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一、弱勢群體的法律界定

弱勢群體的產生和存在有其深刻的社會、文化、政治、經濟、和思想淵源，在不同的時期有著不同的內涵與外延。在歐美社會政策和社會福利文獻中，弱勢群體主要是從喪失勞動能力和獨立生活能力的角度界定的。美國社會工作專家羅斯曼認為，弱勢群體是指那些由生活機會所造成依賴的人群，它們包括身體或精神殘疾的人，年老體弱的人，受離婚、吸毒、暴力和兒童虐待影響的青少年他們與勞動市場競爭和社會生活的能力受到顯著的影響。[1]在我國，學者們對于“弱勢群體”的具體構成有不同的理解。有的認為“中國弱勢群體主要包括農民、失業及下崗職工、老年人、殘疾人等特殊群體”[2]有的認為弱勢群體應該包括“未成年人、老年人、殘疾人、婦女、失業人員、進城務工的農村勞動者、從事農運勞動的農村勞動者”[3]還有人認為“對中國目前而言，弱勢群體則是一個歷史性的客觀事實——因為改革所必然附帶和改革失誤形成的農民、下崗工人兩大弱勢群體。”筆者以為，對弱勢群體可以進行模糊性的、相對性的定位。作為消費者，相對于商品生產經營者是弱勢群體；作為公民個體，相對于政府是弱勢群體；作為無收入者（如失業人員）和低收入者（如下崗工人），相對于高收入者（如體壇明星、自己創業的公司、企業老板）是弱勢群體；作為農民，相對于城鎮居民也是弱勢群體……弱勢群體有以下兩個基本特征：第一，他們的生活狀況達不到社會認可的起碼的生活標準。第二，他們的弱勢地位只有依靠國家或者社會的支援和幫助才能有所改變。

二、目前稅法對弱勢群體的保護乏力

稅收是國家財政收入的主要來源，國家為維持其生存和發展，為提供國家實現其職能所需要的財力、物力，憑借國家的公共權力，要占有一部分的社會產品。國家要對弱勢群體進行扶助，沒有強大的財政能力作為后盾是不可能實現的。政府用于社會保障性質的支出，在發達國家一般占財政支出的50％——60％，而我國2008年預算支出中，社會保障性支出（含行政單位離退休經費、撫恤和社會救濟費）2930.49億元，只占總支出62427.03億元的4.69%，只有他們的十分之一。[4]并非由于我國在保護和關愛弱勢群體方面不如資產階級政府，而是由于我國財政能力有限，稅收制度不完善，稅收來源不穩定、不充分。再加上層出不窮的偷稅、漏稅、騙說現象，稅收收入更得不到保障。

1、個人所得稅法平抑收入差距不力。個人所得稅，是指對在中國境內有住所，或者無住所而在中國境內居住滿一年的個人，從中國境內和境外取得的所得，或者在中國境內無助所又不居住或者是無住所而在境內居住不滿一年的個人，從中國境內取得的所得征收的一種稅。[5]個人所得稅的重要作用在于平抑收入差距，使貧富差距不至于太大，使社會公平不至于嚴重失衡。而現行的個人所得稅實行分類征收，與個人納稅能力不能完全對應，難以有效調節個人收入差距。2008年，中國存款總量達到373066.98億元，人數不足20％的高收入階層，控制著財富的80％，然而他們所交的個人所得稅卻僅占個人所得稅征繳總量的10％，而在所征的個人所得稅中，工資和薪金所得卻占個稅收入的60％以上，收入水平與納稅數量嚴重失衡。我國個稅起征點是2000元。從1981年制定的個人所得稅法的規定來看，當時規定個人所得稅起征點是800元，而當時人平均月收入才幾十元，800元起征點對于當時來說是合理的，沒有多少人能達到月收入800元，交個人所得稅的人比較少，個人所得稅法也實現了“將富人口袋的錢給窮人”的目的。但是現在人們的收入大多數是在2000元以上，絕大部分人要交個人所得稅。原國家計委經濟研究所所長陳東琪也曾指出：目前個人所得稅制度有“劫貧濟富”的嫌疑。中低收入者成為了納稅人，弱勢群體反倒成為了個稅的重要來源。

2、稅收對于房地產業調節不力，房地產泡沫嚴重，房屋空置率高，以至于使某些經濟適用房非但沒有成為改善弱勢群體住房條件的調節手段，反而轉化成為中產階級和高收入者聚財斂財的手段。從近幾年來看，全國各地房地產開發投資迅猛增長，在房地產投資快速增長的同時，全國大中城市商品房價格持續上漲。房價的節節高升使得老百姓只能望樓興嘆，許多農民工、下崗工人、失業人員蝸居于城市一隅，而大量明亮舒適的住房卻閑置在炒樓斂財者手中。

3、我國沒有開征遺產稅，造成貧富差距的進一步擴大。在近21000億元居民存款中約有80％掌握在20％的儲戶手中。當這些先富起來的居民去世后，其大量遺產就直接傳給了他們的后代，形成了隔代積聚，更造成收入分配不公，激化貧富懸殊。富有者取得合法收入，固然付出了一定的勞動，但也得益于國家政策的傾斜和雇用勞動者的勞動。這是一種源于社會的所得，國家當然有權通過稅收方式使之回歸社會。另外，由于我國的法律建設不完善，一些人的財富規避了稅收的杠桿，甚至有些人的財富是通過非法手段獲得。在國外，遺產稅是調節貧富差距的有力工具。比如在丹麥，遺產稅采超額累進稅制，分為三個等級，最低等級是8千到1萬丹麥克郎，稅率為2%；超過1萬到100萬丹麥克郎為中間等級，稅率為70%；超過100萬以上的為最高等級，稅率為90%。為了防止財產所有人先前將財產用贈與方式送給親友或他人，以逃避死后遺產稅負擔，丹麥還開征了贈與稅與遺產稅配套。

4、慈善捐款與稅收抵免問題。國外對弱勢群體的特殊保護有一個重要的經驗，就是借助慈善團體等民間力量來給予弱勢群體多層次的特殊援助，而慈善捐助活動也成為了西方富人生活的一部分。在2007年，美國豁免稅收減免的慈善公益機構掌握的資金總額為6214億美元，相當于美國國民生產總值的9%，而中國的同一指標還不到0.1%。根據國內最大的慈善組織——中華慈善總會統計數據顯示，他們所獲捐款的70%都是來自國外和港臺的，國內富豪的捐贈僅占15%還不到。某媒體稱，國內工商注冊登記的企業超過1000萬家，有過捐助記錄的不超過10萬家，即99%的企業從來沒有參加過捐贈。難道中國的富豪真的鐵石心腸、沒有社會責任感？從2004年4月財政部、國家稅務總局聯合“減稅計劃”提出后，北京市的捐資金額增長了1倍多。[6]這說明我國富豪慈善捐助少很大部分原因是缺乏有效的激勵、保障機制。而國外富豪們熱心于慈善捐助，很大部分原因也是得益于西方國家的慈善捐款抵免納稅的制度。

三、改革完善稅收法律，保護弱勢群體利益

1、健全個人所得稅法律。為了傾斜保護弱勢群體的利益，高收入者與低收入者的納稅比例應該是不完全同一的，高收入者納稅比例就應相應的提高。但是，也不能一味簡單地實行一刀切，如果人們稅后收益越趨于平等，就越可能產生罰勤獎懶的負面效應，打擊努力工作者的工作積極性。在現代社會的經濟人，追求不到利益最大化就會轉而追求輕松的最大化，最終將妨礙生產力的發展。因此，個人所得稅法應該充分注意效率與公平的有機結合。筆者認為，第一是要提高個稅的起征點，2000元的起征點使個人所得稅成為普遍課征的“人頭稅”、“大眾稅”，中低收入者也成為納稅人，于情不合于理不符。第二，改變原來單一的定額扣除法，要充分考慮各種具體情況，如子女的教育費用、老人的贍養費用、失業、醫療、住戶等因素。把納稅人取得收入與所須支出的費用實際聯系起來，根據純所得的大小量能課征，實現稅收結果公平。第三，納稅人收入按其來源性質不同，可分為勞動所得和非勞動所得、工薪所得和經營所得等。我國個稅的課征應區分不同的來源所得實行不同的差別稅率，適當縮減工薪所得的稅率，對非勞動所得，特別是投機性資本所得、偶然所得適用較高的累進稅率。第四，借鑒西方的“負所得稅制”，即一般處于個人所得稅起征點以上的要交稅（正稅），而收入處于最低標準以下的，將自動從所得稅中得到補償（負稅），以確保收入不處于最低收入標準，對于經濟上的弱勢群體給予有效的救助。

2、開征房地產稅，抑制房地產市場過熱。房地產稅開征后，目前開發商一次性繳納的土地出讓金將轉為繳納少量土地補償金。開發商拿到土地后，政府給予其三年開發周轉期，開發期限過后，售出的房地產部分由購房者逐年繳納房地產稅，未售出部分則由開發商繳納。一方面使占有財產越多的人交稅越多，而占有財產少的人，稅負則下降，以平衡稅負，縮小貧富差距；另一方面，對閑置的房屋征稅，可以避免資源浪費，限制囤積住房的行為，打擊“炒樓”現象。這樣不但可以限制開發商囤積土地的行為，抑制投機、平抑房價，也有利于中低收入者解決住宅問題。政府對中低收入者的自用房地產還可制定相應的物業稅稅收減免政策，減輕中低收入者的居住成本。

3、設立遺產稅。先富起來的人在去世后，大量的遺產直接傳給了他們的后代，造就了一大批坐吃山空的“公子”、“小姐”，不利于社會公平也不利于經濟發展。通過開征遺產稅，一方面運用稅收的調節功能，鼓勵富有者積極為社會多做貢獻，另一方面可以有效地限制社會財富集中在少數人手中，控制社會成員收入和財富過于懸殊，使富人對窮人承擔相應的社會責任。另外，開征遺產稅可以把遺產人生前不透明的收入也納入其中，彌補個人所得稅的不足。由于遺產繼承純屬偶然，非勞動所得，因此，其稅率及稅負水平應略高于我國的個人所得稅。在我國的現實情況下，選擇總遺產稅制較為可行。對被繼承人所遺留的財產實行征稅，再分割給各個繼承人。這樣稅務機關可以控制稅源，防止偷稅漏稅，稅制比較簡單、環節少也便于稅務機關的高效征管，降低征收成本。

4、對慈善捐款的稅收優惠制度。現代慈善事業的發展，一定程度上有賴于經濟利益的驅動。美國政府的稅收政策對于慈善組織和向慈善組織捐助的機構和個人都給予不同程度的免稅資格。另外，個人或公司向慈善組織捐款捐物，可以抵消一部分收入所得稅。10我國臺灣地區法律也有規定，社會福利人為避免事業經營困難，可以從事營利（收益）事業，并獲豁免納稅待遇。經濟學家梁小民指出：捐贈與納稅兩者并無矛盾。捐贈是用于幫助弱勢地位的人，出于社會公益目的；而納稅形成的財政支出的一部分功能也是用于社會公益。為了推動我國捐贈事業的發展，我們應該在《遺產繼承法》、《稅收法》中設立關于慈善捐款的保護條例，通過減免個人所得稅、遺產稅等優惠措施來保護捐贈人的積極性。對于企業捐贈，提高稅前扣除比例是一個重要的促進機制。根據《企業所得稅暫行條例》，納稅人用于公益、救濟性的捐贈在年度應納稅所得額3%以內的部分準予稅前扣除。3%比例太低，對企業公益捐贈的積極性無疑是一種打擊。

中國的貧富差距在不斷擴大，按照國際上通用的基尼指數來衡量，中國的基尼指數從1992年的0.31擴大到2000年的0.43，再到2002年了0.454，2008年已經達到了0.5，大大超過了國際警戒線。弱勢群體的困境長期得不到改善，就必然增加社會不安定因素，不能實現“共同富裕”的目標，持續發展自然不可能實現。我們要通過保護弱勢群體以實現社會正義，減弱社會矛盾與沖突，促進社會的穩定和發展，在公正的意義上實現社會整體平等。弱勢群體法律保護制度是一個系統的工程，我國的許多法律部門都可以從自己的立場出發來發揮作用，稅法對弱勢群體的特殊保護，一方面體現在稅收的減免上，另一方面體現在從強勢群體的收入中轉移一部分財富到弱勢群體中去。由于稅收的財政職能，稅收的社會政策性和社會公平性，稅法在保護弱勢群體利益上將能發揮更加直接、有效、全面的作用。

注釋:

[1]張敏杰著：《中國弱勢群體研究》，長春出版社2003年版，第11~14頁。

[2]沈紅：《中國貧困狀況與貧困形勢分析》，社科院貧困問題研究的課題報告。

[3]覃有土、韓桂君：《略論對弱勢群體的法律保護》，載《法學評論》2004年第1期

[4]謝旭人：《關于2008年中央和地方預算執行情況與2009年中央和地方預算草案的報告》，/czzz/zhongguocaizhengzazhishe_daohanglanmu/

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[5]劉劍文主編：《財政稅收法》，法律出版社，1997年版，第3頁。

[6]李富永：《富豪真的愿意缺位慈善事業？》，載《中國工商時報》，2004年4月6日。