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內容摘要：房屋權屬登記制度是房地產法學領域的重要課題，房屋權屬登記行為，本質上是行政行為，而非民事行為。因當事人提供虛假材料等原因造成錯誤登記而產生的賠償責任是民事侵權責任，適用民事訴訟程序；因房屋權屬登記機構的過失等原因造成登記錯誤而產生的賠償責任是國家賠償責任，啟動行政訴訟程序；當二者發生競合時，登記機關應履行先行賠付義務，而后再向造成登記錯誤的人追償。

關鍵詞：登記錯誤；行政行為；民事侵權責任；國家賠償責任

一、引言

不動產登記，是指將土地及其定著物之所有權和他項權利的取得、喪失和變更，依法定程序記載于有關專職機關掌管的專門簿冊上。[1]不動產登記制度，是我國物權法領域的重要制度，是公示公信原則的法律基礎，起著維護交易安全和保障交易秩序的作用，因此，各國都把完善不動產登記制度作為加強不動產管理的重要舉措。房屋，作為典型的不動產，其權屬登記，是房地產法學領域的重要課題。房屋權屬登記是房屋他項權利產生和變動的前提，關系到公民切身財產權益的實現。特別是登記錯誤，其不利后果是可想而知的，因此有必要把加強對房屋權屬登記錯誤的法律救濟提升到保護公民財產權益的高度。現行物權法和城市房屋權屬登記管理辦法規定更正登記、異議登記和損害賠償三種法律救濟途徑，作為保護公民財產權益的手段，損害賠償較之于其他兩種途徑無疑具有更好的補償受害人損失的效果，因此本文專門論述之。

二、房屋權屬登記錯誤的法律分析

房屋權屬登記，是國家加強不動產管理，維護交易秩序和交易安全的手段。探討房屋權屬登記錯誤的賠償責任，顯而易見必須首先明晰房屋權屬登記的性質。厘清房屋權屬登記的法律關系，確定相關當事人的權利義務，那么希冀相關主體承擔登記錯誤的賠償責任才有可能。鑒于房屋權屬登記是公權力介入私權利的產物，故學界一直有房屋權屬登記行為是行政行為還是民事行為的爭論，一定程度上影響了登記錯誤賠償責任的實現，所以有必要明確房屋權屬登記行為的性質。

（一）房屋權屬登記行為的性質

就房屋權屬登記行為的性質而言，大體有三種學說。第一，公法行為說。該說認為：“從登記行為看，房地產權屬登記在我國是房地產管理部門依其職權而實施的行政行為。”[2]不動產登記是一種行政行為，理由之一，不動產登記行為是一項必須由不動產登記機關行使的公權力行為；理由之二，不動產登記行為是國家行政權力的一部分，體現了一定的強制性。登記并非源于當事人的自愿委托而是來源于國家行政權，申請人必須依法向登記機關申請登記，否則其不動產的相關權利便得不到法律的有效保護；理由之三，不動產登記行為是對不動產物權的確認與宣告，是根據客觀事實和法律規定決定的行為，必須要嚴格按照法律規定和有關規范進行。[3]第二，證明行為說。該說避免公、私法性質上的判斷，認為“房屋產權管理機關的職責范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證（交付）條件，房屋產權變更登記本身，也只是對買賣雙方履行買賣合同的結果進行確認和公示，而不是對房屋買賣合同的審查和批準。[4]第三，私法行為說。該說認為登記行為中，真正由當事人參與的行為包括登記申請和登記請求兩方面，考察登記行為的性質應從這兩項權利去考察。登記效力之發生脫離申請人之意思則難以發生效力，登記行為本質上是一種事實行為，登記并不能賦予任何人權利。登記行為是產生私法效果的行為，就登記制度而言，預告登記、異議登記、撤銷登記性質上均為向法院提起的私法上之訴權，并且登記機關應負登記錯誤之賠償責任。[5]

上述觀點都具有一定的合理性，但筆者以為，房屋權屬登記行為，應當是一種行政行為，具體地說，是行政確認。所謂行政確認，是指行政主體依法對相對方的法律地位、法律關系和法律事實進行甄別，給予確定、認可、證明并予以宣告的具體行政行為。[6]依據我國《城市房屋權屬登記管理辦法》第三條之規定：本辦法所稱房屋權屬登記，是指房地產行政主管部門代表政府對房屋所有權以及由上述權利產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記，并依法確認房屋產權歸屬關系的行為。同時，我國物權法也規定了不動產統一登記制度和登記機構的行政性質。由此可見，房屋權屬登記，是房屋登記主管部門依照相關權利主體的申請，運用職權對相對人的權利狀態的一種確認，是典型的行政確認行為，體現了是國家運用公權力對市民社會的干預和管理，以保護公民的財產權益，維護社會的交易穩定。從中可以看出房屋權屬登記行為是行政機關基于行政職責而作出的具有行政法效果的強制性的單方服務行為。所以說，把房屋權屬登記行為認定為行政行為更為妥當一些。

（二）房屋權屬登記錯誤的原因

不動產登記作為物權的公示方法，其物權權利具有正確性推定的效力，即不動產登記權利作為正確權利只是法律為穩定法律秩序所做出的推定，但其公信力并不是絕對的，原因就是不動產登記會產生錯誤。不動產登記錯誤是指在不動產登記中，登記簿記載的物權與實際權利不相符合的事實狀態，主要包括錯誤登記和遺漏登記兩種情形。[7]房屋權屬登記亦同。在房屋權屬登記過程中，登記機構會對當事人提供的申請材料進行審查，其審查模式一般有兩種，一是形式審查，即只對當事人提供的材料進行格式要求方面的審查，而不對材料的真實性進行辨別；二為實質審查，即不僅要審查當事人提供的材料是否符合要求，而且要對材料的真實性進行鑒別。現行物權法在第十二條對登記機構的審查形式作出了規定，指出登記機構應對當事人提供的材料時候符合要求進行審查，必要時候可以實地查看。可以看出當前我國登記機構的審查形式為形式審查為主，實質審查為輔。盡管我國的審查形式是在比較形式審查和實質審查優劣基礎上作出的折衷選擇，但這并不能彌除登記錯誤的發生。由于當事人的原因或者登記機構的原因，都可能發生登記錯誤的情況。

物權法第二十一條對登記錯誤發生的原因進行了概括，當事人提供虛假材料申請登記，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任；因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。登記機構賠償后，可以向造成錯誤登記的人追償。從中我們可以看出，登記錯誤發生主要有三種情況：第一，就是登記申請人采取欺騙等手段造成錯誤登記；第二，就是因登記機構工作人員疏忽等過失造成錯誤登記；第三，就是登記申請人與登記機構工作人員惡意串通造成錯誤登記。不管是因為當事人的原因還是因為登記機構的原因，或者是二者的原因，造成他人損害的，就會產生損害賠償責任承擔的問題。因當事人原因產生的賠償責任是民事侵權責任，應適用民事訴訟程序；因登記機構原因而產生的賠償責任是國家賠償責任，應啟動行政訴訟程序；因二者共同原因產生的賠償責任是國家賠償責任，非連帶責任或按份責任，此時也應適用行政訴訟程序，只是登記機構先行賠償之后可以向造成錯誤的申請人進行追償。

三、房屋權屬登記錯誤的賠償責任

因當事人原因、登記機構原因或者共同的原因造成房屋權屬登記錯誤，使得登記權利人與實際權利人不一致，這不僅使實際權利人喪失房屋所有權及他項權利，同時靜態的交易安全和動態的交易安全都無法得到保證，由此造成他人財產等權益的損害。賠償制度不僅能及時補償受害人的損失，也可以警醒相關主體減少登記錯誤的發生，不失為房屋權屬登記錯誤的有效的法律救濟途徑。仔細分析房屋權屬登記行為的性質和房屋權屬登記錯誤發生的原因，我們會發現因房屋權屬登記錯誤而產生的賠償責任主要有如下責任形態：

（一）民事侵權責任

前已所述，我國登記機構在進行房屋權屬登記時采取形式審查加實質審查的模式，盡管登記機構已經履行了必要的審查義務，但是由于登記申請人提供虛假材料，采取欺騙等手段還是會發生登記錯誤的情形。由于國家賠償法實行違法賠償的原則，只有在行政機關實施行政行為違反法律法規，給他人造成損害的，才承擔賠償責任。在登記機構已經履行必要義務，沒有違反法律法規的情形下發生登記錯誤，登記機構自然就不承擔賠償義務。可是受害人的權益又必須得到救濟。根據民法通則第一百零六條之規定，公民由于過錯侵害他人財產的，也應當承擔賠償責任。因此，登記申請人采用虛假、欺騙等手段造成登記錯誤，實質上是通過登記錯誤的方式侵害了他人合法財產權，可以把該行為視為一種民事侵權行為，據此要求申請人承擔相應的民事賠償責任。比如登記申請人通過偽造文書，將他人房屋登記在自己名下，管理不善造成房屋滅失，即屬典型的侵害他人財產權的行為。

一般而言，追究錯誤登記申請人的民事侵權賠償責任，應當具備以下四個要件。第一，登記申請人通過虛假、欺騙等手段實施了登記申請行為。即登記申請人通過該虛假登記行為，造成了登記權利人與實際權利人不符。第二，登記申請人主觀上具有過錯。登記申請人必須具有主觀惡意，明知或者應當知道該行為會造成他人財產損害。如果申請人善意無過失，不知該行為會侵害他人財產權而為之，不承擔賠償責任。比如抵押權人拿著被抵押人提供的文書去登記機構辦理登記，結果證明被抵押人提供的文書是虛假的，但抵押權人并不知情，那么該抵押權人不承擔賠償責任。第三，登記申請人的錯誤登記造成了一定的損害后果。即由于登記申請人的錯誤登記造成了他人的財產損失，如果并沒有產生損害后果，那么申請人也不承擔賠償責任。第四，錯誤登記行為與損害后果之間具有因果聯系，即實際權利人的損失是由于申請人的錯誤登記行為而引起的。綜上可以看出，通過錯誤登記侵害他人的財產權益，是平等民事主體之間的侵權糾紛，適用民事訴訟程序便可達到對受害人的救濟。

（二）國家賠償責任

登記機構的工作人員怠于履行必要的審查義務，其行為具有不法性，該不法行為造成登記錯誤并致他人損害的，屬于侵權行為，登記機構要負賠償責任。我國物權法第二十一條第二款也明確規定因登記錯誤，給他人造成損害的，登記機構應當承擔賠償責任。但是對于該賠償責任是民事賠償責任還是國家賠償責任，立法沒有明晰，學界也有不同的看法。諸如李明發教授便認為我國目前不動產登記機構雖為行政機構,但不動產登記行為本質上是民事行為,而非行政行為。因不動產登記錯誤而產生的賠償責任是民事侵權責任,而非國家賠償責任。因不動產登記錯誤要求賠償而啟動的訴訟程序應是民事訴訟,而非行政訴訟。[8]而肖厚國教授則認為，因登記官吏的不當行為(錯誤地登記或涂銷登記)而使有關權利人遭受損失的,受害人可以提起行政訴訟,要求予以國家賠償。登記官吏對當事人的登記申請進行審查,登記乃屬行使國家公權力的行為,此種公權力的賦予和行使是為了對不動產法律關系的形成、變更、消滅進行干預,旨在明晰不動產物權的權利狀況,避免犧牲真正權利人的利益,故而登記應符合這一目標。假使登記因登記官吏的錯誤而未真正明晰不動產的權利狀況,使權利人遭受損失的,有權提出行政訴訟,獲得國家賠償。[9]

盡管房屋權屬登記，調整的是市民社會平等民事主體之間財產權利狀態，登記錯誤賠償責任，彌補的是公民受損的財產權益，但并不能據此就認為房屋權屬登記即為民事行為，由此產生的賠償責任即為民事賠償責任。我國物權法已經明確區分了因登記申請人的原因和因登記機構的原因造成的登記錯誤所產生的賠償責任，前者是平等民事主體之間的侵權糾紛，所以是民事侵權賠償責任，后者是因登記機構違法實施行政行為而產生賠償責任，是典型的行政侵權賠償責任。前也已經論及，房屋權屬登記行為是一種行政確認，所以因登記機構的不當行為而使權利人遭受損失的，屬于國家賠償責任，適用行政訴訟程序。由于國家賠償法第28條第七項明確規定只對受害人的直接損失進行賠償，據此便有學者認為把登記機構登記錯誤而產生的賠償責任認定為國家賠償責任不利于充分保護受害人的權益。而且國外也有用民事訴訟來處理國家賠償問題的，如日本，建議用民事訴訟來處理登記機構的賠償問題。[10]其實保護受害人的權益，不能扭曲現有的法律框架。在現有的法律制度下，把登記機關登記錯誤的賠償責任認定為國家賠償責任，是符合現行法律制度邏輯的，因不法行政行為導致公民財產損害產生國家賠償責任。至于賠償直接損失無法充分保護受害人的利益，國家賠償的實現難度比較大，那么是完善國家賠償法的問題，二者不能混為一談。所以說，把房屋權屬登記錯誤的賠償責任認定為國家賠償責任更為妥當一些。

（三）二者競合的處理

當登記申請人和登記機構工作人員惡意串通造成登記錯誤，共同造成他人損失而產生的賠償責任，該如何處理？學界一直有不同的看法。第一種觀點：連帶責任說。該觀點認為受害人提出賠償請求時，由登記機構與登記當事人共同向受害人承擔連帶賠償責任，登記機構與登記當事人按過錯大小各自承擔責任。第二種觀點：按份責任說。該觀點認為法院根據案件的具體情況，依據自由裁量權確定登記機構、登記當事人各自應當承擔的責任份額，判令其賠償相應的損失，這是目前司法實踐中較為通行的一種做法。最高法院(2001)法釋第23號規定：“在確定賠償的數額中，應當考慮行政行為在損害發生過程和結果中所起的作用等因素”，這就要求法院在處理案件時，應充分考慮登記機構在損害后果發生過程中所起作用的大小，來確定其所應承擔的賠償數額。如果不動產登記機構的工作人員基于一般過失對材料審查不嚴而導致登記錯誤，則承擔次要賠償責任；如果不動產登記機構具有重大過失或故意，則應承擔主要賠償責任。第三種觀點：補充賠償責任說。該觀點認為受害人優先通過其它途徑獲得賠償，在無法獲得賠償時，方可提起行政賠償之訴，由不動產登記機構承擔補充賠償責任。即受害人原則上應先對民事侵權人提起民事訴訟方式來尋求救濟，當該程序不能滿足當事人的救濟要求時或賠償不能得到履行時，受害人才可以提起行政賠償訴訟。[11]

以上觀點都存有一定的合理性，但仔細分析會發現個中邏輯漏洞。因登記申請人原因而產生的賠償責任是民事賠償責任，因登記機構原因產生的賠償責任是國家賠償責任，這是兩種性質迥異的責任，把它們放在一起說成連帶責任或者按份責任都是有悖于連帶責任和按份責任的原理的。所以說，第一種觀點都第二種觀點都忽視了這兩種責任的性質差異，缺乏相應理論的支撐，在實踐中是行不通的。第三種觀點盡管主張民事優先，不足部分可以通過行政賠償獲得救濟，但是與現行法律制度不相容。我國物權法第二十一條第二款明確規定登記機構應履行先行賠償的義務，登記機構賠償以后，可以向造成登記錯誤的人追償。由此可以看出我國法律規定的是行政賠償優先制度。因登記申請人和登記機構共同的原因造成登記錯誤致他人損害的，由登記機關先行賠付，而后再向造成登記錯誤的人追償。即當民事侵權責任和國家賠償責任發生競合時，應通過國家賠償責任來實現對受害人的救濟，此時當然啟動行政訴訟程序。過后，登記機構向造成登記錯誤的人進行追償，則是后話。

四、結語

由于我國現行國家賠償法實行違法賠償的歸責原則，[12]即只有在行政機構實施行政行為時違反相關法律法規，給他人造成損害的，行政機關才承擔相應的賠償義務。因此在登記機構履行了必要的審查義務后，在沒有違反相關法律法規的情形下發生登記錯誤，此時登記機構不承擔賠償責任。但是畢竟登記錯誤給他人造成了損害，物權法也明確了受害人應當得到相應的救濟。為了保證物權法和國家賠償法的協調，此時我們就應當運用體系解釋的法學解釋方法，在民法通則、物權法和國家賠償法的框架下，為受害人尋求相應的法律救濟途徑。從物權法第二十一條第一款之規定可以看出，登記申請人提供虛假材料造成登記機關登記錯誤，給他人造成損害的，應當承擔賠償責任。民法通則第一百零六條第二款之規定也要求公民、法人由于過錯侵害國家的、集體的財產，侵害他人的財產、人身的，應當承擔民事責任。這就為我們把登記申請人通過虛假手段騙取登記侵害他人財產權益視為一種民事侵權行為提供了理論支撐和法條依據，所以說，在登記機關沒有違法的情形下，由于登記申請人弄虛作假造成錯誤登記給他人造成損害的，應當承擔民事侵權賠償責任，以此來救濟受害人受損的法益。由于登記機構沒有履行必要的審查義務造成登記錯誤，顯然是沒有履行法定職責所致，該行政行為具有違法性，給他人造成損害的，理應承擔國家賠償責任。當由于登記申請人和登記機構惡意串通造成登記錯誤給他人造成損害的，屬于國家賠償責任和民事侵權責任并存，考慮到兩種責任性質的差異，所以這并不是連帶責任或者按份責任。物權法在第二十一條第二款規定了登記機構先行賠付的義務，而后可以向造成錯誤登記的人進行追償。所以把此種責任視為國家賠償責任更為妥當一些，有利于受害人及時得到救濟。

參考資料：

[1]梁慧星主編：《中國物權法研究（上）》，法律出版社1998年版，第199頁。

[2]崔建遠：《中國房地產法研究》，中國法制出版社1995年版，第238頁。

[3]王達：《物權法中的行政法問題：不動產登記制度》，《人民法院報》2007年總第3538期第5版。

[4]謝莊、王彤：“產權變更登記不應是商品房買賣合同成立的要件”，《法學評論》1996年第6期。