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【摘要】在我國實施依法治國方略和發展農村社會主義市場經濟的條件下，以政策治理農業和農村的做法，應向主要依靠法律治理農業和農村的轉變，這是今后必須面對的需要實踐的一項重大歷史使命。但目前農村的法治狀況仍然不能適應深化農村經濟改革、完善農村經濟體制和建設社會主義新農村的要求，因此要建立和完善適應我國農村經濟社會發展的農村經濟法律制度，以便為農村各項改革目標的實現提供強有力的法律支撐。

【關鍵詞】農村；改革；法律制度

【寫作年份】2008年

【正文】

一、導言

我國農村各項改革的啟動和深化，主要是依靠不同時期黨和國家的政策來推動的，正確的農業和農村政策對我國農村的改革、發展與穩定起到了明顯的保障和促進作用，可以說，沒有這些正確的農業和農村政策也就沒有今天農村經濟社會的繁榮，但是，也要清醒地認識到，以政策治理農業和農村也有其固有的缺陷。這是由政策說具有的以下特點所決定的：（1）政策主要是甚至完全是由原則性規定組成，它只規定行為的方向而不規定行為的具體規則；（2）除黨和國家的基本政策外，大量的具體政策必須根據形勢的變化而隨時調整；（3）政策主要依靠宣傳教育和行政手段加以貫徹實施，對于僅僅違反政策的行為，只能給予黨紀、政紀處分，而不能進行法律制裁。政策的這些特點，決定了它不足以為社會提供最規范、最權威和最穩定的行為規則。因此，單純以政策治理農業和農村，不足以消除農業和農村社會在經濟活動中的無規則和規則不力的狀態。相對而言，法律具有其他社會規范所不具有或者不完全具有的特性，即明確性、穩定性和權威性。這表明法律可以為主體提供一個明確的行為模式標準和合理的預期，使法律更易于在社會生活中得到實施。這就決定了在我國實施依法治國方略和發展農村社會主義市場經濟的條件下，黨對農村工作的領導方式也應完成相應地轉變，即將長期存在的主要以政策治理農業和農村的做法，完成向主要依靠法律治理農業和農村的轉變，這是今后必須面對的需要實踐的一項重大歷史使命。

隨著依法治國進程的推進和農村改革的逐步深入，應當說，在我國一個以《憲法》為依據，以《農業法》為基本法，以行政法規、部門規章和地方性法規為主體，以農業相關法律為補充的農業法律制度體系已經基本建立，它對我國農村社會經濟的發展起到了重要的推動和保障作用。但是，也應該看到，目前的農村的法治狀況仍然不能適應深化農村經濟改革、完善農村經濟體制和建設社會主義新農村的要求，其主要表現為，農村的法治工作仍然沒有得到普遍重視，在不少干部心目中只有政策的地位，而沒有法律到了地位；農村法制體系仍然存在缺失，無法可依的情形依舊在一定程度上存在；農村法制建設多停留于立法層面，在守法和執法上還存在不少問題；農民尤其是農村干部法律意識普遍淡薄，有待進一步提高。而這些問題的存在，在很大程度上又是與農村法律制度不健全有直接的關系。

早在黨的十五屆三中全會就已經把深化農村改革，穩定農村政策，重視農業生產，保障農民利益，努力建設有中國特色的社會主義新農村作為一項重要的任務提了出來；黨的十六大報告又把統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入作為全面建設小康社會的一項大任務提了出來；黨的十七大報告又進一步把建設社會主義新農村作為我國現代化進程中的重大歷史使命提了出來。當然，這些任務和目標的實現需要許多條件的配合，但是我認為至關重要的又是要建立和完善適應我國農村經濟社會發展的農村經濟法律制度，以便為上述目標的實現提供強有力的法律支撐。

二、建立和完善農村市場主體法律制度

農村市場主體是指從事農業生產和經營的組織和個人。建立和完善農村市場主體法律制度的根本任務，是要以法律形式確立農村多元市場主體的法律地位，使它們真正具有完全的行為能力和責任能力。目前國家已經針對農村特有的市場主體頒布了《鄉鎮企業法》、《農民專業合作社法》等，但是一些規范農村市場主體的重要法律至今尚未頒布。因此，在農村市場主體法律制度的構建方面，需要有計劃、有步驟地制定農村集體經濟組織法、農村股份合作企業法、農村信用社法、農業專業協會法以及農場法等農村市場主體法律法規。在這些法律法規中我認為最重要的是要制定“農村集體經濟組織法”。按照我國《憲法》的規定，我國現行的農村基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。所謂雙層經營體制是指我國在農村實行聯產承包制以后所形成的家庭分散經營和集體統一經營相結合的一種經營形式。具體而言，家庭分散經營是指在堅持農村土地等生產資料集體所有的前提下，把土地等承包給農民，確立農民的主體經營地位，使農民享有承包經營權；集體統一經營是指集體經濟組織在擁有集體土地等生產資料所有權的基礎上所進行的生產服務、協調管理、資產積累等經營活動。從法學角度而言，農村集體經濟組織和農戶都是獨立的農業生產經營主體，它們在農業生產經營活動中都有獨立的法律地位和人格。

自1999年以憲法形式確立雙層經營體制以來，國家已經通過頒布《土地承包經營法》確立和保障了農戶進行承包經營的法律地位。按照我的理解，農村集體經濟組織有兩種存在形態，一種是具有土地等生產資料發包權的集體經濟組織，另一種是不擁有土地等生產資料發包權的合作經濟組織，對于后一種集體經濟組織，國家通過《農民專業合作社法》等確立和保障其農業經營主體的法律地位，但是對于前一種集體經濟組織，至今還沒有制定相關法律對其進行調整，以至于導致目前普遍存在的以村民委員會代替集體經濟組織行使集體經濟組織權利的情況，從而使集體經濟組織“名存實亡”，使人驚訝的是，許多干部特別是領導干部對這種局面的存在卻不以為然。在我看來，村民委員會作為基層群眾性自治組織，按照《村民委員會組織法》第五條的規定，它的職責是“尊重集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益”，它不應當代替集體經濟組織去行使權利，因此目前急需制定一部規范集體經濟組織的法律，以改變把村民委員會等同于集體經濟組織的狀況。

三、建立和完善農村產權法律制度

建立和完善農村產權法律制度有利于實現農村資源的最佳配置和優化利用。我國已經制定的《物權法》、《土地管理法》、《土地承包經營法》等都涉及到對農村產權關系的規范，但是，這些法律對集體經濟組織產權制度和集體自然資源的所有和利用關系的規定還顯得十分模糊，比如對什么是集體所有權，現行法律的界定還不是很明確，使得究竟誰是集體所有權的主體處于不確定的狀態，因此，今后應當以《憲法》為依據，通過制定和修改現行的與農村產權相關的法律，建立和完善農村產權法律制度。具體而言，主要應當從以下三個方面入手，理順集體經濟組織的產權關系，保護各類產權權益。首先，要明晰農村產權主體。農村產權主體明晰是建立和完善農村產權法律制度的前提。當前，我國應當在國家所有、集體所有和個人所有的制度框架下，在完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制以及明確集體自然資源的所有和利用關系的基礎上，劃清國家、集體和個人等三方主體的權利內容和范圍，為農村資源的開發利用提供法律依據。其次，要規范農村產權交易關系。當前，農村的產權交易很不規范，農村集體土地使用權和自然資源權利的交易，往往不是由集體決定，而是由鄉政府和村民委員會中的某些個人決定，這就很容易導致集體產權實質上變成私人產權，嚴重侵犯了農民的權益。

總書記在十七大報告中所提出的“創造條件讓更多群眾擁有財產性收入”的問題，今年黨中央的一號文件提出要進一步明確農民家庭財產的法律地位，保障他們對集體財產的收益權，獲得更多的財產性收入。這個信號為我們建立和完善農村產權法律制度提出了一個重要課題。財產性收入通常是指除工資以外的家庭所擁有的動產和不動產收入，主要包括房屋、土地、存款及其利息、有價證券等，就農民而言，土地收益無疑是最重要的財產性收入，它主要來源于以下四個方面的土地利益，一是因承包集體土地而獲得的收益，二是因土地承包經營權的流轉而獲得的收益，三是作為集體經濟組織成員因集體經濟組織統一經營而分享的收益，四是作為集體經濟組織成員因集體土地被國家征用而獲得的收益。

農民在獲得這四種收益方面都存在著一定的障礙。首先，在承包收益方面存在著兩個問題，一是農民所擁有的承包經營權往往遭到無端的侵害而得不到保護，二是由于農村勞動力向城市轉移出現了土地撂荒的情況[1]，使承包土地的利益不能實現；其次，由于土地不僅是農民財產性收入的來源，同時也是農民生存保障，因此法律為土地承包經營權的流轉設置了一定的限制如不能抵押等，這就使得農民欲通過土地承包經營權的流轉而獲得的收益受到一定的限制；再次，集體經濟組織統一經營的情況下，也存在兩個問題，一是由于經營不善導致不能收益甚至負債經營，二是經營收益得不到公平分享甚至被侵占；最后，由于集體土地被國家征用而獲得的收益往往被層層截留，致使農民只能拿到的極少數。這些問題的解決需要通過建立防止農村土地撂荒制度和承包土地托管制度、健全土地承包經營權流轉制度以及農村產權交易制度、和農村集體財產分享制度等。

四、建立和完善農村市場交易法律制度

農村市場是我國統一、開放、競爭和有序市場的重要組成部分，它既包括商品市場，又包括要素市場。目前我國已經頒布了《合同法》、《反不正當競爭法》、《反壟斷法》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》、《廣告法》等法律，這些法律同樣適用于對我國農村地區市場交易關系的調整，但是，這些法律還不足以規范具有自身特色的農村市場交易關系，因此，今后應當進一步完善農村市場的規則，著重加強農產品批發、糧食管理、農藥管理、農產品交易、農村批發市場管理、農村物流等方面的制度建設，以建立和完善農村市場交易法律制度。首先，在商品交易市場方面，重點是要加強糧食流通體系的法治建設，堅持和完善重點糧食品種最低收購政策，加強農業生產資料價格的調控，保護種糧農民的利益，同時，要繼續執行糧食生產的獎勵政策，增加中央財政對糧食生產的獎勵基金。其次，在要素市場方面，一是要依法規范農村金融市場，重點是要加強金融機構特別是國家開發銀行和農業發展銀行對農業和農村經濟發展的資金支持，大力培育小額貸款組織，規范民間借貸，取締農村高利貸和地下錢莊；二是要規范農村勞動力市場，關鍵是要建立健全城鄉就業公共服務網絡，免費為外出務工農民提供法律咨詢服務和技能培訓，完善勞動合同制度，嚴格調節和規范勞資關系，建立務工農民的工資保證制度；三是要規范技術和信息市場，我國農村的技術和信息資源配置比較薄弱，技術商品的交易不普遍，信息傳播的渠道也比較堵塞，因此，需要通過定期舉辦農產品交易會、農業技術信息會等方式，促進農業技術成果和信息資源的交流；四是規范農村土地市場，現在的當務之急是要控制對耕地的征用，堅持最嚴格的耕地保護制度，提高土地資源的利用價格，健全對征地農民的合理補償機制，規范農村土地承包經營權的流通。當前在新農村建設中可能引發一場新的“圈地運動”，或者用低價格招商引資，或者建立“鄉村別墅”，這是需要特別引起警惕和嚴加制止的。

五、建立和完善農村宏觀調控法律制度

農業是一個弱勢產業，它的發展需要國家進行宏觀調控并將其納入法治化軌道。在我國的市場經濟條件下，對農村的宏觀調控主要表現在以下十個方面：一是利用政府的信息優勢，通過收集、市場信息來指導農業生產；二是通過建立糧食等專項儲備制度，干預農產品市場的供求波動；三是組織農產品批發市場、期貨市場，調控主要農產品價格，四是通過對主要農產品保護價格制度和儲備調節制度來實現農產品價格保護，必要時可以按照《價格法》的規定啟動臨時價格干預措施；五是通過稅收優惠等措施扶植、促進農產品加工和深加工的增值，以提高農業經濟效益；六是促進農業科技的發展和扶持農業生產資料的生產；七是增加國家財政對農業的支持力度，重點資助跨區域性的農業基礎設施建設、重大農業科學的基礎研究和農業科技推廣、農用工業以及重要的農業開發項目等；八是加大對農業基礎設施建設如水利、交通、通訊等領域的投入；九是加大引入外資的力度，采取傾斜措施鼓勵、支持和保護內資和外資對農業的投入；十是九是發揮政策性金融機構的作用，針對農業生產的特點，對農業生產制定必要的金融扶持政策。

需要特別指出的是，在現實中，上述許多宏觀調控措施雖然早已提出，然而在有的地方執行得比較好，有的地方執行得不好，甚至有的地方根本就沒有執行，我想其中一個重要原因就是這些措施的提出很多都是停留在政策層面的，沒有把它們上升為法律規定。我認為，黨和國家對農村宏觀調控，既要靠政策的推動，更要靠法律推動，這是因為，政策的執行力度往往要低于法律的執行力度，因此，從根本上來說，要使黨和國家對農村的宏觀調控措施得到落實，需要適時地將行之有效的宏觀調控政策上升為法律規定，使其成為普遍遵循的行為規則。

六、建立和完善農村社會分配法律制度

改革和完善分配法律制度，理順農村的分配關系，規范農村分配秩序，事關廣大農民群眾的切身利益，必須引起高度的重視。隨著雙層經營體制的推行，農業稅的取消，城鄉二元經濟結構的逐步改變，適應我國農村經濟發展的分配制度的框架體系正在形成，但是在這方面仍然存在著許多亟待解決的問題。在我看來，農村分配既包括農民增收，它主要解決把農村“蛋糕做大”的問題，又包括對增值財富的分配問題，它主要解決如何“公平分享蛋糕”的問題。

面對城市的發展，就相對于不太發展的農村地區的農民來說，存在著一種創業、就業致富的沖動和需要。就當今農民而言，增收已經成了農民的主要追求。就現實來看，農民增收主要有兩個途徑，一是離鄉到城市尋求財富，二是立足農村尋求發展，這兩者都不失為生財之道。但是在這個過程中，他們往往又受許多制度性的制約和障礙。從根本上來說，這種制約和障礙來源于我國長期推行的城鄉二元分治的發展模式，這種二元經濟結構直接導致了農村和城市在政治、經濟、文化、社會等許多方面的差異和不協調發展，直接影響到農民收入的提高和發展成果公平分享。它主要表現在經濟層面和社會層面，在經濟層面，表現為城市與鄉村在所有制、交換、分配、就業、稅賦等方面存在的明顯不同；在社會層面，則表現為城市與鄉村居民在教育、醫療、勞動、社會保障等方面存在的重大差別，這些成為了橫亙在完善社會主義市場經濟體制建設和社會主義新農村建設進程中的最大障礙和制約因素。目前黨和國家已經采取了若干措施消除或者縮小這種差別以建立新型的城鄉關系，然而，這些措施更多地是在政策層面推行，目前特別需要從法律制度上確立新型的城鄉關系，其核心問題就是要通過提升農村和農民在權利義務的法律配置中的地位和比重，恢復農村與城市之間的法律平等，并在不損害城市發展的前提下在市場準入、財政、稅收、金融、價格、社會分配與保障等法律制度方面給農村社會以適當的傾斜。比如，在縮小城鄉差別方面，可以通過制定財政轉移支付、改革農業稅制、加大農業投入、發展農村教育醫療衛生事業、理順農村分配關系等方面的法律法規，為農村生產力的發展提供必要的制度保障和法治環境。通過這些制度和措施，保障農民收入的提高和發展成果的公平分享。

這里我還想強調農村分配是一個廣泛的概念，其中包括農村勞動力資源的分配，勞動力資源的合理配置，不僅有利于農民增收，同時又可以促進農村經濟社會的全面發展。現在我認為在勞動力資源配置上還存在著一些誤區，人們更多地是強調農村勞動力向城市轉移，卻往往忽視了農村勞動力轉移之后給農村造成的負面影響。最近我到農村作了一些調查，發現由于農村青壯年勞動力的大量轉移，造成了土地撂荒、農村房屋閑置、留守兒童缺乏看管、老人得不到應有的贍養、農業經營效益受到影響、新農村建設難以有效開展等問題。造成這些問題的一個重要原因是沒有正確處理好城市擴張與農村富余勞動力的轉移的關系問題。隨著我國工業化和城市化進程的加快，城市擴張已經成了一個不可阻擋的發展趨勢，與此同時，城市擴張又為農村剩余勞動力的轉移提供了千載難遇的機遇。然而，現在我們看到的是，人們更多地強調的是城市的擴張的意義以及農民工對社會發展的貢獻，而不大去注意城市擴張所帶來的“城市病”以及農村勞動力轉移之后給農村造成的負面影響。現在人們總有一種擔心，就是如果我們不能正確處理好城市擴展和農村勞動力轉移的辨證關系，那么在若干年后，就可能呈現出“城市繁榮“”農村荒涼“這樣一種情景。最近，我注意到，一些完成了城市化進程的國家，已經在呼吁限制城市的擴張，而在我國城市擴張的勢頭卻有增無減。我并不一般地反對城市擴張，特別是在我國城市化程度并不高的情況下，城市擴展是必要的，但是從長遠講，我認為從現在開始就應當對城市的擴張作必要的限制，當然這種限制需要因地制宜，比如是是否可依按照中央直轄市、省會城市、較大城市、縣級市等級層次對城市的規模作出合理的發展規劃，其中特別要限制特大城市的發展，促進中小城市的發展。解決農村勞動力就業問題，思路要開闊，不要只盯著大中城市，要把小城鎮發展作為吸收農村勞動力的重要途徑。我曾經問過一些農民，它們到城市謀求發展的收入與留在本地進行生產和經營究竟有多大差距，他們回答說從城市務工中取得的收入肯定高于在本地謀生取得的收入，但是除去在城市的高支出之后，與農村的收入也相差無幾，我又問，那么你們為什么要到城市去呢，他們說，除了掙錢之外，還想到城市去體驗一下精彩世界。這里實際上向我們提出了一個啟示，如果我們能夠為農民提供一個能夠在農村就業的平臺和良好的生活環境，農民是可以留在農村的尋求發展的。因此，在制度設計上，一方面要鼓勵農村剩余勞動力有序的向城市轉移，另一方面又要鼓勵農民留在農村從事新農村建設，同時還要鼓勵有志于農村建設的城市人向農村發展。

七、建立和完善農村社會保障法律制度

我國現今的社會保障制度主要是由社會保險、社會福利、社會救助和社會優撫等制度所構成的有機整體。目前，我國城市的社會保障制度已經普遍建立；然而，由于歷史的原因，長期以來，農村的社會保障還處于我國社會保障體系的邊緣，大多數農民的社會保障還只能依賴土地和家庭，即使如此，這些保障措施都還未進入正式制度的層面。就家庭保障而言，盡管按照中國的傳統，家庭保障仍然是農村社會保障的一個重要方面，但是，就一般地區而言，家庭保障的水平還是很低的，遠遠不能滿足廣大農民群眾對社會保障的期望。因此，國家正在積極尋求建立與農村經濟發展水平相適應的多種形式的農村社會保障體系。我認為，首先，要按照城鄉統籌發展的要求，逐步加大公共財政對農村社會保障制度建設的投入，并將其納入國家的預算體系，使農村的社會保障資金有穩定的財政支持。其次，要建立和完善貧困村貧困戶扶持制度、失地農民生活保障制度、農村優撫安置制度以及農村社會福利制度等。再次，要探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村的養老保險制度，以克服因計劃生育而帶來的過重的家庭養老負擔。最后，經濟發達的農村地區要積極探索建立農村最低生活保障制度等。

八、建立和完善農村社會事業法律制度

社會事業主要涵蓋教育、科技、文化、衛生、體育以及社區建設等方面。從總體上講，我國現有的社會事業立法還遠遠不能滿足農村社會事業發展對法律的需求，因此，建立和完善農村社會事業法律制度。首先，要加快農村教育事業的發展，重點是普及和鞏固農村九年義務教育，建立健全農村義務教育經費保障機制；其次，要積極發展農村衛生事業，改變農村醫療設備落后，醫療人員素質不高的狀況，建立和完善新型農村合作醫療制度，建立與農民收入水平相適應的農村藥品供應和監管體系，規范農村醫療服務，實施農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，建立和完善覆蓋農村的公共衛生監測、預警、報告信息網絡體系，提高應對突發公共衛生事件的能力和衛生執法監督能力。再次，要促進農村文化繁榮，要通過公共文化設施的建設、廣播電視的普及等，構建農村公共文化服務體系，使農民公平的享受文化體制改革的成果；采取措施繼承農村優秀傳統文化，阻止民間藝術日漸衰弱的趨勢，創新農村文化生活的載體和手段；扶持農村業余文化隊伍，鼓勵農民興辦文化產業，舉辦農民運動會等，豐富農民的文化生活，在農村形成健康文明的新風尚。現在國家很關注農村社會事業的發展，但是許多還只是一些倡導性的措施，因此，這些措施的落實就很不平衡，這就決定了農村社會事業的發展也必須逐步納入法制化的軌道。

現在我看到這樣一些情況，有的地區為了發展旅游事業，增加地區收入，不惜采取篡改歷史、偽造歷史、生造歷史去打造那種不倫不類甚至使人啼笑皆非的“人文景觀“，著無疑是對人文環境的一種褻瀆，必須嚴加制止。

九、建立和完善農村可持續發展法律制度

農村可持續發展是我國整個可持續發展戰略的重要組成部分，與此相適應，建立和完善農村可持續發展法律制度也就成了當代我國農村法治建設的重要任務之一。首先，應當按照可持續發展的基本要求，全面審查有關農村法治建設的相關制度，通過相關法律法規的創制、修改、廢止等立法活動，把可持續發展的理念和精神制度化和法律化，為可持續發展在農村法治建設中的貫徹落實提供依據和保障。其次，要根據可持續發展的基本要求，全面改革與完善包括執法、司法、法律監督、法律宣傳以及廣大農村社會主體守法在內的農村法制的實施保障體系，使可持續發展從理念變為現實，從思想轉化為行動，從外在倡導轉化為內在動力。最后，要堅持農業的可持續發展，這是農村可持續發展戰略的核心與關鍵，因此，要將符合節約資源和保護環境要求的農業技術的開發和推廣、農業投入品利用效率的提高、農業面源污染的防治、節水灌溉的推行以及肥料農藥的科學使用等納入法律規范的軌道，切實在農村實現資源節約、環境友好以及循環農業的要求，以保障農業的可持續發展。

當前，最使人憂慮的是農村環境和資源的不可持續和人力資源的不可持續。首先，不僅城市污染、國外污染向農村轉移的趨勢未得到有效地制止，農村自身制造的污染也在不斷加劇，難怪人們感慨中國的許多農村已經不是人們所想象的那種“凈土“了；其次，農村資源的無節制、無秩序和掠奪式的開發狀況仍然沒有得到有效制止；最后，如前所述，作為新農村建設的主力軍的農民大量涌向城市，使農村活力大為減弱；這些因素的存在極大地影響了農村可持續發展戰略的實現，因此需要采取強有力的法律措施才能有效克服。

【注釋】

[1]最近我到重慶一個縣進行了調查，據該縣相關部門反應，摞荒土地面積占全縣承包耕地面積的0.98%。造成摞荒的主要原因為，一是因舉家外出而棄耕，二是因外出務工缺乏勞動力而棄耕，三是因承包土地糾紛得不到解決而棄耕，四是因土地貧瘠、產量不高而棄耕等，這種現象的存在無疑會造成土地資源的極大浪費。