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摘要：經濟法中的程序問題一直是研究者們容易忽視的問題，以程序正義理論來觀察中國經濟法的有關問題，是一條新的研究路徑。經濟法程序應當具備民主、效率、權力制衡等基本價值。完善中國經濟法的程序規范，應當是我們立法的重心問題。

關鍵詞：經濟法；程序；正義；效率

一、問題的提出從廣義上講，“程序”通常是指“按時間先后或依次安排的工作步驟”。

①法學界對法律程序的通常理解是：法律程序即訴訟程序，如《中國大百科全書·法學》中認為“凡規定實體法有關訴訟手段的法律為程序法，又稱訴訟法”。②國內不少教科書對法律程序也作此理解，國外法學界亦有此觀點，如《牛津法律大辭典》在程序法的條目中寫到：“程序法，其廣義解釋，是同實體法相對，而大概與訴訟程序法相同……在狹義和更嚴格意義上，程序法只是訴訟程序的一部分。”③筆者認為，這種將法律程序等同訴訟程序的理解是狹隘的。毫無疑問，訴訟程序是法律程序最主要，也是最有代表性的部分，但從廣義上講，實體法的程序性規范也是法律程序的重要組成部分。在此文中，筆者擬就經濟法中的程序問題作一初步探討。什么是法律程序（在此文中法律程序僅視為實體法中的程序規范），讓我們先對法律程序的特征作一番審視：

首先，法律程序是針對特定的行為而作要求的，任何法律均以人們的外在行為作為直接對象。這里的“人們”既包括自然人、法人，也包括國家及國家機關。這里的“特定行為”就是法律行為，法律行為是人們實現法定權利和義務的基礎。④任何法律行為，法律均為其設立程序使其實施能依法律的宗旨和目的進行。

其次，法律程序是由時間要求和空間要求構成的。換言之，法律程序以法定時間和法定空間方式作為基本要素。⑤法定時間要素包括時序和時限。時序是法律行為的先后順序，時限是法律行為所占時間的長短。法定空間方式包括兩個方面：一是空間關系，即行為主體及其行為的確定性以及相關性，比如《中華人民共和國中國人民銀行法》規定，貨幣政策只能由中國人民銀行制定和執行，這是確定性；該法還規定，中國人民銀行獨立執行貨幣政策，不受地方政府、各級政府部門的干涉，則表明各主體在空間上的相關性。二是行為方式，即法律行為采取何種表現形式的問題。

再次，法律程序有確定的法律效力。法律程序是法定的，不像風俗慣例、道德習慣和宗教儀式那樣有較強的任意性。法律程序作為一種行為模式是被反復適用的，一旦被法律予以明確規定，應視之為與實體法中其它非程序規范一樣具有同等約束力。

綜上所述，可以將法律程序概括為“人們進行法律行為所必須遵循或履行的法定的時間和空間上步驟和方式。”⑥有必要再明確一點：法律程序對權利行為更為重要，我們或許能發現，純粹的義務在實行（履行）過程中一般很少有程序方面的要求。一方面會因為義務的規定本身就包含了程序方面的要求；另一方面也因為大多數義務以不作為的形式規定。因此可以說，法律程序主要是針對權利行為的。權利行為有一般權利行為和權力行為之分，無論哪一種，法律程序對它們都是十分重要的。對于一般權利行為來說，法律程序既是行為模式、步驟和方式，又是權利實現的合法方式或必要條件。對于權力行為而言，法律程序既是行為模式、步驟和方式，又是權力約束的重要機制。

法律程序對于經濟法同樣重要，經濟法的產生源于政府對“市場失靈”的補救，市場機制難以自給自足，為政府對社會經濟的干預提供了理由和依據。而“一切有權力的人都容易濫用權力。有權力的人們使用權力一直到是有界限的地方才休止”。⑦實踐證明，政府經濟管理權力的過渡膨脹對社會經濟的破壞力比市場失靈更加嚴重。經濟法開始面臨一個如何控制政府經濟權力的問題：“賦權”與“控權”這一對看似相悖的矛盾，要在經濟法中找到和諧相處的位置。這就意味著經濟法既要對政府經濟權力予以確認，又要對該權力的行使設置科學的方式和合理的界限。法定權利和權力的實現都是以法律行為作媒介的，政府經濟權力的行使體現為政府經濟行為，政府經濟行為是政府經濟權力的具體運用，要使政府經濟權力有一個邊界，為政府經濟行為設置合理的法律程序是一個不容忽視的問題，這也是經濟法合乎法治化要求的體現。在此，根據上述法律程序的內涵，筆者將經濟法程序界定為政府經濟行為必須遵循或履行的法定的時間和空間上的步驟和方式。

二、經濟法程序研究的理論基礎：程序正義論

自古至今，法學家們極力推崇法律所追求的最大價值是正義。從亞里士多德以來，人們普遍認為，通過一定過程實現了怎樣的結果才是正義理論的核心問題，只要結果正確，無論過程、方法或程序怎樣都無所謂。這種正義可稱為“實體的正義”或“實質的正義”（substantivejustice），我們總是很容易無意識地接受這種觀點的影響。⑧在此，人們進行法律行為所遵循的步驟和方式被忽略了。然而，程序的不同從而引起結果的重大變化情況，也是我們生活中的常識，因此，就有了對法律程序的正義性進行考察的論點，可稱之為“程序的正義”（proceduraljustice）。美國學者羅爾斯對程序正義作了系統論述。他把程序的正義分為三種：第一種稱為“純粹的程序正義”，在純粹正義的場合，一切取決于程序要件的滿足，不存在結果正當與否的任何標準。其典型事例為賭博，只要游戲規則不偏向任一賭徒且被嚴格遵守，無論何種結果均被認為是符合正義的。第二種稱為“完善的正義”，即雖然存在關于結果正當與否的獨立標準，但是程序總是導致正當的結果。其典型事例為平分蛋糕問題，只要將程序設定為切蛋糕的人最后領取自己應得的一塊，結果就必然是公正的。第三種稱為“不完善的正義”，程序不一定每次都導致正當的結果，程序之外的標準便具有較重要的意義。其典型事例為刑事審判，無論程序如何完備，也不能避免冤假錯案。在羅爾斯看來，如何設計一個社會的基本結果，從而對基本權利和義務作出合理的分配，是正義的主要內容。這就要以純粹程序正義觀念來設計社會結果，使之能夠“無論什么結果都是正義的”。因為純粹的程序正義的最大優點在于：在滿足正義的要求時，它不再需要追溯無數的特殊環境和個人不斷變化著的相對地位，從而避免了由這類細節引起的復雜原則問題。⑨羅爾斯的貢獻或許不僅僅是對程序正義論的系統論述，因為個人觀點總難免有失誤和疏漏，但程序正義論一個最偉大的意義在于打破了程序工具主義的觀念，將人們的視野吸引到法的正當過程上來。結果有效性不能作為法律程序的唯一價值，法律程序有其獨立的正義標準，而對于經濟法而言，法律程序更是有其特殊意義。

第一，從西方政府職能的轉變過程來看，在自由資本主義時期，“管理越少的政府就是越好的政府”，對政府經濟權力的制約主要靠實體法的限制，而市場自身的缺陷需要由政府對之進行協調和引導，使得現代社會不得不在實體法上賦予政府強大的經濟權力。這種強大的經濟權力通過形形色色的政府經濟行為來落實，使得我們必須對這些以經濟權力為依托的政府經濟行為設置程序以約束政府的經濟權力。“程序的控制之所以重要，就是因為在實體上不得不賦予行政機關很大的權力”。⑩這在政府有著特殊重要地位的中國也不例外。通過經濟法程序對政府經濟行為事前與事中的控制和約束，促進政府經濟行為的效率，防止政府經濟權力的濫用，這是經濟法法治化進程的必然要求。

第二，經濟法是一種具有“回應性”特征的法。法作為上層建筑必然反映經濟基礎的要求，而經濟法更是與一國的經濟發展和國家政策緊密相聯，這種緊密度是其它法律部門無法比擬的，因此，經濟法才具有比其它法律部門更強的“不確定性”和真實性，經濟現實變動不定，引起經濟法實體內容不同程度的“震動”。尤其是在我國，地區間的差異和轉型時期經濟現實的混亂更是使經濟法無所適從，而經濟法程序對此所起的作用恰似一條“防震帶”，程序不會由于經濟法實體內容的“回應性”而喪失作用的基礎。因為經濟法程序并不涉及變動不定的經濟現實，從而為實體內容的變化留下空間，同時程序又可以使這種變化按照一種受到控制的有序的方式和步驟進行，程序的作用是使經濟法實體內容在變動中保持秩序。如果我們希求的現實狀況是有制約的權力，有保障的自由，有組織的民主，我們就必須將經濟法程序的正當化作為經濟法的基石，這或許也能為經濟法生存的正當化提供依據。

三、經濟法程序的價值

程序正義論為經濟法程序的研究提供了基礎理論，對經濟法程序的關注是因為法律程序具有非工具性價值。而經濟法程序作為法律程序的一種，還應當有其獨特的價值。

1.經濟法程序的民主價值

政府經濟權力的行使，目的在于對社會經濟進行總體的調節。由于政府有其自身的利益傾向，容易導致濫用權力而阻礙經濟的發展。因此經濟法在理性化發展的過程中，出現了由“國家本位”向“社會本位”轉變的傾向，經濟法成為以社會公共利益為價值取向的確認和規范政府經濟行為之法。而“社會公共利益”只是一種理論的抽象，其最終要落實到各個經濟主體，而各經濟主體能否對關系到自身利益的政府經濟行為有發言權，經濟法程序的民主性就是一個值得關注的問題。經濟法律程序的民主性的最重大表現就是相關利益主體的參與權，民主的法律程序使他們的尊嚴和利益得到保障。美國學者薩默斯曾指出，參與（participation）意味著公民能夠自主地主宰自己的命運。“在現代民主社會中，大部分公民寧愿自行管理自己的事務，也不愿意別人主宰自己的命運，哪怕別人做得要比自己更好……”對于經濟法程序來說，參與可以因為參與的過程本身而被認為是一種價值。某些經濟政策難以獲得普遍執行，其原因或許并不僅僅在于經濟政策的合理性缺陷，而更可能是因為相關的利益主體未能參與其中而漠視了它的存在。任何經濟個體都渴望在與自己的命運息息相關的經濟生活中聽到自己的聲音，所以經濟法程序的民主性至關重要。

2.經濟法程序的效率價值

如前所述經濟法是一種具有回應性特征的法，其實體內容往往有較大的不確定性。尤其是隨著社會經濟的發展，經濟現實難以按可預見的軌跡發展，無怪乎美國聯邦儲備委員會主席格林斯潘先生要發出驚呼：經濟已不再像經濟學家們所預計的那樣發展啦！人的有限理性不僅使我們在許多經濟問題前束手無策，還使我們對變幻莫測的未來感到無能為力，這使得經濟法的實體內容難以反映經濟規律，難以達到經濟學上所要求的“效率”的狀態。而經濟法程序保障了經濟個體的參與權利，將那些難以解決的實體問題轉化為程序問題，通過將經濟個體吸納到公正而富有理性的程序中進行對話、溝通和妥協等方式，既可以有效地避免因實體內容難以把握而可能導致的社會不滿，又可以使實體結果獲得廣泛接受而容易落實，從而達到另一種“效率”狀態。例如，公用事業的定價問題往往是有著聰明頭腦的經濟學家和縝密思維的法學家們難以解答的難題，經濟法若能為相關主體（政府、經營者、消費者等）提供對話的程序，如設立聽證程序等，這種定價結果就必然被廣泛接受而得以實施。

3.經濟法程序的權力制衡價值

現代社會對法律程序的關注很大程度上緣于制約權力的需要。而權力制約的一種重要途徑是多種權力之間的交叉與制衡，經濟法程序以約束經濟權力為核心內容，為經濟權力的行使設置法定空間方式，即確定經濟權力相關主體的相關性。我們一般將經濟法主體簡單分為調控主體與受控主體。保障受控主體的參與權體現了經濟法程序的民主價值，而確定各調控主體之間的相互制衡狀態和規則則體現經濟法程序的權力制衡價值。這一價值可以從經濟法調控主體的廣泛性上體現出來。政府行政機關無疑是重要的經濟法主體，承擔著廣泛的社會經濟調控功能。行政機關是國家經濟權力介入經濟最早的單一調控主體，但隨著國家經濟調控行為理性發展，調控主體出現多元化趨勢。首先是獨立的經濟管制機關的出現。例如在美國，獨立的經濟管制機關在經濟調控中起到了巨大作用，其重要性不在內閣部之下。美國的獨立經濟管制機構通常稱為委員會，負責管理各類經濟事務，由于其擁有一些不同于行政機構的特點，如擁有準立法權與準司法權，不實行首長負責制而實行委員會負責制等，常被人稱之為“政府第四部門”。而美國法律也恰恰在許多方面為這類機構的權力設置了不同于內閣部的程序。如委員會不需要向總統報告工作，任期相對固定，且長于總統，最長的為14年，只有美國聯邦儲備委員會這樣一個與經濟生活關系特殊緊密的機構才擁有如此長的任期。其目的無非是使這類經濟管制機構獨立于政府體系，作為相互制衡的力量，以程序上的制衡來獲得經濟政策的“非政治性”。其次是社團的勃興為政府經濟權力帶來另一制衡力量。社團在經濟法中的地位是特殊的，它既是受控主體與政府部門對話的紐帶，又是政府對經濟進行調控必須借助的力量。一方面，它是調控主體，對其成員進行自律性管理；另一方面，它又是受控主體，受到政府的管制。政府對它的態度在扶持和排斥之間游移不定，這種扶持與排斥表明，社團是對政府經濟權力的有力約束，經濟法程序的權力制衡價值就要求經濟法將這些主體均納入規范范圍，確定它們各自的獨立地位，設置它們權力運作的步驟和方式，保障各主體之間溝通和對話的途徑。

四、關于完善經濟法程序的思考

公正、合理的程序是經濟法現代化的必然要求，它一方面可以限制政府經濟權力的恣意與專斷，塑造經濟法的穩定性和完整性，另一方面給經濟法的實體內容以更大的可塑性和適應性。但我國向來有重實體、輕程序的傳統觀念，導致我國經濟法中的程序規范數量過少，質量不高而難以發揮其應有的功能。

首先，經濟法程序規范獨立性不高，立法層次低。在我國人大立法中的經濟法數量很多，但這些經濟法中實體性規范多，而程序規范數量少，且處于附屬地位，以《中國人民銀行法》為例，中國人民銀行是我國的中央銀行，制定和執行貨幣政策是中央銀行的首要任務，在貨幣政策的制定中，貨幣政策委員會的作用是至關重要的，而我國的《中國人民銀行法》卻只規定：“中國人民銀行設立貨幣政策委員會。貨幣政策委員會的職責、組成和工作程序由國務院規定，報全國人大常委會備案”。中央銀行制定的貨幣政策對于一國經濟的影響至關重大，也正因如此，中央銀行應該具有相對獨立于政府的地位，因為政府的決策容易受到領導人個人觀點的影響，政府追求政治利益的趨向會不同程度地影響貨幣政策的合理性。將貨幣委員會的工作置于政府的管制之下，即使最終的實施結果并非不理想，但也會因為缺乏相對確定的程序保障，而導致貨幣政策受到政府利益的影響而處于不穩定的危險狀況中，而貨幣政策恰恰需要在長期的執行過程中發揮其作用，朝令夕改會引起經濟的劇烈震動而難以發展。

其次，經濟法程序規范內容不明確，導致程序形同虛設。法律程序必須明確具體，否則就不能得到良好執行，但我國經濟法中的許多程序規范往往只提出要求，至于如何落實就無下文了。如我國《價格法》規定：“政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見。”但該法沒有規定調查和聽取意見應采取何種途徑和方式，“消費者、經營者和有關方面”以何種渠道提供自己的意見等。沒有了程序保障，政府定價行為往往只是政府價格部門的一意孤行，而政府定價的商品和服務往往是與人們生活緊密相關的稀缺商品、公用服務和商品等，價格得不到普遍認可，消費者產生抵制情緒，而經營者也難以發展業務。

再次，某些經濟法程序規范設計得不科學、不合理。例如對于“欺騙性質量標示”這種不正當競爭行為，《反不正當競爭法》規定由工商行政管理部門查處，而質量監督部門可按《產品質量法》查處，行業主管部門還可按本行業有關法規、規章查處，程序設置相互交叉，各自為政，相互推諉或扯皮在所難免，嚴重影響了實體內容的執行和落實。

為健全和完善我國經濟法程序規范，尚有許多工作要做。筆者主要從形式和內容兩個方面簡單談談自己的看法。

第一，關于形式方面。面對經濟生活的復雜性，政府經濟行為的種類多種多樣，按其所產生的法律效果的內容，可以分為以下具體的形式，這種分類直接與經濟法上的宏觀調控行為和市場規制行為的常規分類相關，可以分為直接強制行為和間接調控行為，具體而言，又有制定規范性文件的行為；監督檢查行為；激勵行為；許可行為；指導行為；預測行為等等.由于這些政府經濟行為各有不同之處，有市場規制行為，也有宏觀調控行為；有權力行為，也有非權力行為，因此在形式上難以疏理出一個整齊劃一的普適性程序，而應在各種單行法中分別規定，使程序規范與實體規范在內容上相互配合，功能上彼此制約，形成綜合系統的調整效應。

第二，關于內容方面，首先，要加強保護受控主體合法權益的程序立法。我國經濟體制改革是一種政府主導型的變革，反映在法律上是經濟法對政府權力的行使倍加關注，而對受控主體的參與權和對話權沒有保障。在完善經濟法程序規范的過程中，應該更多地關注程序的民主性，確保從政府經濟權力的啟動到受控主體對結果的接受的整個過程，都有法律程序的保障。其次，政府部門內部經濟權力行使機構之間的相互分工制衡與合作也應是經濟法程序規范關注的內容。因為我國政府權力廣泛而細密，經濟職能管理部門以行政機關的身份存在，沒有自身的獨立地位，受制于政府。而從政府內部來看，各機構的相對獨立，又使它們過多關注部門利益和行業利益，相互排斥或牽扯，相關工作效率低下。經濟法程序規范應充分發揮制約功能，在程序設計中，既要明確各調控主體的地位和權限劃分，又要處理好它們之間的關系，預設一個合理分權，相互銜接，相互制衡的程序機制。

注釋：

①《辭海》（編印本），上海辭書出版社1980年版，第1752頁。

②《中國大百科全書·法學》，大百科全書出版社1984年版，第80頁。

③《牛律法律大辭典》（中文版），光明日報出版社1989年版，第725頁。

④馬克思說：“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的。”《馬克思恩格斯選集》（第1卷），第16頁。

⑤⑥孫笑俠：《法律程序剖析》，《法律科學》1993年第6期。

⑦［法］孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1963年版，第154頁。

⑧［日］谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社1996年版，第1頁。

⑨［美］羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社1988年版，第80-83頁。

⑩王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年版，第63頁。

11.參見劉普生：《論經濟法的回應性》，《法商研究》1991年第2期。

12.SeeR.S.Summers，“EvaluatingandImprovingLegalProcess—APleaFor‘ProcessValues’”，CornellLawReview，Vol.60（1974），pp25.

13.王錫鋅：《論法律程序的內在價值》，《政治與法律》2000年第3期。

14.呂忠梅等著：《規范政府之法———政府經濟行為的法律規制》，法律出版社2001年版，第151-153頁。