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本文作者：張銳朱昌蕙工作單位：四川大學華西公共衛生學院

1.全行業統一管理的必然要求涉中醫藥非醫療服務行業嚴重缺乏全行業的從業管理規范，缺乏統一而權威的法律依據。這種缺失不僅導致了多頭管理等各種問題，同時也擾亂了正常的醫療預防保健服務秩序，更為嚴重的是阻礙了我國中醫藥事業的良性發展。統一而系統的管理規范，不僅有利于落實相關政策，更大的意義在于通過法律的形式進行制度化。因此，從全行業的角度進行立法很有必要，是實現對中醫藥相關行業有效管理的必然要求，也是提高涉中醫藥服務領域專業性的內在要求。2.保障消費者身心健康的需要涉中醫藥非醫療服務行業屬于知識與技術密集型服務行業，雖然不是專業的醫療服務機構，但是由于會使用到中醫藥的相關知識、技術、方法、藥物等，而且從業人員在服務過程中通常都要直接接觸人體，甚至涉及保健藥物的外用內服，對消費者的健康有著重要的影響。然而該領域在各項服務方面尚不規范，比如，不少不具備執業醫師資格的人員隨意向消費者提供相關醫療服務，如針灸等，給消費者的健康安全帶來隱患。3.從業管理問題突出，亟待通過法律途徑規范管理（1）從業人員服務范圍模糊，服務內容混亂，需要立法明確和規范。涉中醫藥的非醫療服務種類繁多，我國對此沒有權威明確的法律法規來界定，比如現有管理制度沒有嚴格區分醫療服務從業人員、涉中醫藥非醫療服務從業人員和普通的保健養生服務行業從業人員的從業范圍，既不利于行業的良性發展，又給管理帶來了困難。據調查，在為數眾多的涉中醫藥非醫療服務機構中，從業人員服務范圍不明確，服務內容也較為混亂，推拿按摩、美容、浴足等不同工作隨意交叉，甚至還有部分涉中醫藥非醫療服務機構讓完全不具備中醫藥專業知識的從業人員草草培訓便倉促上崗。因此，有必要嚴格界定從業人員的服務范圍，保證服務的安全性和專業性。（2）管理主體不明，多頭管理混亂，需要立法明確和統一。目前勞動、人事、民政、衛生等部門及一些行業協會在某種程度上均參與了該領域從業人員的管理，同一行業的職業資格證書常常出現由多個部門頒發的情況。例如保健按摩師的職業證書，既可由勞動局頒發，也可由人事局和民政局頒發。各個部門在頒發職業證書的同時，也各自出臺了一些相關的職業資格管理規定。由于多頭管理，部門之間缺乏協調整合，導致這些規定之間缺乏內在一致性、統一性，甚至出現相互矛盾的地方，管理呈現出混亂無序的狀況。因此，有必要通過立法來明確涉中醫藥非醫療服務行業的專業管理主體，進行歸口統一管理。（3）從業人員專業知識缺乏，需要通過立法構建系統的培訓制度。據調查，54.84%的從業人員沒有在學校系統接受過中醫藥相關知識與技能的學習，只有39.0%的從業人員認為得到了較多或很多的技術指導。而且目前從業人員的培訓以短期培訓為主，大多由機構內部人員進行，培訓內容也主要是一些專業技能。從總體情況看，現有培訓制度尚不健全，缺乏統一的培訓標準，且時間安排也不盡合理，很難保證從業人員從培訓中獲得較為系統的業務知識與技術。系統的培訓教育是提高從業人員專業水平的前提條件，因此有必要通過立法構建系統的職前培訓制度，規范培訓機構的管理。（4）從業人員資質混亂，需要立法來構建資格認定制度。目前，相關管理部門并未對從業人員進行強制性的從業資格管理，缺乏權威性的從業資格證書（頒發部門不統一、分級也比較混亂），導致從業人員資質混亂，職業素質良莠不齊，大量不具備從業資格的人員充斥其中，與消費者發生沖突的情況時有發生，對行業的發展造成了不利影響。4.行業發展的內在要求（1）從業管理立法有助于突破行業發展的關鍵因素。顧客和技術知識是行業發展的關鍵制約因素。調查數據表明，1/3左右的從業人員認為工作中最大的困難來自于顧客（溝通難和顧客少）；1/3左右的從業人員認為最大困難在于技術知識的不足；另有從業人員認為最大困難在于收入低下、缺乏社會認可、員工管理等。因此，若能通過立法構建系統的培訓制度和認證制度，不僅有利于全面提升從業人員的職業素質，而且也能增加整個行業的認可度和可信度，從而有助于突破行業發展的瓶頸，有利于整個行業的良性發展。（2）從業管理立法符合從業人員的訴求。調查數據表明，71.2%的從業人員認為從業管理立法是必要的，由于當前從業人員管理不規范，沒有統一的法律法規，自身權益得不到保障。比如，47.4%的從業人員沒有與其所在的企業簽訂正式勞動合同，僅有31.6%的企業給從業人員購買了社會保險，而社會保險類型主要為醫療保險和養老保險，其他類型的社會保險則較少。

當前立法研究缺點和立法缺陷

雖然從業管理立法如此必要，且引起了一些地方政府和研究機構的注意，但是從目前已出臺的法律法規看，在立法研究和立法上都存在著明顯的缺陷。一方面，目前立法研究主要集中在分行業管理方面，很少將涉中醫藥非醫療服務行業作為一個整體來進行研究；現有研究的重點也主要在探討行業的服務及技術標準，全面涉及從業人員的準入條件、資格認證、技能培訓、技能鑒定、管理制度研究非常欠缺。另一方面，從目前已出臺的法規條例和協會管理規定看，立法缺陷比較明顯，主要表現在：（1）涉中醫藥非醫療服務行業管理規定主要集中在服務標準、技術標準及對服務機構基本條件的規定，專門針對從業人員管理的相關法律法規很少；（2）涉及從業人員管理部分的立法重點主要是規范某一具體行業從業人員的管理，沒有針對整個行業從業人員的管理規定，缺乏共性；（3）目前法律體系的構成以地方法規和協會管理規定為主，中央政府出臺的相關規定不多；（4）相關法律法規以通用性規定為主，未明確區分涉中醫藥和不涉中醫藥從業人員的界限及一般保健服務與醫療保健服務從業人員的界限。

立法建議

1.國家在制訂《中醫藥法》時，可以授權國務院中醫藥管理部門制訂涉中醫藥非醫療服務從業人員管理的有關規定。2.涉中醫藥行業在中醫藥方面需要一定的技術性和專業性，國務院中醫藥行政管理部門作為我國專業的中醫藥職能管理機構，對涉中醫藥行業負有全面的管理責任，因此目前以國務院中醫藥行政管理部門為涉中醫藥非醫療服務行業從業人員的專業管理主體較為恰當。3.通過強化從業資格管理、從業行為管理等方面的立法，嚴格區分中醫藥醫療服務從業人員和涉中醫藥非醫療服務從業人員的服務范圍，嚴格禁止涉中醫藥非醫療服務從業人員提供醫療服務。但是允許具備中醫藥醫療服務執業資格的從業人員從事相應執業范圍的涉中醫藥非醫療服務工作。同時將涉中醫藥非醫療服務從業人員與從事保健養生的一般服務人員區別開來。4.實行從業人員從業資格認證管理，提高從業人員準入門檻。建議從業資格證書統一由中醫藥行政部門頒發，中醫藥行政部門同時負有對持有從業資格證書人員的監管職責。同時規范從業人員的考核認證制度，強化職前培訓教育，明確申請職業資格的培訓要求；對技術人員從業資格進行分級管理，明確職業素質的層級差別。5.規范涉中醫藥非醫療服務從業人員從業行為，提高服務質量。包括規范涉中醫藥非醫療服務從業人員的服務操作規程、強化繼續教育制度、建立不良反應報告制度等。