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本文作者：程雨燕工作單位：廣東省委黨校法學部

適用環境行政拘留的違法行為所侵害的客體包括直接客體與間接客體,前者指國家、有關組織或自然人的環境權益,后者為國家環境保護與污染防治管理秩序。正確區分與認定環境違法行為所侵害的客體,有助于準確把握行為性質,避免在立法或執法活動中陷入法律工具主義的泥淖。例如,5廣州市飲用水水源污染防治規定(草案)6專家征求意見稿第二十四條規定:違反本規定第十二條第二款故意損毀飲用水水源保護區標志的,由公安機關依照5中華人民共和國治安管理處罰法6(以下簡稱5治安管理處罰法6)第四十九條予以處罰。對于故意損毀飲用水水源保護區標志的行為,準用5治安管理處罰法6第四十九條關于故意損毀公私財物的規定予以行政拘留,這顯然是將該環境違法行為所侵害的客體)))環境管理秩序混淆為了公私財產權。然而飲用水源保護標志其財產價值幾何,以至于需對故意損毀者處以行政拘留如此嚴厲之罰種?無疑,立法者對相關環境行政違法客體的認識錯誤,導致了上述準用性規范的援引失當。

適用環境行政拘留的違法行為其主觀方面應為故意。需要指出的是,此種主觀故意系指違法行為人對于其實施行為所具有的心理狀態,即明知自己的行為屬于違法的、構成要件的事實,而決意并以意志努力支配實施該種行為的心理狀態。[1]至于行為人在明知其行為違法性并決意實施的前提下,對實施該行為所可能導致的特定危害結果是否具有主觀故意)))即是否明知以及是否希望或放任該危害結果的發生,則在所不論。1.行為故意的具體內涵一是在認識層面,行為故意要求行為人對于違法構成要件中的時間、地點、行為對象、行為客體、行為性質、行為方式等事實要素以及行為的違法性具有清晰、明確的認知,而不存在阻卻違法責任構成的事實認識錯誤或法律認識錯誤。如行為人因管理混亂或工作疏忽,誤將放射性廢物作為一般污染物排入水體嚴重污染環境的,由于其對自身行為對象及性質存在著明顯的事實認識錯誤,因此不具備實施違法行為的主觀故意,從而也不應追究其非法排放危險物質嚴重污染環境的行政拘留法律責任。又如,行為人世代深居老林,不知老虎為國家重點保護的珍貴野生動物而予捕殺,因其對自身行為是否違法存在法律認識錯誤,同樣不具備主觀故意,不應追究其非法獵殺珍貴、瀕危野生動物的行政拘留法律責任[2]。二是在意志層面,行為故意指行為人決意并以積極的意志努力支配構成要件行為的實施,即行為人在明確認識其行為事實及違法性的前提下,以其自由意志決意實施該行為,并積極支配其主觀意志外化為客觀行為的心理狀態。一般而言,在認識層面符合行為故意特征的心理狀態,其于實施違法行為的意志層面均應為直接故意。不難理解,當行為人受主觀意志支配而實施其已有明確認知的某一行為時,作為主觀見之于客觀的人類生理活動,該行為便將必然發生而非可能發生,因此相應的,行為人對該行為發生所持的心理態度也不可能為過于自信的過失或放任的間接故意。三是行為人對其違法行為所可能導致的特定危害結果是否具有預見性以及是否希望或放任其發生,并非我們在認定其違法主觀故意時所要考察的因素。如在非法排放危險物質嚴重污染環境的情形下,行為人對于排放危險物質的行為事實及其違法性均有明確認知,并決意實施該行為,但對于違法行為所造成的嚴重污染環境的特定危害結果,卻往往持過失心態,此時仍應認定行為人具有行政拘留責任要件所要求的違法主觀故意。2.行為故意的法理基礎強調僅對基于故意而實施環境違法的行為人科以行政拘留,無論從報應或功利的角度而言,均屬應然的制度安排。從報應的角度來看,故意環境違法者系明知其行為事實及違法性而決意實施該違法行為,具有更強的反社會化的主觀惡性,因而在法律評價上也更具有可責難性。從行政處罰過罰相當的法定原則出發,鑒于環境行政拘留的責任屬性,應將其適用對象僅限于故意行為而排除過失行為的適用。學界對此亦不乏相同觀點:,,過失行為之處罰是否應較故意行為為低?基于行為人主觀惡性之差異,本于比例原則,在處罰之額度上,即應有所不同。如-社會秩序維護法.第七條之規定:-違反本法行為,不問出于故意或過失,均應處罰。但出于過失者,不得罰以拘留,并得減輕之。.即本此旨。[3]從功利的角度來看,對故意環境違法行為人科以行政拘留,能夠使立法者在行政處罰的經濟性和預防違法的邊際回報之間取得最大限度的合理均衡。一方面,對疏忽大意或過于自信的過失環境違法者而言,制裁所發揮的預防功能僅在于督促其適當提高審慎注意程度,如果對其科以行政拘留如此高昂的違法成本,有限的邊際回報遠難彌補激增的行政成本,最終將嚴重損及行政處罰的經濟性。另一方面,僅對故意引起危害結果發生的環境違法者科以行政拘留,其預防功用又明顯不足以遏制故意環境違法的心理誘因。因為在故意實施環境違法的情況下,即便行為人對環境污染、資源破壞等危害結果具有希望或放任發生的主觀故意,上述危害后果也通常并非其違法動機之所在。故此,亟有必要將行政拘留違法預防機制的作用對象由結果故意前溯至行為故意。由此帶來的預防理性違法的邊際回報亦將顯著高于因實施行政拘留而額外支出的行政成本。3.行為故意的表達形式在將行為故意確立為環境行政拘留主觀要件的基礎上,還需進一步探究該主觀要件于實定法之具體表達形式。在下文所論應予行政拘留環境違法行為的客觀方面中,如拒絕、阻撓現場檢查、私設暗管偷排、稀釋達標排污、涂改偽造監測數據等環境違法行為,由于其違法客觀要件中包含了逃避監管的外在表現形式,因此行為人明知故犯的主觀狀態已然不言自明,無須立法再對違法主觀要件予以特別規定。而對于非法獵殺珍貴、瀕危野生動物、非法占用農用地、非法排放危險物質嚴重污染環境等其他應予行政拘留的違法行為,則有必要在相關環境立法中以適當形式明確規定其主觀要件。具體而言,可以考慮在相關環境行政處罰立法的總則部分對適用行政拘留的主觀要件作出原則性規定,又或是在相應環境違法行為的具體罰則中增列一款故意實施前款行為的,由公安機關予以行政拘留的規定。同時,鑒于執法實踐中上述違法多屬故意為之,為有效節減行政資源與提高行政效率,在違法主觀要件的符合性判定上可采取故意推定的舉證責任倒置原則,即由行為人反證其并非基于違法故意而實施構成要件的行為,始得豁免其行政拘留的法律責任。

適用環境行政拘留的違法行為客觀方面,即行政拘留應當具體適用于哪些種類的環境違法行為。筆者認為可以從以下3種研究向度探尋應予行政拘留的環境違法行為的基本外延。1.基于維護行政管理秩序的一般需要基于維護行政管理秩序的一般需要而應予行政拘留的環境違法行為,一般具有以下三大特點。其一為共有性,即并非環境行政領域所獨有,在其他部門行政法領域亦普遍存在,只是由于特定行為所侵害的法益為國家環境保護與污染防治管理秩序(即5治安管理處罰法6所保護的社會管理秩序在環境領域的具體化),因而才被納入環境違法行為的范疇。其二為間接性,即該類違法行為往往并不直接體現為對特定或不特定主體環境權益的現實的、具體的侵害,也不直接造成污染環境、破壞資源等客觀危害結果,而是通過破壞國家環境管理秩序間接危及環境權益的實現。其三為嚴重性,即該類違法行為無論從主觀惡性、手段方式、情節后果等主客觀方面來看,其嚴重程度已明顯超過一般的妨害環境管理秩序的違法行為。也正是從上述特點出發,對該類環境違法行為適用行政拘留亦成為制度選擇的必然。結合我國5治安管理處罰法6關于妨害行政管理秩序的一般規定以及現行環境管理制度的具體內容來看,此類應予行政拘留的準環境違法行為主要有:阻礙環境執法機關工作人員依法執行職務(5治安管理處罰法6第5條第1款第2項);擾亂環境執法機關工作秩序(第23條第1款第1項);擾亂礦區等企業單位生產秩序(第23條第1款第1項);隱藏、轉移、變賣或者損毀環境執法機關依法扣押、查封的財物(第6條第1項);偽造、隱匿、毀滅證據或者提供虛假證言、謊報案情,影響環境執法機關依法辦案(第6條第2項);偽造、變造或者買賣環境監管許可證件(第52條第1項);買賣或者使用偽造、變造的環境監管許可證件(第52條第2項);盜竊、損毀環境公共設施(第33條第1項);非法攜帶槍支、彈藥或者國家規定的管制器具獵捕野生動物(第32條第1款)等。2.基于環境保護與監管的特殊需要基于環境保護與環境監管的特殊需要而應予行政拘留的環境違法行為,即各種具有常態性、惡意逃避環境監管的違法行為。從環境立法的正面監管依據出發,結合環境執法實踐來看,此類環境違法行為包括但不限于:連續或繼續非法排污、私設暗管偷排、以稀釋手段達標排污、涂改或偽造監測數據等[3]。對其適用行政拘留的正當性基礎可從以下兩方面得以證成:首先,此類環境違法行為往往在事實上造成國家環境保護管理體系的制度落空,進而嚴重危及環境安全。其次,對上述環境違法行為適用行政拘留一般還須同時具備情節惡劣或情節嚴重等進一步標識其必要行為量度的責任構成客觀要件。有關行為量度通常包括:經糾正后拒不改正、經行政處罰后一定期限內累犯、違法持續時間較長、非法排污總量或超標比例較大、非法排放國家禁止性的危險物質、在飲用水水源保護區等環境敏感特定區域非法排污等,甚至不妨包括足以危及環境安全的高危情形,但不必包括嚴重污染環境的顯性危害結果,以保持兩類違法行為之間整體的責任均衡,避免出現行政拘留適用條件設定上的畸輕畸重。3.基于行政處罰與刑罰的協調需要基于行政處罰與刑事處罰的協調適用及有序對接而應予行政拘留的環境違法行為,即行為方式的外在特征已基本符合環境犯罪的罪狀描述,只是在違法標的數額、違法獲利金額、違法情節、危害結果等行為量度方面尚未達到表征刑事犯罪或追究刑事責任的嚴重程度。對此類環境違法行為適用行政拘留的可歸責性主要表現在:其一,在刑罰輕緩化的政策語境下,精密構建環境違法自由罰與環境犯罪短期自由刑的梯次級差,從而實現兩者之間的無縫對接,以防輕縱尚未構罪的嚴重環境違法行為;其二,通過環境違法自由罰的合目的性擴張,在一定程度上彌補環境刑罰適用疲軟所帶來的消極影響;其三,審慎選擇情節嚴重但尚未構罪或無須追究刑事責任的環境違法行為作為適用行政拘留的突破口,在客觀危害方面符合等量報應的懲罰根據。結合5中華人民共和國刑法6(以下簡稱5刑法6)關于環境犯罪的現行規定,根據不同個罪的犯罪構成標準,可將應予行政拘留的相應環境違法行為細分為以下兩類:(1)與環境犯罪結果犯相對接的環境違法行為由于此類環境犯罪的客觀構成要件中包含了5刑法6分則所列明的法定的社會危害量度,且多數均有相關司法解釋進一步規定了具體的刑事追訴標準,因此,與之行為方式相同但尚未構成犯罪的環境違法行為,只要在行為量度上達到一定的嚴重程度,即可予適用環境行政拘留。此類環境違法行為主要包括與5刑法6第228條非法轉讓、倒賣土地使用權罪,第338條污染環境罪,第339條擅自進口固體廢物罪,第34條非法捕撈水產品罪,第341條非法狩獵罪,第342條非法占用農用地罪,第343條非法采礦罪、破壞性采礦罪,第345條盜伐林木罪、濫伐林木罪、非法收購、運輸盜伐、濫伐的林木罪相對應的行為。鑒于此類與環境犯罪結果犯相對接的環境違法行為,其法律責任以行政處罰為常態而以刑事處罰為補充,因此,在相關實證立法中其罰則規范的結構形式一般可表述為:違反本法規定,,(指違法行為的具體構成),處X元以下罰款;情節嚴重的,由公安機關處X日以上X日以下拘留,可以并處X元以下罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任。(2)與環境犯罪行為犯相對接的環境違法行為對于環境犯罪行為犯而言,理論上只要基于主觀故意而實施了構成要件的行為,均應構成相關犯罪并追究其刑事責任,因此根據刑事優先的法定原則,客觀上似乎并不存在與環境犯罪罪狀描述具有相同行為方式的環境違法尚可適用行政拘留的制度空間。然而,5刑法6總則第13條情節顯著輕微危害不大的,不認為是犯罪的限制性規定實際上又為此預留了立法缺口;同時,為在法律適用中具體體現5刑法6第13條的出罪精神,通過司法解釋對刑法典中有關行為犯補充規定其最低構罪標準的情形也并不鮮見。如5最高人民法院關于審理走私刑事案件具體應用法律若干問題的解釋6(法釋[2]3號)便對走私武器彈藥罪、走私假幣罪、走私淫穢物品罪等多類法定的行為犯規定了事實上的起刑點。此外,5刑法6第37條關于犯罪情節輕微不需要判處刑罰的,可以免予刑事處罰的規定,更是為環境犯罪行為犯所對應的環境違法行為適用自由罰而非自由刑提供了可能。從而與環境犯罪行為犯的罪狀描述具有相同行為方式,但不以犯罪論處或免予刑事處罰的環境違法行為,由于其社會危害量度已達到相當之嚴重程度,一般可由公安機關徑予適用環境行政拘留。此類環境違法行為主要包括與5刑法6第339條非法處置進口的固體廢物罪,第341條非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪、非法收購、運輸、出售珍貴瀕危野生動物及其制品罪,第344條非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪、非法收購、運輸、加工、出售國家重點保護植物及其制品罪相對應的行為。不同于前述環境犯罪結果犯的是,此類與環境犯罪行為犯相對接的環境違法行為,其法律責任應以刑事處罰為常態而以行政處罰為補充,因此在相關實證立法中其罰則規范的結構形式一般可表述為:違反本法規定,,(指違法行為的具體構成),依法追究刑事責任。尚不構成犯罪的,或者犯罪情節輕微不需要判處刑罰的,由公安機關處X日以上X日以下拘留,可以并處X元以下罰款;情節較輕的,處X元以下罰款。

筆者本著主客觀相一致的原則,分別從主觀惡性與客觀危害性的角度全面論證了對相應環境違法行為給予行政拘留的正當性基礎。其實,上述關于環境行政拘留應然適用要件的法理邏輯和推演結論亦可被充分借鑒于對行政拘留一般適用要件的規范研究。本文主旨并不在于說明或強調環境行政拘留相對于一般行政拘留的特殊適用要件,而旨在研究解決環境行政違法這一特定領域內應當對哪些環境違法行為適用行政拘留的立法論問題。同樣,我們也可以循著主客觀相一致的論證思路,以其他行政違法類別為對象藍本,探究經濟、社會、文化管理等領域內行政拘留罰種的適用要件問題。