導語：國內憲法的立法問題探究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：陳云生

我國人口眾多,幅員廣闊,各地區、各民族都有自己的特點。在目前極為艱巨繁雜的社會主義建設事業中,必須健全和加強社會主義法制,才能使國家的經濟管理和民主生活都法律化、條文化、制度化,走上健康發展的軌道。這就要求國家立法機關制訂和頒布大量法規,使各方面辦事都有章可循,有法可守。但是,立法工作并不是一件輕而易舉的事情,每一件法案都要經過調查、研究、草擬、修改、審議、批準等許多繁重的工作和諸多嚴格的立法程序,往往需要很長的時間才能完成。如此繁重而迫切的立法任務,單靠國家一級的立法機關是不行的,必須同時發揮地方的力量。建國之初,為了實現和鞏固國家的統一,曾經反對了分散主義,把許多權力集中到中央手里,這是完全必要的。但中央有些部門日益忽視了地方的特殊情況和條件,把越來越多的業務權力都集中起來,就使地方的主動性受到很大限制,既不利于地方的工作,也分散了中央的精力,還助長了上級機關的官僚主義。現在,為了加快四個現代化的進程,這種狀況應該盡快改變。早就指出:“我們認為,中心問題是在中央的統一領導下,適當地擴大地方的權限。因為地方比中央更加接近企業和事業的基層單位,更加接近群眾,也更加容易了解實際情況,適當地擴大地方的權限,就能夠更好地把地方上的一切力量,一切積極因素,組織到社會主義建設事業中來。”¹近年來,黨和國家已經采取了一系列步驟擴大地方的經濟自主權,取得了顯著成效。上層建筑要為經濟基礎服務,為了適應經濟體制的改變,立法體制的調整和改革勢在必行。在保證國家統一和中央集中領導的前提下,遵照憲法、法律的規定,適當地擴大地方權力,讓地方在一定范圍內有權從事立法活動,就可以更好地調動它們的積極性,更有利于促進現代化事業的順利進行。

就一般國家的情況來說,不論是單一制還是聯邦制,總有一個中央和地方的權限劃分問題。一些國家,主要是聯邦制國家,在處理中央和地方的關系上積累了不少成功的經驗。這些經驗,特別是它們利用國家根本大法劃分中央和地方立法權限的經驗,很值得我們認真研究和借鑒。同志早在1956年就告誡我們:“處理好中央和地方的關系,這對于我們這樣的大國大黨是一個十分重要的問題。這個問題,有些資本主義國家也是很注意的。它們的制度和我們的制度根本不同,但是它們發展的經驗,還是值得我們研究?！?ordm;聯邦國家一個共同的基本特性,就是它的國家權力總是分為兩部分,一部分由聯邦權力機關行使,一部分則由組成聯邦的各成員(州或省)權力機關分別行使。聯邦國家的統治階級,為了鞏固有利于自己的統治秩序,保護其政治特權和經濟利益,總是在憲法上對中央和地方的立法權限作出明文規定,稗使其明確職責,便利行事。但由于一個國家的事務既繁且重,要把中央和地方的立法事權分門別類,劃分得清清楚楚,這幾乎是不可能的。有鑒于此,聯邦統治者逐步摸索出一套原則和方式來處理憲法上劃分中央和地方立法權限的問題,使兩級立法體制在憲法上得到明確的體現。這些原則和方式,概括起來,主要有以下三種:第一,對中央和地方的立法事權采取“列舉法”和“概括法”加以區分。所謂“列舉”,就是把中央或地方的立法事項在憲法上一一明白列舉出來;所謂“概括”,就是把列舉范圍以外的“殘余立法權”概括地歸諸聯邦或各州的立法機關,對這種方式的運用,各國也不盡相同。如美國憲法第一條就列舉了合眾國國會的各項立法權,諸如征稅、借貸、鑄幣、組織陸海軍等,而把未經列舉的“殘余立法權”概括地歸諸各州。蘇聯1924年憲法也采取上述美國方式,第一條共列舉了蘇聯最高權力機關的職權二十四項,第三條概括地規定:“加盟共和國的主權,僅受本憲法所定范圍和聯盟所屬職權的限制。除此以外,每一加盟共和國均得獨立行使自己的國家權力?！辈捎眠@種方式的還有西德等國。有的國家(如南非)憲法對地方用列舉法,對中央用概括法。加拿大則對中央和地方均采用列舉法,“殘余立法權”不是概括地給省,而是給聯邦。蘇聯1936年憲法也是采用兩級列舉法,不過它的“殘余立法權”仍歸各加盟共和國行使。這種既有列舉又有概括的方式,優點是避免了因列舉過細而造成的矛盾和被動。因為全國性與地方性,并無普遍的標準,而且時常會有變化,如果在憲法上做呆板拘泥的規定,很不利于憲法的實施,這樣僅作大綱式的規定,具體問題靈活解決,可收因時制宜之效。缺點是“殘余權”部分不明確,實施中容易發生爭執。但不管怎樣,這種方式一直被沿用下來,成為聯邦國家處理中央和地方關系的基本原則之一。第二,確定中央和地方“專有立法”和“并行立法"(注二)的原則。就是在憲法上明文規定,哪些事項的立法權專屬中央所有,哪些專屬地方所有,還有哪些屬中央和地方共同所有,即對同一事項中央和地方都能行使立法權,只是中央法律的效力高于地方。也有的憲法規定,地方只有在中央未行立法以前能夠在并行立法范圍內從事立法,一旦中央立了法,地方就不能在此范圍內再行立法。世界上最早實行這個原則的也是美國,而最詳盡明確地體現這個原則的是西德《聯邦基本法》,其中第七十條確認:“聯邦和各州之間的權限的劃分,按有關專有立法和并行立法的規定進行?！币勒者@一憲法的規定,聯邦在外交和國防、國籍、關稅和貿易、貨幣等方面享有專有立法權;而民法、刑法、戶籍法、勞動法、經濟法規等則劃歸并行立法范圍。這個原則的優點是兼顧了中央和地方立法事項的共同性,減少了權限爭執和訴訟的麻煩;同時,在并行立法范圍內允許地方先走一步,就給法律的制定和實施提供一個試驗的機會,可以使中央立法機關獲得必要的經驗。第三,確立所謂“原則立法權”。中央通過立法對某些事項規定總的原則,而具體的條例和施行細則留給地方按照實際情況作補充性的規定。這種方式主要流行于歐洲大陸諸國,如西德基本法規定,聯邦有權在公務員的法律地位、狩獵和自然環境的保護等方面撰布原則性的法規。這種方式避免了政出多門,各行其事,有利于國家法制的統一和穩固。聯邦國家的憲法中這些處理中央和地方分權的原則和方式,經過一、二百年憲政實踐的檢驗,證明是行之有效的。它們在較長的時期內協調了聯邦國家中央和地方的相互關系,保持了兩級立法機器的正常運轉,提高了立法效能,從而有效地維護了統治者的利益。單一制國家是以中央集權為其基本特征的,因而對于中央和地方權限的劃分,與聯邦制有一個顯著的不同,就是其地方自治權總不象聯邦制那樣廣大,一般也不用憲法而是由普通的法律或命令來規定地方的權力。但是,這并不是說,在單一制國家里,事無巨細,統統都只能由中央進行立法,而不允許地方有任何立法權。事實上,單一制國家也有實行兩級立法體制的。例如,捷克斯洛伐克1948年憲法規定該國為統一國家(注三),但其第二條規定:“斯洛伐克民族議會為斯洛伐克民族立法機關?！钡诰攀龡l規定:“斯洛伐克境內之立法權行政權,由斯洛伐克各民族機關行使之。”第九十六條還規定了該議會的十項立法權。。荷蘭現行憲法第四十三條規定,立法權屬午國王和議會,但一百四十三條又規定:“各省內事務授權各省政府管理和執行,在有關各省利益上認為必要時,各省政府可以制定法令?！痹谖覈鴼v史上,孫中山先生曾提出:“中央分權于各省,各省分權于各縣?！敝鲝堉醒牒偷胤骄鶛?實行地方自治。1923年的《中華民國憲法》,也是在單一制政體下實行兩級立法體制,并把中央、省的立法事權予以列舉,未經列舉的事務則分別概括地歸諸中央和地方。以上例子表明:在單一制國家,同樣可以把一部分立法權交給地方行使,中央的立法權限并不是絕對不能分散的,通過憲法對中央和地方的立法權限加以劃分也是允許的和可行的。以上這些體現兩級立法體制的憲法形式,對于我們都有一定的啟示作用。

我國立法體制的改革目前還停留在普通法律的水平上,今后應該在憲法上記載下來,用國家根本大法加以保障。我國解放后頒布的蘭部憲法中,都規定全國人民代表大會是國家的立法機關,1954年憲法還規定“全國人民代表大會是行使立法權的唯一機關”。這種體現一級立法體制的憲法顯然已不符合我國立法體制的現狀,應該在重新修訂憲法時加以調整。要把立法體制的改革提高到憲法的水平上,就必須明確解決以下這些問題:省級權力機關究竟在哪些范圍內可以制定和頒布地方性法規?它的法規和中央的關系怎樣?在我國單一制憲法上能否對兩級立法權限加以劃分?上述那些分權的原則和方式對我國是否適用?等等。為了解決這些問題,不能不對我國的國情和特點進行一番深入的考察。首先,我國是單一制國家。秦漢以來,我國就建立了以漢族為主體的、包括許多少數民族在內的、統一的中央集權制國家,各族人民共同生息、發展在祖國的土地上,共同締造了祖國的經濟和文化。建立和鞏固單一制國家,這是我國歷史發展的必然趨勢和各族人民的共同愿望,也是建設社會主義,勝利實現四個現代化的基本保證。單一制國家的性質要求我們在分權問題上能夠“收得攏”,就是不能象聯邦國家那樣,允許地方有廣大的權力,包括制定和頒布地方自己的憲法以及刑法、民法等,甚至與外國直接發生關系,互換外交代表等。我國的地方政府必須在黨和國家的集中統一領導下進行工作。只有這樣,才能集中全國一切人力、物力,舉國‘致,同心同德,’對外共同對付帝國主義和霸權主義的干涉和侵略,對內共同建設社會主義和鞏固人民民主專政。因此,省級立法機關不允許、也不必要在憲法以及刑法、民法等國家基本法律方面從事立法活動。這是我們同聯邦國家的最大區別。其次,我國雖非聯邦,但也有類似聯邦制的一些特點。第一,我們黨和國家解決民族問題的基本政策是實行民族區域自治,由各民族自己當家作主,管理本民族的內部事務,第二,我國的各級地萬人民代表大會也是一級國家權力機關,它們的組成,并不象外國的一些市政府那樣純粹是上級委派的代表機關,而是由地方人民直接、間接選舉組成的權力機關。它的權力來自本區域的人民,而不是來自上級的委派,它享有管理本區域地方性事務的充分權力。這一特點又決定了我們在分配地方立法權時應該“放得開”,凡屬于地方性的事務和地方能夠行使的權力,就要堅決放下去。這些權力,非經地方同意,中央立法機關就不要輕易改變或撤回。鑒于我國土地廣大,國情特殊,特別是鑒于過去權力過于集中給國家的政治生活、經濟生活帶來的種種弊病,現在提出在憲法上把地方的立法事權加以明文規定,使之得到穩固的保障,這是完全必要的。這又是我國不同于一般單一制政體的地方。根據我國具體特點和實際情況,參考外國有關規定,對兩級立法權限試作如下劃分:中央專有立法事項:(1)憲法的制訂和修改;(2)外交,參加國際組織以及其它外事事項;(3)國防與國防軍事、兵役制度;(4)省、自治區、直轄市的劃分;(5)戰爭與和平問題;(6)一對外貿易和關稅,涉妙財經事項;(7)國家財政及稅收政策;(8》勞動法及工資政策的一股原則;‘(9)國家銀行的管理;貨幣制度及信貸制度;t10)國籍法,華僑及旅居中國的外國人的法律地位;(11)制定刑法、民法、刑訴、民訴,規定檢察和司法制度;(12)規定教育、衛生及婚姻制度的一般原則;(13)國家航空、鐵路、郵電、度量衡和歷法。地方專有立法事項:(1)有關遵守和執行國家憲法、法律、政令的立法;(2)執行國家計劃,規劃地方的經濟建設;(3)本區域內的文化、教育、衛生、體育等公共事務;(4)本區域內的農、林、牧、副、漁,水利和水利工程;(5)本區域所屬國營企業的經營與處分;(6)地方財政及稅收;(7)本區域的商業、農村集市貿易的管理。中央和地方并行立法的范圍:(1)各種經濟法規,包括礦業、工業、動力、商業、手工業、貿易等;(2)省(區)政、市政的管理和社會秩序的維護;(3)公民權利的保護,民族平等的保障;(4)社會救濟、社會保險及其它公益事業;(5)名勝古跡、風景區、文物的保護;(6)保護自然環境,防止污染和其它公害;(7)獎勵科技發明創造及優秀文藝作品等;(8)因建設或國防需要對土地及財產的征用;(9)對先進單位、集體和個人的獎勵;(10)防止政治權力和經濟權力的濫用;(11)發展工商業及內外貿易,發展農業生產;(12)遠洋和沿海漁業,港口的管理和海岸保護;(13)公民的住房、遷居和定居的立法;(14)防治危害性傳染病,防止瘟疫傳播;(15)狩獵和野生動物資源的保護;(16)對自然災害的處置及災民的救濟;(17)食品、飼料的保護;(18)土地、森林、礦藏、草原、荒地、河流、‘領誨、大陸架的開發、利用和保護;(19)遠洋和沿海航行,航海標志,海上航線,內河航行和公共的內河水道;(2的鐵路運輸、公路運輸,機動車輛的管理及遠程公路的建筑和維修,-(21)國家永久性標志的使用和保護,(22)氣象。一、以上劃分不過是個人的嘗試,如果真的在憲法上實行,還要經過慎密的調查研究,廣泛征求各方面的意見才能確定。特別是我國目前正在進行廣泛而深刻的改革,許多有關體制的問題尚未確定下來,如果再經過一個試驗階段,等將來條件成熟之后再行具體劃分,也是可取的。但不管怎樣,我國兩級立法體制的大勢已定,只有通過憲法把中央和地方的立法事權具體加以劃分,使各自明確職責,才能放手地去從事立法工作,一而不致互相依賴,貽誤時機,或重復勞動,事倍功半。同時,地方的立法權有了憲法做保障,就能增加地方的責任感,充分發揮和調動它們因地制宜地管理本區域地方性事務的主動性和積極性。這對于我國的現代化事業以及社會主義法制建設必將產生積極的影響。