法律并沒(méi)有規(guī)定沒(méi)有婚姻證的男女不可以混住。

這一舉措受到了傳統(tǒng)媒體和新聞網(wǎng)站的關(guān)注。大家一片叫好。認(rèn)為，這是法治原則的體現(xiàn)。法治原則要求，法律不禁止的就是允許的，國(guó)家法律沒(méi)有規(guī)定禁止的事情，省級(jí)政府沒(méi)有權(quán)力制定法律性規(guī)定實(shí)施禁止。根據(jù)現(xiàn)有的法律規(guī)定，男女同居，只要不涉及貨幣化的性交易，就不屬于違法。更有法學(xué)家認(rèn)為，這實(shí)際上體現(xiàn)了公權(quán)尊重私權(quán)的精神。其實(shí)，公權(quán)與私權(quán)是有明確界限的，未經(jīng)正當(dāng)司法程序，公權(quán)不得侵犯私權(quán)。男女同居，屬于私權(quán)的范圍，即使國(guó)家有法律規(guī)定，這樣的法律也屬于公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵犯，是需要修改的。

在筆者看來(lái)，這一變化的意義不僅僅是體現(xiàn)了法治精神，有利于青年男女的自由而快樂(lè)的生活，更重要的是體現(xiàn)了中國(guó)政府治道變革的進(jìn)步：

從審批治國(guó)走向依法治國(guó)。過(guò)去，凡是政府沒(méi)有明確允許的事情，都屬于禁止之列，所有的事情，包括公民個(gè)人的私生活，都需要政府的允許，才是合法的，嚴(yán)重的時(shí)候，連思想都要與政府想的一致，不允許想政府不讓想的事情。現(xiàn)在，變成了凡是政府沒(méi)有用法律明確禁止的事情，都屬于允許之列，公民可以自行行事，即使違背一般人的道德準(zhǔn)則，但只要不違反法律，都不受處罰。

從道德治國(guó)走向依法治國(guó)。過(guò)去，政府往往依據(jù)道德原則來(lái)治國(guó)，認(rèn)為法律是道德的體現(xiàn)。只要違反道德風(fēng)俗，就應(yīng)該嚴(yán)厲禁止，受到嚴(yán)厲處罰。根據(jù)這樣的治國(guó)原則，未婚同居是不道德的，需要禁止，并受到處罰。現(xiàn)在，政府根據(jù)法律原則來(lái)治國(guó)，法律是公共生活的基本規(guī)則，只要不損害他人的利益，任何私人行為，都是個(gè)人的權(quán)利，都不在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。道德原則，是一個(gè)人的修養(yǎng)的問(wèn)題，主要依靠個(gè)人自己的道德修養(yǎng)、社會(huì)輿論等進(jìn)行約束。

從行政集權(quán)走向政治集權(quán)。中國(guó)政府的特征是，在行政上是高度集權(quán)的。具體事務(wù)，都需要中央來(lái)決定，即使是一個(gè)小區(qū)應(yīng)該收多少物業(yè)管理費(fèi)來(lái)進(jìn)行物業(yè)管理，一個(gè)村莊應(yīng)該有多少提留來(lái)提供公共服務(wù)，都由中央來(lái)決定。其結(jié)果是，中央管了很多不該管的行政性的具體事務(wù)，但是像個(gè)人的基本權(quán)利，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)利、生命權(quán)利和各種各樣的基本自由權(quán)利，卻沒(méi)有得到中央法律和政策的明確保護(hù)，地方政府和單位，都可以通過(guò)自己的規(guī)定加以限制和侵害。也就是說(shuō)，我們是一個(gè)行政高度集權(quán)但政治高度分權(quán)的國(guó)家。這樣的國(guó)家，最容易出現(xiàn)行政事務(wù)雖然高度集權(quán)，但由于高層監(jiān)督負(fù)擔(dān)過(guò)重，往往是各地各單位各自為政；由于中央忙于各種各樣的行政雜務(wù)，反而沒(méi)有精力去保護(hù)公民的基本權(quán)利，致使各級(jí)地方政府、基層政權(quán)，以及事業(yè)單位出臺(tái)了各種各樣的侵犯公民權(quán)利的法規(guī)和規(guī)定。江蘇省主動(dòng)根據(jù)政治集權(quán)的原則，放棄對(duì)基本權(quán)利的限制性規(guī)定，有利于中國(guó)政府從行政集權(quán)走向政治集權(quán)，讓各種各樣的私人事務(wù)，交給個(gè)人決定和處理；讓各種各樣的地方性事務(wù)，交給地方政府處理。但是，當(dāng)涉及公民基本權(quán)利等政治性事務(wù)的時(shí)候，則應(yīng)該由中央政府親自處理，各級(jí)地方政府和單位，都不得出臺(tái)限制和侵犯公民基本權(quán)利的法規(guī)和政策。

這一舉措還有公共管理的價(jià)值意義，這就是從尊重政府權(quán)力走向尊重公民權(quán)利。限制公民權(quán)利，實(shí)際上都是為了政府權(quán)力的運(yùn)作方便而設(shè)定的。就拿這個(gè)案例來(lái)說(shuō)，政府規(guī)定，禁止，也就是禁止任何貨幣化的性交易。為了有效實(shí)施這一政策，必須鑒別一對(duì)男女在從事性活動(dòng)時(shí)是否存在貨幣交接行為。要證明這一點(diǎn)，有些情況是比較容易鑒別的。比如，有結(jié)婚證明的男女，其同居和性行為，就可以被看作是不存在貨幣性交易，雖然事實(shí)上可能存在，但因?yàn)橛谢橐觯湄?cái)產(chǎn)屬于婚內(nèi)共同財(cái)產(chǎn)，只是從一個(gè)兜掏到另外一個(gè)兜。這時(shí)，結(jié)婚證成了性活動(dòng)不可能存在貨幣化行為的替代指標(biāo)，有了結(jié)婚證，不需要進(jìn)一步取證的信息。但是，對(duì)于沒(méi)有結(jié)婚證的男女來(lái)說(shuō)，要識(shí)別是否存在貨幣化的性交易，是兩情相悅同居還是非法貨幣化性交易，則需要更多的信息。由于這些信息具有隱秘性，除非當(dāng)場(chǎng)抓住貨幣交接，否則在絕大多數(shù)情況下很難認(rèn)定，這對(duì)于執(zhí)法的人員來(lái)說(shuō)，是一個(gè)難題。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)于難以鑒別的事情，政府的天然傾向是全部禁止，因?yàn)檫@樣有利于政府權(quán)力的有效運(yùn)作，可以減少更多的麻煩。但這樣一來(lái)，就會(huì)導(dǎo)致尊重權(quán)力甚于尊重權(quán)利的惡果，很容易導(dǎo)致很多冤假錯(cuò)案：有些屬于情人約會(huì)，有些屬于婚前同居，但由于在短時(shí)間里很難識(shí)別，再加上抓住可以依法處罰5000元，執(zhí)法部門有很高的收入驅(qū)動(dòng)，就往往屈打成招，本來(lái)是兩情相悅的事情，因執(zhí)法權(quán)力的介入，變成行為，本來(lái)是件十分快樂(lè)的事情，最后變成了悲劇。

為了避免這樣的悲劇，關(guān)鍵不是公民是否約束自己，要小心謹(jǐn)慎，而在于政府應(yīng)該實(shí)施治道變革，約束自己，不要為了權(quán)力的方便而任意侵害公民的權(quán)利。對(duì)此，江蘇省可以說(shuō)開(kāi)了一個(gè)好頭。

二、武漢市公共管理創(chuàng)新的治道變革意義

從權(quán)力行政走向權(quán)利行政，是政府治道變革的基本變革路徑。這一路徑也可以表述為從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政。最近武漢市禁止“麻木”的實(shí)踐，可以說(shuō)是從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政之治道變革的典型。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，各大城市交通面貌都有了非常大的變化。在改革開(kāi)放之前，人們?yōu)閾碛幸惠v自行車而感到自豪，在改革開(kāi)放之后，人們很快擁有了自己的摩托車，進(jìn)入90年代之后，越來(lái)越多的人擁有了自己的私家車。

在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，也出現(xiàn)了各種各樣的問(wèn)題。武漢市面臨的問(wèn)題是，1989年以來(lái)，武漢城市道路上擠滿了正三輪摩托車和人力三輪車。這些交通工具在武漢俗稱“麻木”，其特點(diǎn)是價(jià)格便宜，適應(yīng)普通百姓交通的需要，但也影響武漢的交通，污染武漢的環(huán)境，尤其是嚴(yán)重影響了武漢的城市形象。

由于這一原因，1993年開(kāi)始，武漢兩會(huì)出現(xiàn)了多達(dá)上百件的解決“麻木”問(wèn)題的建議、提案和意見(jiàn)。政府也采取了種種措施，禁止“麻木”，但14年的整治始終是“治了亂，亂了治”。其中1997年，武漢市政府痛下決心，全城“禁馬”。但是，“麻木”司機(jī)竭力反對(duì)。武漢的交警在政治行動(dòng)中也經(jīng)常遭到麻木司機(jī)的圍攻，有的甚至留下了終身殘疾。自然，“禁麻行動(dòng)”也就屢戰(zhàn)屢敗。一直到2003年3月之前，這一問(wèn)題一直沒(méi)有得到妥善解決。

2003年3月底開(kāi)始，武漢市政府采取了種種措施，經(jīng)過(guò)85天的努力，困擾武漢多年的“麻木”問(wèn)題終于得到了解決。

為什么過(guò)去花了14年時(shí)間依然難以得到解決的“麻木”問(wèn)題，到了現(xiàn)在花了85天就解決了呢？

從公共管理的角度來(lái)看，過(guò)去“禁麻”行政的失敗，主要在于采取的手段過(guò)分依賴強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，沒(méi)有充分考慮“麻木”司機(jī)的利益，沒(méi)有考慮到普通百姓的交通需求。政府為了公共利益“禁麻”是正確的，但是在實(shí)現(xiàn)公共利益過(guò)程中，如果損害了一部分人的利益，那么行政就不得不依賴強(qiáng)制權(quán)，通過(guò)懲罰的辦法“禁麻”。此次“禁麻”成功，關(guān)鍵原因在于武漢市政府充分考慮到了“禁麻”過(guò)程中有關(guān)利益相關(guān)方的意見(jiàn)和利益：

充分考慮禁麻對(duì)麻木司機(jī)可能造成的損失，由市政府出資，收購(gòu)麻木。從4月1日開(kāi)始，首先收購(gòu)無(wú)證“麻木”，在4月份一個(gè)月內(nèi)，一共有16511輛無(wú)證“麻木”司機(jī)主動(dòng)交車。然后5月20日武漢市政府“禁麻”通告，收購(gòu)有證“麻木”，有證“麻木”回收在6天時(shí)間全部完成，2232臺(tái)車輛回收。

充分考慮“麻木”禁止之后“麻木”司機(jī)的再就業(yè)問(wèn)題。市政府一方面鼓勵(lì)“麻木”司機(jī)自我就業(yè)，與此同時(shí)市政府也采取各種措施，幫助“麻木”司機(jī)就業(yè)。

在解決“麻木”司機(jī)后顧之憂的同時(shí)，市政府還充分考慮到了普通百姓的交通需求。改革出租車價(jià)格政策，出租車起步價(jià)格從7元下降到3元。

這些方法應(yīng)該并不復(fù)雜，但過(guò)去的市政府為什么沒(méi)有想到，而現(xiàn)在的市政府卻想到了呢？這與武漢市新一屆政府科學(xué)決策的努力是分不開(kāi)的。為了打好“禁麻”戰(zhàn)役，2003年春節(jié)剛過(guò)就召集工商、城管、民政、殘聯(lián)、公安等部門成立了取締“麻木”工作班子，他們總結(jié)十余年的整治經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，邀請(qǐng)專家科學(xué)論證，修改《武漢市城市道路交通管理若干規(guī)定》，出臺(tái)配套措施，補(bǔ)償車主利益。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，武漢市政府也采取了種種措施，實(shí)施民主行政。市民警、社區(qū)、民政、殘聯(lián)等部門工作人員一起組成一千余個(gè)工作組，對(duì)全市“麻木”車主逐人逐戶上門調(diào)查，宣傳政策、了解今后的工作愿望等，基本掌握了34870名“麻木”車主的家庭狀況、經(jīng)濟(jì)收入、詳細(xì)住址和車輛類型等情況。

這些行動(dòng)，不僅解決了“麻木”司機(jī)的后顧之憂，而且還解決了“麻木”司機(jī)心理上的障礙，對(duì)“禁麻”政策順利實(shí)施，營(yíng)造了一個(gè)認(rèn)知共同體，各個(gè)方面在認(rèn)識(shí)上達(dá)成了一致，在利益上沒(méi)有沖突對(duì)抗的基礎(chǔ)。自然，“禁麻”行動(dòng)也就自然而然地取得了勝利。

武漢市政府“禁麻”成功的經(jīng)驗(yàn)表明，政府改變觀念，實(shí)施治道變革，從強(qiáng)制行政走向服務(wù)行政，在政策制定過(guò)程中，盡可能讓利益相關(guān)人有更多的參與機(jī)會(huì)，讓其有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的想法和利益，在制定過(guò)程中可能有很多麻煩，但一旦政策制定出來(lái)，各個(gè)利益相關(guān)方面有了共識(shí)，就不會(huì)導(dǎo)致大的意見(jiàn)和利益沖突，公共問(wèn)題就能夠得到順利解決。如果我們的政府在公共管理方面都能夠這樣做，那么可以想象，我們所面臨的絕大多數(shù)公共問(wèn)題，都能夠擺脫過(guò)去的“治亂循環(huán)”，在很短的時(shí)間里就得到妥善的解決。

三、婚姻登記條例的治道變革意義

最近若干年，中國(guó)地方政府公共管理創(chuàng)新層出不窮，已經(jīng)在很大程度上改變了，中國(guó)地方政府的治道。在中央層次，這樣的變革往往以新的法律或法規(guī)的形式出現(xiàn)。最近國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《婚姻登記條例》就是其中的典型。這一條例的治道變革意義是顯然的：從方便管理到方便公民；從加強(qiáng)管理到走向提供服務(wù)，體現(xiàn)了服務(wù)政府的理念。

在過(guò)去，一對(duì)年輕人經(jīng)過(guò)熱烈的戀愛(ài)，終于覺(jué)得難分難舍，把對(duì)方看作是自己的另外一半，想要結(jié)婚。但是，煩惱也即刻來(lái)臨了，他們發(fā)現(xiàn)，結(jié)婚原來(lái)不是想結(jié)就結(jié)的，還要過(guò)五關(guān)斬六將，過(guò)好多關(guān)卡，忍受好多難看的臉，還要交很多不該交的錢，還可能被卡不許結(jié)婚：

他們必須到單位去開(kāi)介紹信，要單位出具婚姻狀況證明。雖然很多人拿著一包要結(jié)婚的喜糖給負(fù)責(zé)開(kāi)證明蓋章的人，就可以如愿以償，但也有一些人發(fā)現(xiàn)，原來(lái)單位有各種各樣的規(guī)定：有的規(guī)定，男方必須到25歲女方必須到23歲才能結(jié)婚，有的更規(guī)定男女雙方的年齡加在一起必須夠50歲才可以結(jié)婚，否則不給開(kāi)證明。有的單位則更因一些莫須有的原因拒絕開(kāi)介紹信。這使得要結(jié)婚的人一波三折。

即使好不容易拿到了單位介紹信，在結(jié)婚之前還必須去指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)接受體檢，并向婚姻登記機(jī)構(gòu)出具其開(kāi)設(shè)的醫(yī)學(xué)證明。在這一過(guò)程中，要結(jié)婚的人不僅要出一點(diǎn)血，也就是要交體檢費(fèi)，而且其隱私也往往得不到保障，有的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)往往干涉隱私，檢查與結(jié)婚無(wú)關(guān)的項(xiàng)目，比如對(duì)女性的處女膜是否完整也做檢查，并對(duì)檢查結(jié)果公開(kāi)。有些女性先天處女膜不完整，往往因此而蒙受不白之冤，失去了男友的信任，有的結(jié)不成婚，有的即使結(jié)婚了也給婚姻帶來(lái)了陰影，發(fā)生了不應(yīng)該發(fā)生的愛(ài)情悲劇。

從憲法和法律的規(guī)定來(lái)看，這些麻煩其實(shí)都是工作單位和醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法管理、侵害個(gè)人婚姻自由權(quán)利的結(jié)果。因?yàn)椤痘橐龇ā芬?guī)定，男22歲、女20歲就有權(quán)利結(jié)婚，這一權(quán)利是得到法律保護(hù)的，男性一旦到了22歲，女性一旦到了20歲，就有了結(jié)婚的權(quán)利，任何不正當(dāng)?shù)母深A(yù)，都是違法的。那么，為什么這些單位敢于這樣做呢？它們也有法律依據(jù)，這就是1994年制定的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，結(jié)婚登記必須持單位介紹信，持單位開(kāi)具的有關(guān)其婚姻狀況的證明。而醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)之所以能夠借此機(jī)會(huì)，不僅收取高額的各種類型的體檢費(fèi)，而且對(duì)不必要的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，并公開(kāi)人的隱私，破壞年輕人的愛(ài)情，損人不利己，其原因也在于1994年的《婚姻登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，結(jié)婚登記必須有醫(yī)學(xué)證明。

從理論上來(lái)說(shuō)，婚姻登記本來(lái)是應(yīng)該由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)管理的公共事務(wù)，不能隨意授予非公共權(quán)力機(jī)關(guān)。一般來(lái)說(shuō)，公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的行政行為，不僅會(huì)得到內(nèi)部行政監(jiān)督，如果違法不作為，公民還可以對(duì)人民法院對(duì)其提起行政訴訟，這樣的權(quán)力濫用的可能性較少。但如果把公共權(quán)力交給工作單位和居民委員會(huì)、村民委員會(huì)那樣的群眾自治組織管轄，就婚姻登記來(lái)說(shuō)，一方面不必要，在婚姻登記過(guò)程中起不到實(shí)質(zhì)性的作用，因?yàn)閭€(gè)人的婚姻狀況憑戶口本完全可以得到證明，即使有假，在跳槽換單位越來(lái)越頻繁的今天其單位提供的證明也未必完全真實(shí)可靠。另一方面，給非公共權(quán)力機(jī)構(gòu)以公共權(quán)力，反而給其提供了很多違法的機(jī)會(huì)，事實(shí)上，的確有很多單位就利用這一權(quán)力，制定很多土辦法，根據(jù)本單位控制員工的工作需要，甚至是發(fā)泄人際私憤，任意提高結(jié)婚的門檻，違法干涉公民的婚姻自由。而對(duì)一這樣的違法行為，不僅擁有行政監(jiān)督權(quán)力的行政機(jī)關(guān)很難對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，而且由于其不是行政機(jī)關(guān)，公民也很難利用行政訴訟途徑對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。即使公民要提出異議，來(lái)維護(hù)自己的合法結(jié)婚權(quán)利，也往往因不得不擔(dān)心自己的飯碗問(wèn)題而作罷。很多有情人難成眷屬，有種種原因，不體諒民意的《婚姻登記管理?xiàng)l例》也制造了不少。

2003年10月1日開(kāi)始，這一切都將成為過(guò)去。2003年夏天國(guó)務(wù)院總理簽署的國(guó)務(wù)院令頒布了新的《婚姻登記條例》，該條例沒(méi)有要求結(jié)婚雙方所在單位或者村民委員會(huì)、居民委員會(huì)出具的有關(guān)其婚姻狀況的證明。該條例也沒(méi)有要求申請(qǐng)結(jié)婚登記的當(dāng)事人，必須到指定的醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)進(jìn)行婚前健康檢查，向婚姻登記管理機(jī)關(guān)提交婚前健康檢查證明。法律沒(méi)有要求，就等于是取消了。所以，有專家預(yù)料，2003年的9月，將是一個(gè)緩婚期，很多人將等到10月1日之后再去申請(qǐng)婚姻登記。因?yàn)樵谀翘熘螅芏鄰?fù)雜的手續(xù)都將取消，可以節(jié)約很多麻煩，節(jié)約很多時(shí)間，更可以省一筆資金。最近記者的調(diào)查也表明，婚檢醫(yī)療機(jī)構(gòu)原來(lái)每天婚檢70多對(duì)的現(xiàn)在只有兩三對(duì)了。對(duì)此，媒體都齊聲歡呼，結(jié)婚將因此而真正變成快樂(lè)的事情，政府也因此而得到了發(fā)展，從便于管理走向方便公民。這顯然是很大的進(jìn)步。

不過(guò)，新的《婚姻登記條例》的變化還不僅僅這兩項(xiàng)。還表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

《婚姻登記管理?xiàng)l例》變成了《婚姻登記條例》，省去了管理兩字。這雖然只是省去了兩個(gè)字，實(shí)際上卻是政府職能部門觀念的大變化：把自己從高高在上的管理者的角色轉(zhuǎn)變?yōu)闉楣竦怯浄?wù)的角色，充分體現(xiàn)服務(wù)性政府的理念。

服務(wù)性政府理念具體表現(xiàn)之一是，政府給個(gè)人提供更多的空間對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)。比如，過(guò)去需要單位來(lái)證明的事情改為個(gè)人簽名聲明對(duì)自己的狀況負(fù)責(zé)：結(jié)婚雙方必須簽署一份本人無(wú)配偶以及與對(duì)方當(dāng)事人沒(méi)有直系血親和三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系的簽字聲明，也就是單身和非近親聲明書。

服務(wù)性政府理念具體表現(xiàn)之二是，離婚申請(qǐng)當(dāng)場(chǎng)發(fā)證：原來(lái)婚姻登記管理機(jī)關(guān)必須對(duì)當(dāng)事人的離婚申請(qǐng)進(jìn)行審查，自受理申請(qǐng)之日起1個(gè)月內(nèi)，對(duì)符合離婚條件的，才予以登記，發(fā)給離婚證；新條例規(guī)定婚姻登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)離婚登記當(dāng)事人出具的證件、證明材料進(jìn)行審查并詢問(wèn)相關(guān)情況。對(duì)當(dāng)事人確屬自愿離婚，并已對(duì)子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)、債務(wù)等問(wèn)題達(dá)成一致處理意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以登記，發(fā)給離婚證。

服務(wù)性政府理念的表現(xiàn)之三是，對(duì)于分散的婚姻登記機(jī)關(guān)進(jìn)行了整理，婚姻登記機(jī)關(guān)由行政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，不再由街道辦事處負(fù)責(zé)；涉外婚姻登記由省級(jí)政府的民政部門管轄。這就解決了婚姻登記管轄過(guò)于分散，在基層民主發(fā)展不充分的情況下有些婚姻登記機(jī)關(guān)利用婚姻登記濫收費(fèi)的問(wèn)題，也便于對(duì)婚姻登記機(jī)關(guān)的違法行為進(jìn)行有效地行政監(jiān)督。

不過(guò)，新的《婚姻登記條例》也不是沒(méi)有問(wèn)題，在筆者看來(lái)，至少在如下兩個(gè)方面存在缺陷，需要完善：

缺陷之一是，一方面，《婚姻登記條例》規(guī)定，患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病的，婚姻登記機(jī)關(guān)不予登記。但另一方面，在條例里又不要求進(jìn)行婚檢，實(shí)際上很難執(zhí)行。對(duì)此，民政部有關(guān)人員的解釋是，因?yàn)榛橐龇ㄒ?guī)定的“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病”一直未能明確，結(jié)果就是在婚姻登記實(shí)踐中，婚姻登記機(jī)關(guān)根據(jù)婚檢機(jī)構(gòu)出具的檢查結(jié)果無(wú)法認(rèn)定當(dāng)事人是否患有不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病，是否可以辦理登記。結(jié)婚需要體檢，沒(méi)有實(shí)際作用，卻增加了公民的負(fù)擔(dān)。因此，取消了婚姻登記需要體檢證明的要求。不過(guò)，在技術(shù)上沒(méi)有明確的情況下，在法律上進(jìn)行實(shí)體性的明確規(guī)定，但又在程序上不做要求，顯然不合邏輯，有損法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。筆者認(rèn)為，最好的辦法是修改規(guī)定，建議患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚疾病的，公民可以不申請(qǐng)結(jié)婚，而不是婚姻登記機(jī)關(guān)不予登記。另外，“醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚”，實(shí)際上只是說(shuō)明了醫(yī)學(xué)上不應(yīng)當(dāng)生孩子，因?yàn)椴贿m合生孩子而剝奪公民結(jié)婚的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是想從控制婚姻來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)生優(yōu)育的政策目標(biāo)，雖然政府多了一項(xiàng)管理的工具，卻犧牲了公民的權(quán)利。這還是管理型的政府，沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)性的政府。

缺陷之二是，《婚姻登記條例》第九條規(guī)定，婚姻登記機(jī)關(guān)可以撤銷受脅迫結(jié)婚的婚姻，宣告結(jié)婚證作廢，但條件是不涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問(wèn)題。其實(shí)，受脅迫結(jié)婚，就是婚姻不自由，應(yīng)該無(wú)條件宣布其無(wú)效，至于可能涉及的子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問(wèn)題，則應(yīng)該另案處理。如果以涉及子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問(wèn)題為由，承認(rèn)受脅迫婚姻，只能迫使受脅迫者在子女撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)以及債務(wù)問(wèn)題上作出無(wú)限制的讓步。這實(shí)際上是保護(hù)了脅迫者，犧牲了受脅迫者的婚姻自由權(quán)利。這一規(guī)定，也只是方便了管理，而沒(méi)有考慮到受脅迫者的權(quán)利。需要進(jìn)一步改革。

四、行政許可法的治道變革意義

《婚姻登記條例》體現(xiàn)了中國(guó)政府在婚姻登記領(lǐng)域的治道變革，具有局部的意義。2003年8月27日，《中華人民共和國(guó)行政許可法》由十屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)并公布、2004年7月1日實(shí)施。這一法律對(duì)于中國(guó)政府治道變革來(lái)說(shuō)，則具有全局性的意義。

這一法律規(guī)定了行政許可的范圍，也規(guī)定了不許設(shè)置行政許可的事項(xiàng)；規(guī)定行政許可除非由法律規(guī)定，不得收取任何費(fèi)用；行政許可必須有時(shí)間限制，不得無(wú)限期拖延；只有法律和法規(guī)才能設(shè)置行政許可，部門規(guī)章和一般性文件不得設(shè)置行政許可；行政許可一旦批準(zhǔn)不得隨意變更，確需變更必須有充分的公共利益的利益，并且給公民和組織帶來(lái)的損失進(jìn)行補(bǔ)償；禁止行政許可轉(zhuǎn)讓；嚴(yán)禁資格考試強(qiáng)制培訓(xùn)和購(gòu)買指定教材等等。

這些內(nèi)容受到了媒體的廣泛關(guān)注和報(bào)道，因?yàn)檫@些規(guī)定，非常有針對(duì)性地解決了很多公民、企業(yè)和社會(huì)組織在與政府打交道跑行政審批時(shí)所面臨的很多實(shí)際問(wèn)題，而且也針對(duì)性地控制了行政機(jī)關(guān)設(shè)租、企業(yè)尋租、權(quán)錢交易的腐敗空間，確立了從源頭根除腐敗的制度基礎(chǔ)。可見(jiàn)行政許可法的意義非凡。不過(guò)，《行政許可法》的最重要的意義，恐怕還在于其對(duì)中國(guó)政府的治道變革意義：

使中國(guó)政府有限政府的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政府的權(quán)力有了法律的邊界。過(guò)去，有關(guān)政府權(quán)力的法律，一般只是籠統(tǒng)地列舉若干類別，說(shuō)政府負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、治安、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生等事業(yè)，而沒(méi)有具體規(guī)定其什么可以干，什么不可以干，其結(jié)果就是政府的權(quán)力往往是沒(méi)有邊界的，可大可小，沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，在邏輯上就是無(wú)限政府，可以“上管天，下管地，中間管天氣”。《行政許可法》不僅從肯定的角度規(guī)定了哪些事項(xiàng)規(guī)定可以設(shè)定行政許可，而且還從否定的角度，規(guī)定了四類事項(xiàng)可以不設(shè)行政許可：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。這不僅為公民個(gè)人、法人和社會(huì)自治等組織，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和中介組織留足了足夠的空間，為公民個(gè)人自由、社會(huì)自治、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)提供了充分的法律基礎(chǔ)，還為政府的行政許可權(quán)力設(shè)定了法律的邊界，政府的行政權(quán)力終于進(jìn)入了有限政府的境界。

使中國(guó)政府的依法行政進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政府終于開(kāi)始依法規(guī)范自己。依法行政，是法治國(guó)家建設(shè)的重要內(nèi)容。過(guò)去主要強(qiáng)調(diào)政府治理整頓市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、管治公民行為、規(guī)范社會(huì)組織行為要有法律依據(jù)。行政許可法的出臺(tái)，豐富和發(fā)展了依法行政內(nèi)容，依法行政，首先是政府行政權(quán)力的設(shè)定、運(yùn)作需要有法律依據(jù)。依法行政，首先是政府要依法規(guī)范自己，然后才是依法去管理社會(huì)。

使中國(guó)政府的民主行政進(jìn)入了一個(gè)新的階段，民主行政進(jìn)入了程序民主的時(shí)代。過(guò)去，民主行政主要關(guān)心的是如何為人民服務(wù)，在實(shí)際操作中，為人民服務(wù)往往變成了高度管制也是在為人民服務(wù)。行政許可法的出臺(tái)，使得民主行政的內(nèi)涵增添了新的內(nèi)容，行政許可法規(guī)定，行政許可的設(shè)立，起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)說(shuō)明該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽(tīng)取和采納意見(jiàn)的情況。還規(guī)定，公民、法人或者其他組織可以向行政機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見(jiàn)和建議。必須聽(tīng)證的行政許可行為必須公開(kāi)聽(tīng)證，而且費(fèi)用由政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，等等。這些規(guī)定，都體現(xiàn)了民主行政的新內(nèi)涵。這表明，民主行政不僅是在目的上要為人民服務(wù)，更重要的是在過(guò)程上要讓人民參與行政權(quán)力的設(shè)定和運(yùn)作，民主行政進(jìn)入了程序民主的階段。

使中國(guó)政府的權(quán)力配置進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政府間權(quán)力配置得到了法律化、清晰化。在現(xiàn)有的憲法和相關(guān)組織法規(guī)定中，往往只有原則，立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)、各級(jí)政府之間有關(guān)權(quán)力劃分的規(guī)定，往往比較模糊，只有民主集中制、議行合一這樣原則性的規(guī)定。行政許可法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)可以立法設(shè)定行政許可，行政法規(guī)只有在法律尚未制定的時(shí)候才可設(shè)定行政許可。國(guó)務(wù)院決定設(shè)定行政許可只限在必要的時(shí)候，除臨時(shí)性行政許可事項(xiàng)之外，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定法律或者自行制定行政法規(guī)。國(guó)務(wù)院各個(gè)部門不能以行政規(guī)章的形式設(shè)定行政許可。在沒(méi)有法律和國(guó)務(wù)院行政法規(guī)時(shí)地方性法規(guī)可以設(shè)定行政法規(guī)，急需時(shí)省級(jí)政府可以設(shè)定臨時(shí)性的行政許可，臨時(shí)性的行政許可一年后若要繼續(xù)實(shí)行，必須提請(qǐng)當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)。與此同時(shí)，還規(guī)定了地方性法規(guī)和省級(jí)政府規(guī)章不得設(shè)定由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或其他組織的資格、自制的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可，并且禁止為地方保護(hù)主義、分裂統(tǒng)一市場(chǎng)設(shè)定行政許可。這些規(guī)定明確界定了立法機(jī)關(guān)、中央和地方政府機(jī)關(guān)在行政許可設(shè)立方面的權(quán)力劃分，使得立法與行政、中央與地方的關(guān)系進(jìn)入了法律化、清晰化的階段。

使中國(guó)政府的政務(wù)公開(kāi)進(jìn)入了一個(gè)新的階段，政務(wù)信息公開(kāi)有了具體的法律要求，而且政府需要根據(jù)公民的要求公開(kāi)信息并作出解釋。由于戰(zhàn)爭(zhēng)年代秘密行政的傳統(tǒng)影響，以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長(zhǎng)期運(yùn)動(dòng)性行政的慣性，中國(guó)各級(jí)政府的政務(wù)公開(kāi)狀況一直不如人意。政務(wù)公開(kāi)只是作為一種要求，而不是政府的法律義務(wù)。所以，往往是上級(jí)要求一下，領(lǐng)導(dǎo)重視一下，政務(wù)就公開(kāi)一些，時(shí)過(guò)境遷，又回到秘密行政的做法。其關(guān)鍵是政務(wù)信息公開(kāi)并沒(méi)有明確的法律框架，也沒(méi)有法律要求。今年SARS危機(jī)時(shí)期制定的《突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定政府必須公布傳染病疫情信息的法律義務(wù)以及相關(guān)責(zé)任，這是一個(gè)很好的開(kāi)端。《行政許可法》的出臺(tái)，在法律上規(guī)定了政府在行政許可領(lǐng)域公開(kāi)政務(wù)信息的義務(wù)以及具體做法，并且還必須提供公民要求提供的信息和解釋：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請(qǐng)書示范文本等在辦公場(chǎng)所公示。申請(qǐng)人要求行政機(jī)關(guān)對(duì)公式內(nèi)容予以說(shuō)明、解釋的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)說(shuō)明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠的信息。這又把中國(guó)政務(wù)信息公開(kāi)推進(jìn)了一大步。

使中國(guó)政府的服務(wù)行政進(jìn)入了一個(gè)新的階段，為人民服務(wù)進(jìn)入了制度設(shè)計(jì)和保障階段。為人民服務(wù)一直是中國(guó)政府的施政原則，中南海新華門就寫著“為人民服務(wù)”，但在具體行政領(lǐng)域，服務(wù)原則往往缺乏制度化、法律化的保障，便民服務(wù)往往停留在口頭上，行政機(jī)關(guān)往往為了行政管理的方便讓公民和企業(yè)社會(huì)組織疲于奔命。《行政許可法》的出臺(tái)，使得服務(wù)行政終于進(jìn)入了制度化的階段：比如，在行政許可的申請(qǐng)與受理階段，規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)立即告知申請(qǐng)人為什么不受理，當(dāng)場(chǎng)告知或者在五日內(nèi)一次性告知其申請(qǐng)材料的錯(cuò)誤。在審查與界定階段，對(duì)符合條件的申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)場(chǎng)作出書面行政許可決定，不能當(dāng)場(chǎng)作決定則限期作決定；政府一致對(duì)待申請(qǐng)者，無(wú)論上下級(jí)關(guān)系、還是不同部門的關(guān)系，都是政府內(nèi)部的事情，申請(qǐng)人只跟一個(gè)政府部門打交道，而不必挨個(gè)兒自己跑政府部門。在涉及第三方利益的時(shí)候，政府還必須告知第三方利益相關(guān)人，并聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)，以免損害第三方的利益。

當(dāng)然，行政許可法要到2004年7月1日才正式生效，各級(jí)立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)在未來(lái)還需要根據(jù)行政許可法在未來(lái)的10個(gè)月里面全面清理有關(guān)行政許可的法律、法規(guī)、規(guī)章和文件。在行政許可法真正生效之前，對(duì)其意義的探討應(yīng)該說(shuō)還停留于紙上談兵的階段。但有了一個(gè)比較好的法律，畢竟是一個(gè)很好的開(kāi)始，只要從現(xiàn)在開(kāi)始艱苦努力，中國(guó)政府也可以很快實(shí)現(xiàn)治道變革，真正成為廉潔、高效、公正、公開(kāi)、公平的為人民服務(wù)的政府。

世界各國(guó)的實(shí)踐表明，政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治發(fā)展是必不可少的，政府治理公共事務(wù)模式即治道的質(zhì)量，直接關(guān)系到一個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政府發(fā)展水平和質(zhì)量，也直接關(guān)系到公民各方面的生活是否幸福和快樂(lè)。

20多年來(lái)，中國(guó)改革開(kāi)放的過(guò)程，也是政府全方位治道變革的過(guò)程：從過(guò)去什么事情都管的無(wú)限政府走向?qū)Ｐ闹轮居诠卜?wù)供給、公共問(wèn)題解決、公共事務(wù)管理的有限政府，從人治政府走向法治政府，從以專政和權(quán)力統(tǒng)治為基礎(chǔ)的政府走向以服務(wù)為宗旨的政府，從高度集權(quán)的政府走向地方越來(lái)越有自身權(quán)限的多中心運(yùn)作的政府，從高度封閉的政府走向信息公開(kāi)、允許公民多渠道參與公共管理的政府等等。這一過(guò)程既是宏觀上全面系統(tǒng)推進(jìn)的結(jié)果，但更是具體的公共管理多方面創(chuàng)新、積累并推動(dòng)宏觀變革的結(jié)果。

為了在新的世紀(jì)里，繼續(xù)推進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治的全面發(fā)展，政府的發(fā)展至關(guān)重要。江蘇和武漢的經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)展的重要途徑就是通過(guò)具體的公共管理的改革和創(chuàng)新，在很多具體的層面，促進(jìn)政府的治道變革。《婚姻登記條例》和《行政許可法》的經(jīng)驗(yàn)表明，政府發(fā)展需要在積累日常具體公共管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在條件成熟的時(shí)候，修改現(xiàn)有的法律和法規(guī)，出臺(tái)新的法律和法規(guī)，在制度層面，促進(jìn)治道變革。只有在操作層面與制度層面一起努力，才有可能把新的政府治道變革落實(shí)在具體的公共管理上，才有可能穩(wěn)步推進(jìn)政府的治道變革，才有可能讓新的法律與法規(guī)，有現(xiàn)實(shí)的可行基礎(chǔ)，而不會(huì)變成一個(gè)寫在紙上的文字，沒(méi)有實(shí)際作用。