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一、東西部居民最低生活保障實證分析:幾個關鍵要素的比較

居民最低生活保障標準是組織實施低保的關鍵，《征求意見稿》規定，對共同生活的家庭成員人均收入低于當地居民最低生活保障標準且家庭財產狀況符合所在省、自治區、直轄市人民政府有關規定的家庭，由縣級人民政府民政部門給予最低生活保障。我們選取甘肅、青海、上海、廣東四省(市)相關數據，對各省(市)最低生活保障標準、貧困標準、最低工資標準、居民收入與基本消費、低保待遇支付等要素進行比較分析。

(一)四省(市)最低生活保障標準比較

《征求意見稿》規定居民最低生活保障標準，由直轄市或者設區的市級人民政府參考上年度當地居民人均食品消費指標，并適當考慮必需的衣物、水電煤(燃氣)等因素制定，在本行政區域內公布執行。居民最低生活保障標準由設區的市級人民政府制定的，在公布執行前應當報所在的省、自治區人民政府備案。居民最低生活保障標準應當根據經濟社會發展水平定期調整。根據民政部的《2012年社會服務發展統計公報》數據表明:2012年全國城市低保平均標準330．1元/人、月;全國城市低保月人均補助水平239．1元。2012年全國農村低保平均標準2067．8元/人、年(172．3元/人、月);全國農村低保月人均補助水平104．0元。［1］由表1可以看出:第一，2012年甘肅省城、鄉低保標準低于全國平均數值，有繼續提升的必要;上海城、鄉低保障標準高于全國平均數值1—2倍之多;青海、廣東接近或略高于全國平均數值，尤其是“廣東數據”現象值得思考。第二，區域低保標準存在較大的差距，西部二省地區的平均社會救助標準均未達到國家平均補助標準，2012年上海市的城市低保標準是甘肅省2．3倍，農村低保標準是甘肅省3．2倍。第三，城市和農村低保標準之間也存在明顯差異性。2008年甘肅省的城市低保標準是農村的3倍，2012年城市低保標準是農村的1．9倍，而東部地區基本保持在1．4倍左右，甘肅省農村低保標準有繼續提升的必要。

(二)四省(市)最低生活保障標準與貧困標準比較

貧困標準是指在一定的時間、空間和社會發展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費的物品和服務的最低費用，是一個國家為救助其社會成員收入難以維持家庭基本生活需要者(也可稱低收入者)而制定的一定的救濟標準或界限。我國現行貧困線標準為2300元/人、年，折合為191．67元/人、月。根據表1數據，截至2012年甘肅省和青海省農村低保標準都沒有達到國家貧困標準線，差距分別為30%和13%，西部地區農村最低生活保障標準偏低，未與國家貧困標準接軌，不足以維持村民的基本生活費用，農村低保未實現“保基本”的目標。此外，我國貧困標準線整體水平較低，若按2008年世界銀行劃定的每人每天生活費1．25美元的貧困標準來考量，2011年中央決定將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，也大致相當于每日1美元;若按2012年世界銀行劃定的每人每天生活費2美元的貧困標準來考量，［2］則除上海外，國內絕大多數省份低保標準未能達標。

(三)四省(市)最低生活保障標準與最低工資標準比較

最低工資保障制度是我國一項勞動和社會保障制度，是國家為了保護勞動者的基本生活，在勞動者提供正常勞動的情況下，而強制規定用人單位必需支付給勞動者的最低工資報酬。從我國勞動法規定“最低工資標準應該高于當地的社會救濟金和失業保險金，低于社會平均工資”，國際上規定“最低工資一般相當于社會平均工資的40%—60%”來看，最低生活保障標準與最低工資標準均包含居民最低生活費用這一要素，有比較之必要。由表2結合表1的數據可以看出，第一，不論是西部還是東部地區，本省(市)最低工資標準還是偏低，過低的最低工資標準影響本省(市)最低生活保障標準的協調。以2011年上海、甘肅為例，上海城鎮單位在崗職工平均工資為4331元/月，最低工資1280元，城市低保505元，則最低工資只相當于其平均工資的29．5%，城市低保僅相當于平均工資的11．6%、最低工資的39．4%;甘肅城鎮單位在崗職工平均工資為2742元/月，最低工資760元，城市低保207．42元，則最低工資相當于其平均工資的27．7%，城市低保僅相當于平均工資的7．6%、最低工資的27．3%。第二，區域之間，最低工資標準與最低生活保障標準差距較大，2012年上海最低工資標準是甘肅的1．5倍，最低生活保障標準是甘肅城市的2．3倍、農村的3．2倍。第三，最低生活保障標準與最低工資、社會平均工資無明顯的聯動關系。

(四)居民收入與基本消費比較

恩格爾系數是國際上通用的衡量居民生活水平高低的重要指標，是食物支出金額在個人消費總支出金額的比重。一般來講，該系數越高，表示人們生活的貧困程度越高，反之，則表示人們生活的富裕程度提高。聯合國根據恩格爾系數的大小，對世界各國的生活水平有一個劃分標準，即一個國家平均家庭恩格爾系數大于60%為貧窮;50%—60%為溫飽;40%—50%為小康;30%—40%屬于相對富裕;20%—30%為富足;20%以下為極其富裕。根據表3可以看出我國城鄉居民生活基本達到小康水平，城鎮居民生活水平達到了國際上規定的相對富裕水平。但以2011年為例，城鄉居民家庭恩格爾系數為36．3%、40．4%，通過計算得出城鎮食物支出金額為7916元，折合為659．74元/人、月;農村為2818．83元，折合為234．90元/人、月，與2012年全國平均最低生活保障標準(即全國城市低保平均標準330．1元/人、月，農村低保平均標準172．3元/人、月)相比，城市人均基本消費支出是其最低生活保障標準的1．99倍，農村人均基本消費支出是其最低生活保障標準的1．4倍，說明我國最低保障標準普遍偏低，沒有達到保基本的目的，也未充分考慮《征求意見稿》規定的“由直轄市或者設區的市級人民政府參考上年度當地居民人均食品消費指標，并適當考慮必需的衣物、水電燃煤(燃氣)等因素”制定居民最低生活保障標準。同時，還存在城市低保保基本的能力還不如農村的這一現象。從表4可以看出，第一，2008年—2012年東西部居民收入和消費有較大發展，農村居民與城鎮居民收入和消費的增長不相上下。甘肅省和青海省的人均年可支配收入和人均年消費支出與上海市和廣東省相比有很大的差距。甘肅省2012年的人均可支配收入未達到廣東省2008年的收入，二者之間的差距超過五年，若與上海市相比差距則更大。第二，城鄉居民恩格爾系數呈逐年遞減的趨勢，但區域差異大且不科學。2011年由恩格爾系數計算出的甘肅省城市和農村的人均基本消費支出金額分別是5602．77元和1649．77元，廣東省分別是9925．17元和4601．37元。廣東省2011年城市和農村低保標準分別是甘肅省的1．4倍和2．2倍，但人均基本消費支出分別是1．77倍和2．78倍，說明廣東省的低保標準在實際保障居民生活水平中仍欠力度。(五)2012年四省(市)低保待遇支付比較由表5可以看出，東部地區和西部地區的低保保障資金累計支出有明顯的差距。第一，西部地區之間比較來看，甘肅省2012年資金累計支出是青海省的3倍，但月人均補助水平和平均低保標準卻低于青海，說明甘肅省低保基數大，城鄉低保資金來源和支付有很大的壓力。第二，區域之間的比較來看，廣東、甘肅和青海的最低生活保障補助水平基本是一個層次，上海偏高，說明廣東省因經濟發展迅猛、人口基數大，且外來打工人口數量大，貧困人口的數量大，導致了廣東省最低生活保障補助水平偏低。

二、社會救助兩難問題分析:立法定位與適用的艱難

由于我國區域經濟發展不平衡，城鄉經濟社會

二元體例，導致居民最低生活保障區域差異、城鄉差異特征鮮明，在最低生活保障標準設計、救助能力、實施效果等方面存在一定問題。上述問題從本質上來看，是我國社會救助定位尚不明確、最低生活保障標準設計欠科學、欠缺對義務主體的有效規定，造成其適用的城鄉、區域差異突出。

(一)立法目標定位是生存型抑或發展型

從《征求意見稿》規定來看，我們采取了“保基本”“兜底線”的定位，是一種扶貧救助的消極救濟。《征求意見稿》第3條規定本法所稱社會救助，是指國家和社會對依靠自身努力難以滿足其生存基本需求的公民給予的物質幫助和服務。僅在《征求意見稿》第4條規定“鼓勵勞動自救”原則和第8條規定縣級人民政府勞動行政等有關部門應當為享受最低生活保障和專項救助待遇家庭中有勞動能力的成員提供就業指導、技能培訓等方面的服務，并促進其就業。學界對此認為“傳統社會救助方式的不足，需要我們樹立更加積極的社會救助觀念，要向發展型社會救助方式轉變……在以最低生活保障為中心的同時，也必然要派生或擴大到更多的救助內容，包括住房、教育、醫療、養老、就業、權益救助等等。”可問題是:第一，我們的保基本目標都未實現，低保標準普遍偏低，尚不足以維持居民的基本生存;第二，發展型社會救助意味著更多的資金投入和管理費用的增加，錢從哪來?又如何防控救助資金與管理費用的相互擠占，降低政府的救助責任;第三，發展型社會救助中的有關住房、教育、健康、養老等基本要素支出是否應包括在最低保障標準之中?第四，發展型社會救助導致與其他法律法規(如《就業促進法》《義務教育法》《社會保險法》《慈善救助法》《社會福利法》等)立法重復，不僅浪費立法資源，而且使社會救助定位不科學、不單純，反而降低其反貧困、克服臨時困難的效能，易形成多法“混管”、重疊保護和補償，又無法可“管”的局面。

(二)社會救助的義務主體是政府還是社會

從《征求意見稿》規定來看，我們采取的是“國家和社會”是社會救助的義務主體。《征求意見稿》第10條規定國家提倡和鼓勵社會組織和個人支持、發展社會救助事業，為社會救助事業捐贈資金、物資和提供服務，支持以社會救助為目的的公益性社會組織的發展。學界對此予以肯定，認為“在我國的社會救助實踐中，政府占據主導地位，其他主體明顯缺位，這間接加劇了個人及家庭本就淡漠的自救責任意識另外，社會組織缺乏廣泛參與，救助僅限于現金和實物救助，服務內涵亟待拓展。”［4］誠然，過高、過多的社會救助、社會福利會加劇個人及家庭本就淡漠的自救責任意識，容易產生福利依賴;［5］同時從“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法制保障”的社會治理原則來看，“國家和社會”看似是社會救助的義務主體，但是從社會救助本質和我國實施具體情況來看，政府始終是“保基本”首要責任者和主導者，這是現代政府與公民之間的一項社會契約內容。我們應正確處理“政府”與“社會”在社會救助中的關系，要防止在“國家和社會”義務主體模式中，政府會“擠占”且“干擾”社會資源，要從立法上防止《社會救助法》與《慈善救助法》在義務主體上的混同。

(三)最低生活保障標準設計應該高還是低

從《征求意見稿》規定來看，我國最低生活保障標準是“保溫飽”的設計類型，由直轄市或者設區的市級人民政府參考上年度當地居民人均食品消費指標，并適當考慮必需的衣物、水電燃煤(燃氣)等因素制定，具有恩格爾系數法味道。應該說定位于生存型的最低生活保障標準設計雖然不宜過高，但是應該能“保基本”，而不僅僅是“溫飽”，何況社會救助的對象是“貧困家庭”或“臨時困難的家庭”，需要考慮滿足家庭成員最基本支出的相關費用，這就使得原有的標準設計有進一步提升之可能。學界有認為“立法應當通過統一口徑確定城鄉居民的救助標準，城市和農村居民的救助標準應當一致考量食品衣物、水電等基本生活品以及醫療、教育、住房等基本生活服務項目，滿足城鄉本地一般家庭普遍達到的基本生活水平。”可問題是:第一，我國現行最低生活保障標準雖有參考要素，但缺乏相對穩定的比對和計算標準，既不能滿足“溫飽”，也達不到貧困標準和恩格爾系數的食品支出要求;第二，由直轄市或者設區的市級人民政府來設定當地最低生活保障標準，造成地方政府依財力強弱設置標準，行政區域甚至省內各地之間低保水平差異大，形成“上海城市低保僅相當于其平均工資的11．6%、最低工資的39．4%，而甘肅城市低保僅相當于其平均工資的7．6%、最低工資的27．3%”的區域差距和區域福利壁壘現象;第三，若最低生活保障標準最終要實現貧困家庭的“保基本”功能，那么《征求意見稿》第三章所規定的“專項救助”是否還有單獨存在的必要?

(四)社會救助除城鄉統籌外是否還需要區域統籌

目前，社會救助的城鄉統籌各界已達成共識，認為需要率先實現低保制度的城鄉一體化，然后通過對社會救助資源、職能和制度的整合，構建一個制度完整、相互協調、功能配套的社會救助體系。但對社會救助的區域統籌還有所顧慮。首先，區域經濟差異，導致收入、基本消費支出有所差異，若統籌區域差異，將會抬高西部救助標準，降低東部救助標準;其次，從文章分析來看，廣東雖然經濟發達，但與甘肅、青海的最低生活保障補助水平基本是一個層次，又反映出具有區域統籌的可能性;第三，統籌城鄉與區域差異，都需要考慮最低生活保障標準設定主體的地位———是中央政府，還是省、直轄市政府，還是設區的市級人民政府?第四，要設定中央與地方政府在社會救助中的職責劃分、資金投入比例等。從目前來看，我國社會救助是一種純公共品投入式救濟，西部地方政府財政壓力大，統籌城鄉與區域差異難度大。(五)社會救助是搞屬地救助還是屬人救助由于社會救助的城鄉、區域差異，各地救助標準不一致，致使流動人口在哪里能獲得救助成為一個十分現實的問題。根據《征求意見稿》的規定“申請居民最低生活保障待遇，由戶主向戶籍所在地的鄉、鎮人民政府或者城市街道辦事處提出”，“申請臨時救助，應當向鄉、鎮人民政府或者城市街道辦事處提交相關證明材料，經審核后上報縣級人民政府民政部門批準”來看，我們對居民最低生活保障采取屬人原則，即居民的戶籍在哪里就在哪里享受低保待遇，而對臨時救助采取的是屬地還是屬人原則，用語含糊。我們的現實是城鄉、區域經濟差異大，越來越多的居民前往城市和東部地方發展，他們在那里工作、生活，為那里作出貢獻，最后卻因暫時的困難得不到務工地的救助，這不公平，更何況若按屬人原則，東部發達地區的外來人員其低保待遇是不足以保障他們在務工地基本生活的，這迫使他們又一次“背井離鄉”，形成新的社會問題。

三、完善社會救助立法的建議:生存型定位與實施

居民最低生活保障作為社會救助的基本內容，關系到千千萬萬家庭的基本生活質量，它的立法設計優劣，會直接影響社會救助法的實施效果，因此，我們在產生一部新法之前，應做各種情況的調研和論證，要充分結合我國國情預期立法效果，不要讓一部新生制度成為新的社會問題和矛盾的源頭。綜合前述，我們擬在以下方面提供立法建議，供有關部門參考。

(一)社會救助立法目標定位還應是生存型

從社會保障項目的“結構—功能”來看，社會保險是在具有繳費能力的公民中建立公共基金或個人賬戶，達到抵御社會風險、滿足公民基本生存和發展的目的;社會福利是國家和社會組織為改善廣大公民或本群體內部成員的生活、文化、環境質量等而無償提供一定物質幫助或社會服務，目的在于讓成員分享發展成果，進一步促進發展;社會救助是對無繳費能力的公民或家庭，在其面臨臨時困難時，給予基本的無償幫助，目的在于確保他們的基本生存，維護人的尊嚴。社會保障語境中人的生存權和發展權的實現，是社會保障項目“結構—功能”的綜合應用結果，而不是僅僅依賴發展型社會救助。因此，不宜將過多的發展內容附加于社會救助之中，否則會分散社會救助目標，擾亂社會保障整體秩序。此外，過分增加的救助成本，會使救助力量不集中，而過多的救助承諾若救助效果不理想，更會使政府在制度間隙和成本壓力下“解套”，把對社會救助的責任推向社會，陷其于實施困境。當下的社會救助立法不應大包大攬，應把促進貧困、困難群體的發展事項，交給社會保險和社會福利，才能有利于我國社會保障制度整合和人權保障。

(二)社會救助法應與慈善救助法分野互補、義務主體清晰明確

廣義的社會救助法應包括以政府為義務主體的社會救助和以社會組織、個人為義務主體的慈善救助，我們通常所說的社會救助是狹義的社會救助，僅指以政府為義務主體的社會救助。《征求意見稿》應立足于狹義的社會救助，明確政府是社會救助的義務主體，政府在社會救助中僅承擔“保基本”的責任，除政府接受社會組織、個人自愿捐助外，所需資金均來自于財政預算，在低保、自然災害、臨時困難方面進行必要的社會補償，承擔國家責任，彰顯救助秩序和社會公平正義。而社會組織、個人是慈善救助的義務主體，其利用社會資源對個體應急之需再給予社會性人道幫助，靈活性高，以補充政府社會救助。［6］我們認為兩者的分野和互補，既能協調好“政府”與“社會”的關系，也能促成“政府”“社會”共舉滿足普遍貧困與特殊困難所需。

(三)科學且分層界定最低生活保障標準

首先，應由省級人民政府來設定本行政區域的最低生活保障標準，提高社會救助資金統籌層次，統合本行政區域救助差異;條件具備時，可以考慮由中央人民政府依經濟區劃劃分全國最低生活保障標準。其次，在低保資金的財政來源上，應先要改革我國的財稅體制，建立與地方政府事權與財權相匹配的財稅體制，合理劃分中央與地方收入，明確中央、地方兩級財政支付范圍和責任;否則，主要由中央財政負擔社會救助資金(尤其對西部地區)。第三，科學分層設定最低生活保障標準，對有勞動能力的居民基本生活所必需，要考慮衣、食、住、水電燃煤(燃氣)費用、未成年人的義務教育費用、居民養老保險繳費、醫療保險繳費等要素;對部分或無勞動能力的居民除基本生活所需外，還要考慮撫養費、贍養費、殘疾補貼等要素;對有勞動能力的懶惰者，酌情考慮其溫飽標準;要考慮農村與城鎮的基本消費支出差別，以城鎮居民基本消費支出為依托，科學設定城鄉居民最低生活保障標準;要建立與物價上漲掛鉤的聯動機制和與貧困標準、社會平均工資、恩格爾系數掛鉤的參照機制，盡可能使最低生活保障標準達到社會平均工資的20%—30%、本區域最低工資標準的40%—60%。

(四)將專項救助與臨時救助整合為臨時困難救助

從社會救助項目“結構—功能”來看，居民最低生活保障為那些運氣不好、能力不足或懶惰者無償提供保證其基本生存的物質幫助;臨時困難救助為那些因意外事件或者其他特殊原因導致基本生活暫時出現較大困難的家庭給予臨時救助;自然災害救助對基本生活因自然災害受到影響的人員提供必要的社會補償。如果我們能科學界定和充分實施最低生活保障標準，那么將會使低保的救助范圍和救助能力得到拓展和提高。貧困家庭經過低保的扶持，對貧困、教育、醫療、住房等方面風險有了一定的抵抗能力，由此《征求意見稿》第16條所規定的專項救助則顯得立法多余。我們建議將專項救助與臨時救助整合為臨時困難救助，針對大病、交通意外、流浪乞討、環境污染、法律援助、政府決策、社會突發事件等原因導致的暫時困難家庭或個人進行救助和社會補償，且力度要大。

(五)規范居民收入與財產確認措施和救助程序

應盡快建立公民社會保障信息系統和公民收入、財產確認機制，建立跨部門、多層次、信息共享的救助申請家庭經濟狀況核對機制;建立低保責任追究制度，既有對低保工作人員的責任追究，也有對低保對象的責任追究;規范低保申請審批程序，完善低保民主評議制度，堅決抵制以“名額多寡”來評定救助對象;要保證居民的參與權、知情權和監督權，在程序設計中要普遍實施公示制度、聽證和建議制度;要保護居民的爭訴權利，盡快將社會保障爭議納入可訴的范圍，當事人可通過行政復議、行政訴訟、民事訴訟等途徑依法維權。

(六)屬地兼屬人原則的應用

從社會治理的長遠布局來看，我國社會救助制度應堅持屬地兼屬人原則，外來務工人員在務工所在地享受當地居民最低生活保障待遇，災害救助以災害發生地為救助地，臨時救助宜采用屬地和行為發生地相結合的辦法確定救助地，如果當事人戶籍所在地低保待遇高于務工所在地、災害發生地或行為發生地的，則應享受戶籍所在地的待遇。

本文作者:白小平工作單位:蘭州理工大學