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論文摘要：農民工是中國特殊時期出現的一個特殊群體，他們付出勞動得到勞動報酬，但是現實情況是農民工工資拖欠相當嚴重，成為突出的社會問題，影響了社會的穩定。造成這種局面的原因是多方面的：建筑施工企業違法違規操作；農民工自我保護能力差，法律意識淡薄；相關法律法規還不完善；行政執法部門執法手段單一，執法不到位等等。本文從法治的角度，結合本職工作，針對欠薪的原因，提出了依法治理拖欠農民工工資的辦法：制定和完善相關法律法規，加大行政執法力度，建立農民工權益保護法律援助機制等等，并且較具體地提出解決的辦法。只有依法治理農民工工資，才能從源頭上使農民工的合法權益得到保護，才能實現和諧社會，達到依法治國的目的。

關鍵詞：農民工工資拖欠解決方法

一、建筑領域農民工工資拖欠現狀

隨著城鎮化建設的加大，城鎮經濟的不斷發展，大量的農民從農村移到城市中，成為城市中的一員，但是但是他們是農業戶口，戶籍是農民，主要從事二、三產業勞動，就職業來說他們是工人，這就是農民工。

農民工為城鎮經濟發展作出了巨大貢獻，但是農民工的合法權益保障缺乏，特別是在建筑行業農民工工資拖欠問題非常嚴重，據新華社報導，我國建筑行業目前有3800萬從業人員，其中農民工有3000多萬，拖欠工程款和拖欠工資會直接影響到這些農民工的切身利益，建設部提供的數據顯示：全國累計拖欠工程款3660多億元。截止8月6日已解決農民工工資282.79億元，占拖欠農民工工資總額的23.49億的87.42%，由以上數據可以得知農民工占了建筑行業人員的絕大多數，農民工工資拖欠現象仍然存在，解決好農民工工資拖欠，不僅僅是維護農民工的切身利益，而且還關系到社會的和諧發展，國家的穩定，因此說，農民工工資拖欠問題必須得到重視和解決。

二、造成農民工工資拖欠問題的原因

1、施工企業問題

（1）勞動合同簽訂率低，沒有勞動用工備案

在建筑行業，只有極少數管理人員簽訂了勞動合同，這部分人的工資基本上

能夠兌現，而絕大部分農民工沒有簽訂勞動合同，據勞動部調研信息數據顯示：目前農民工合同簽訂率僅占12.5%，并且施工企業招用人員后沒有進行勞動用工備案，根據《勞動部頒布的勞動力市場管理規定》第十四條“用人單位招用人員后，應當自錄用之日起30日內，到當地勞動保障行政部門辦理錄用備案手續，并為被錄用人員辦理就業登記。”

（2）施工企業層層轉包

施工企業層層轉包是導致農民工工資拖欠的重要原因。在工程發包、承包、轉包過程中，工程往往轉包給一些沒有資質的個體老板，這樣農民工工資則必須等到包工頭與建筑單位結算工程款后才能發放，工程建設勞務分包過多，造成支付環節及利潤分配次數較多，導致農民工工資拖欠，《建筑法》第二十九條第三款“禁止總承包單位將工程分包給不具備相應資質條件的單位。禁止分包單位將其承包的工程再分包”。施工企業違法轉包，造成拖欠后果。

2、農民工方面的原因

（1）自身法律意識淡薄

農民工往往認識包工頭，經常跟隨他們外出做活，他們不簽訂勞動合同，只是與包工頭達成口頭協議，若發生欠薪，農民工不知道采用法律途徑解決，常常采取跳樓、堵門等極端方式，結果自己觸犯法律，后悔莫及。

（2）沒有欠薪證據

在一些農民工投訴案件中，由于農民工和包工頭之間中、是口頭協議，較少簽訂勞動合同，一旦發生欠薪，包工頭不打欠條甚至死不認帳，勞動監察部門或仲裁部門處理起來困難較大，費時，費力，甚至無法處理。

3、作為業主(發包單位)方面的原因

造成農民工工資拖欠的另一個主要原因是發包單位沒有及時拔付工程款給建筑企業，建筑企業沒有工程款，自然而然地不可能支付農民工工資。

4、執法監督方面的原因

(1)法律規定對欠薪者處罰力度小，且處罰程序復雜，時間長。對農民工工資執法監督主要依據勞動法律、法規，依靠勞動監察部門。根據國務院2004年11月1日頒布的《勞動監察條例》第二十六條第一款規定“克扣或無故拖欠勞動者工資報酬的，由勞動保障行政部門分別責令限期支付勞動者工資報酬，逾期不支付責令用人單位按照應付金額50%以上1倍以下的標準計算，向勞動者加付賠償金”。從以上規定看，拖欠發生后，勞動部門先是責令其限期支付，而后是責令用人單位支付，而對用人單位沒有處罰規定，并且依照《行政處罰法》和《勞動監察條例》規定執法程序是勞動監察部門首先調查取證，然后責令欠薪單位限期支付，未限期支付，則以拒絕勞動監察，則對該單位下達聽證告知書，三天聽證期后，仍不支付則下達行政處罰決定書，規定欠薪單位三個月內提起行政復議或行政訴訟，如果對方仍未履行，再根據行政訴訟法，勞動行政部門再向法院申請強制執行。在這三個多月的時間內，若發生欠薪單位倒閉或負責人轉移財產，導致無財產可支付農民工工資情況時，勞動部門沒有法律的授權，缺乏有力先行強制權力，使某些欠薪單位鉆法律空子，逃避應負責任，最終受害者還是農民工。下面的例子很能說明問題：

杭州臨川房層建筑公司包工頭彭某承包了上饒縣宏法實業有限公司的工程，但是至今仍拖欠400多個農民工工資30多萬元，當地的勞動監察大隊已經下達查處10個多月，但因為包工頭彭某畏罪潛逃，而杭州臨川房層建筑公司在一無資金二無辦公場所和資產的情況下，法院無法執行到位，因此造成被拖欠的400多個農民工工資至今仍得不到解決。①

三、解決辦法

（一）勞動立法方面

1、加強勞動工資立法

原勞動部94年頒布《工資支付暫行條例》，其中沒有規定對拖欠工資的用人單位進行處罰的規定。《勞動法》規定了“責令支付勞動者的工資報酬，經濟補償，并可以支付勞動者經濟賠償”而這對欠薪單位而言，根本無關痛癢。我國目前還沒有制定《工資法》，不少老板正是鉆了這個法律漏洞，肆意欠薪，因此制定《工資法》提高立法層次，增強可操作性。可增加如下內容：

（1）增加對靈活就業人員實行周、日、小時工資制的可以按周、日、小時發放工資。靈活就業人員是指以非全日制、臨時性或彈性工作等靈活形式就業的人員。其中包括季節工，勞務承包工。農民工作為靈活就業人員應該根據其工作特點，工作崗位不同發放工資。

（2）規定用人單位的義務。目標支付日期，支付周期，支付工資清單，存檔，并規定用人單位存在無故克扣、拖欠勞動者工資、侵犯勞動者合法權益時，給予的懲罰性法律責任，加大處罰數額。

（3）規定勞動者正常工作時間、雙休日、法定節假日、延長工作時間的工資勞動者工傷期間工資待遇。

（4）制定勞動者最低工資標準以及違反標準的法律責任。

（5）法律責任中規定若發生拖欠工資行為時用人單位有“舉證責任”即“舉證責任倒置”。解決一般的民事和勞動爭議，采用“誰主張、誰舉證”的原則，但將這一原則列入解決因拖欠農民工工資而引發的糾紛中顯然是不恰當的，在農民工和欠薪單位或包工頭的對峙中農民工處于絕對的劣勢，許多農民工沒有和包工頭簽訂勞動合同，一旦黑心老板抵賴農民工便空口無憑。而且工資單不在農民工手中，用人單位還有捏造證據，黑錢的情況發生，這些導致農民工無力舉證。因此立法機關應為規定欠薪單位負有舉證責任。

舉證責任倒置有理論上的依據，第一，舉證難易，第二，保護弱者，最高法院1992年《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第74第以下案件實行證明責任的倒置，第6條法律規定由被告人承擔舉證責任。人大常委會制定的規定與法律地位相同，同時人大常委會制度的規定是對勞動法的制定《廣東省工資支付條例》第四十四條因工資支付發生爭議，用人單位負有舉證責任。用人單位拒絕提供或者在規定時間內不能提供有關工資支付憑證等證據材料的，勞動保障部門、勞動爭議仲裁委員會或者人民法院可以按照勞動者提供的工資數額及其他有關證據作出認定。在其他領域已多有運用，如2002年9月1日《醫療事故處理條例》規定由醫方對其醫療行為負舉證責任。寧廈銀川勞動監察大隊采取“舉證責任倒置”的辦法，解決企業拖欠農民工工資難題，僅今年下半年，該市已立案198起，為農民工討回工資180多萬元。②

2、勞動監察立法

目前，勞動保障監察條例規定勞動監察部門只能有罰款、責令限期改正、責令欠薪單位與支付補償金三種手段，沒有賦予勞動保障部門行政強制權力或先行扣押、查封、變賣欠薪單位資產的權力，沒有法律的授權，勞動監察部門也只有依程序辦事，因此立法機關應制定《勞動監察法》以法律的形式賦予勞動行政部門強制權力，先行扣押欠薪企業的資產則能最大程序維護農民工的合法權益。江西省勞動保障監察條例》第27條第2款規定，“勞動保障行政部門在對用人單位克扣或者無正當理由拖欠勞動者工資、拒不繳納社會保險費及職業介紹機構騙取求職者中介服務費等案件進行調查取證過程中，發現當事人有轉移財產或者逃匿跡象的，經報請本部門負責人批準，可以扣押其價值相當的財物。”該條款賦予了勞動保障部門在查處違法案件過程中的扣押權《江西省勞動保障監察條例》是地方性法規，它是在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下制定的。國務院頒布的《勞動保障監察條例》是行政法規，立法層次高但是沒有設定扣押權。建議全國人大常委會委托國務院修改《勞動保障監察條例》，在不與憲法、法律相抵觸的前提下，增加扣押權條款有條件地賦予勞動保障部門扣押權。

3、農民工權益保護立法

農民工權益保護的立法一直不健全，相關的保障和管理措施跟不上，以及社會道德、文明等原因，導致進城務工人員在就業權利上不平等，在生產勞動中同工不同酬，同工不同權，工資報酬受到嚴重侵害等，并由此帶來一系列社會問題，而我國目前沒有一部關于農民工權益保護的專門法律。

河南省政府出臺了《河南省進城務工人員權益保護辦法》并于2005年9月1日施行，該辦法把農民工工資保障列為重點，該辦法第八條規定，用人單位應按照法律、法規和勞動合同的設立，按期支付進城務工人員的勞動報酬，并應當以法定貨幣形式按期支付，不得拖欠。河南省出臺的這部地方規章法律地位低，但是它是我國目前唯一一部專門保障農民工權益的立法，這也說明了農民工權益保護立法方面的欠缺。因此，國家立法機關加緊制定一部農民工權益保護法，以法律的高度規定農民工的權利和義務，保障農民工的合法權益。

（二）建筑立法方面，解決建筑業拖欠農民工工資問題需要涉及修改《建筑法》

（1）規定建筑單位開工前向建設行政部門交納工資保障金。規定參與建筑工程項目招標的施工單位和申領建筑工程施工許可證的建設單位要按中標價繳納一定比例的“農民工工資保證金”，設立專戶、專款專用，由建設行政主管部門負責管理，勞動保障行政部門監督使用。這樣安排是因為建設建設行政部門依法管理建筑企業有其直接、便利的一面。如果建筑施工單位無法按時足額支付農民工工資，經核實，建設行政主管部門直接扣除工資保障金來償還所需工資。對于拒絕繳納保障金建設施工單位，主管部門不批準其開工建設；已開工的項目，有權責令其暫停施工。制定在房地產開發項目中施行工資支付保障金條款，是解決企業拖欠工資問題的有效法律保障。

（2）規定開發商和建設單位共同承擔工資支付連帶責任。在建筑領域，建筑施工單位墊資現象普遍存在，多數工程進入主體第二層后，建設單位才開始注入資金拔付工程款，使得施工企業不僅因墊資造成成本增加，利潤減少，而且承擔著因工程款欠拖不結，產生虧損的巨大風險。為減少損失，施工單位往往克扣、拖欠民工工資轉嫁風險。因此制訂的發包人工程擔保制度為重點的擔保條款，要求開發商與建設單位，雙方在拖欠民工工資范圍內共同承擔連帶責任。

（3）制定“工程建設項目立項和審批聯動”條款。凡存在拖欠行為的單位在申請辦理立項、規劃施工許可等手續時，欠款單位必須先結清欠款后，審批部門才給予辦理相關手續，對于已完成開發建設項目有拖欠工程款的，不批準其新的開發建設項目。在資質年檢中予以降級，情節嚴重的注銷資質證書，清理出建筑市場。

（4）規定勞務分包制度條款。規范建筑市場，建立勞務分包制度，取消包工頭，成立有資質的勞務分包企業。勞務分包企業報用人員必須簽訂勞動合同，并且報道勞動監察部門備案，建立工資支付和用工臺帳，將企業勞動用工和工資支付情況作為評價企業勞動用工信用狀況的重要內容，并匯入企業勞動用工信用檔案，發包建筑企業與勞務分包企業承擔連帶責任。

（三）刑法處罰力度方面

《刑法》應把欠薪定為犯罪。《勞動法》對于用人單位拖欠工資的行為，規定的唯一責任就是補發工資和支付一定補償，而無須承擔任何行政責任和刑事責任。因此有的包工頭欠薪后，往往將財產席卷一空，一走了之，欠薪不僅損害了廣大勞動者的合法權益而且易引起群體性事件，影響社會的穩定。為了打擊惡意欠薪，可采取刑法手段，明確規定欠薪逃匿經營者的刑事責任。

適用法律人人平等是法律的基本原則。企業（承包人）和民工是平等的民事法律關系，我國的《刑法》對企業（承包人）合法財產的保護設置了挪用資金罪和職務侵占罪等刑法規范，以從刑法的角度保護企業（承包人）的合法財產；《刑法》第270條規定了侵占罪，保護公民合法的特定財產不被他人非法占有。現實中，如果民工私自變賣了工地的材料，可能要以職務侵占罪，或者盜竊罪受到刑律處罰。如前段時間媒體曾報道，廣東一個16歲的打工妹因為“激情”討薪，被法院以毀壞財物罪判刑③。而對民工的工資碰到類似侵害問題時卻缺少這方面的刑法規定加以保護。當民工的工資遭到承包人的侵害，而民事法律又無能為力時，這對民工來說是很不平等的。因此，用人單位違法勞動管理法規，故意克扣、拖欠勞動者工資，情節嚴重的就構成犯罪。《廣東省工資支付條例》第五十一條規定“對采取逃匿方式拖欠工資，致使勞動者難以追償其工資而引發嚴重影響公共秩序案件的用人單位法定代表人或經營者，由公安機關處理，構成犯罪的依法追究刑事責任”。惡意欠薪罪的犯罪構成，犯罪的客體是欠薪者侵犯了社會主義的私人財產關系；犯罪的客觀方面是欠薪者實施欠薪行為造成了一定的危害結果；犯罪的主體是單位和自然人；犯罪的主觀方面是欠薪者明知欠薪結果的發生會給他人利益、社會秩序造成危害而故意放任這種結果發生。

因此，立法機關把惡意欠薪列為犯罪是當務之急，大勢所趨，只有這樣才能從根本上解決拖欠農民工工資的重大性問題。

（四）制定地方性法規，加大立法力度

我國《立法法》第63條規定“省，自治區、省轄市人民代表大會極其常委會根據本行政區域內的具體情況和實際需要在不與憲法、法律、行政法規相抵觸的情況下，可以制定地方性法規”。因此地方立法機關可以制定《勞動合同條例》，規定勞動合同的內容，解除勞動合同的條件，違反勞動合同的法律責任等條款、企業欠薪預警制度的具體辦法，將企業支付農民工工資情況作為評價企業誠信等級的重要依據。建設部門對少數嚴重或惡意欠薪建筑施工企業可以采取清理出當地建筑市場的規定，工商行政部門，房地產管理部門，人民銀行根據地方法規的授權對建筑企業進行監督，對欠薪企業進行處罰。

（五）加強執法，完善監督機制，加大對農民工工資權益的保護力度

制定法律，關鍵還在于如何貫徹落實，執法上同樣也應建立一種長效機制把農民工權益的法律、法規切實得以落實。聘請工會、婦聯、紀檢、人大作為保障勞動者合法權益的法律監督員，勞動監察部門應積極開展勞動用工和農民工工資執法大檢查，特別是在麥收、春節等特殊敏感時期及窯場、建筑工地等用工較多較混亂的地方。在執法中還應建立和完善農民工工資支付、監控、保障制度，糾正和查處拖欠農民工違法問題，確保有關工資支付法律法規得以全面貫徹落實。各級行政執法部門對欠薪單位的處罰不僅是經濟上的，還應包括企業信譽、行業準入等一系列的降級限制措施。因此，充分利用法律手段加強執法，是依法維護農民工合法權益的重要保障措施。

（六）通過法律援助途徑保護農民工合法權益

依法維護職工合法權益是工會的基本職能之一，農民工可以依照為當地各級工會，依照《工會法》維護自己的合法權益。人民法院在受理拖欠農民工工資的案件時，對經濟確有困難的當事人訴訟費應作出減、緩、免的決定受理案件后盡量縮短審理時間，多用簡易程序，依法快立案、快審判，快執行；對符合條件的可采取先予執行措施；在判決時，應當為農民工訴訟的誤工費、差旅等直接損失列入賠償范圍；對故意不履行判決給付義務的，執行中應支付遲延履行金。司法行政部門應加大普法宣傳，不斷提高農民工自身維權法律意識，廣大律師應積極為符合同法救助條件的農民工實施無償援助，法律援助中心還應對外來民工提供維權服務。公證機關應積極為農民工提供法律服務，對拖欠農民工工資的單位，由欠款單位和農民工簽訂具有強制執行效力的債權書(欠條)公證，在欠款到期后，可由農民工直接申請法院強制從工程款中劃拔。

總之，依法徹底治理拖欠農民工工資就需要把進行相應的立法、強化執法、加強監督、建立對農民工權益保護的法律援助機制，有機地結合起來，從源頭上預防和制止拖欠農民工工資，才能真正堵住拖欠農民工工資的漏洞，農民工最基本的權益將得到更好的維護，對促進社會和經濟健康發展，是有非常重大的現實意義。

參考文獻法律資料

1、①摘錄江西法制報•新聞聚焦2005年12月報道

2、②寧夏新聞網2005年12月5報道

3、③楚天都市報2005年12月17號報道

4、《勞動法》（1994年7月1日第八屆全國人大八次會議通過）

5、《立法法》（2000年3月15日第九屆全國人大三次會議通過）

6、《建筑法》（1997年11月1日第八屆全國人大常委會第二十八次會議通過，1998年3月1日實行）

7、《河南省勞動保障監察條例》（2002年11月30日河南省第九屆人大會第三十一次會議審議通過，2004年3月1日實施）

8、《工資支付暫行條例》（勞動部1994年12月6日制定，1995年1月1日實行）

9、《廣東省工資支付條例》（2005年1月19日廣東省人大通過，2005年5月1日實行）

10、《河南省進城務工人員權益保護辦法》（2005年9月1日施行）