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摘要：建設一個和諧、穩定的社會主義法治國家是黨和國家提出的發展目標，也是全社會的共同期待。它要求我們適應新的社會結構、利益、矛盾的變化，認識和把握新形勢下和諧社會建設的特點、規律和發展趨勢，實事求是地分析法治建設與維護社會穩定工作中存在的問題，有針對性地建立一套解決矛盾和化解沖突的長效機制，而完善人民調解制度尤其必要。

關鍵詞：完善人民調解制度構建和諧社會

一、完善人民調解制度是構建和諧社會的必然要求

改革開放二十多年來，司法部門在維護改革、發展、穩定方面發揮著越來越重要的作用，法治建設的巨大成就勿庸置疑。但是，在社會轉型、體制轉軌、企業轉制的背景下，各種社會矛盾與糾紛在法律層面上的表現較以往任何時期都更加突出，在傳統社會糾紛解決體系和社會治理方式趨于失效之際，訴訟成了人們解決糾紛的最主要途徑，“訴訟爆炸”，案件數量劇增，司法機關有限的資源只能疲于應付，單純依靠法律手段的社會效果不理想。同時，訴訟成本過高，司法機關解決糾紛、平衡社會利益的能力與人民群眾的期望之間仍有差距。大量的糾紛如果不能被合理、規范、系統、實效的機制所消融，一些非正常的渠道（如：請愿、群體性事件等）就會應運而生，從而危害社會穩定。社會多元化和文化多元化要求糾紛解決手段的多樣化，訴訟只是最后的手段，在解決各類糾紛時應當優先考慮其他非訴訟方式。

調解作為一種糾紛解決的非訴訟方式在我國的法制史上一直占有重要地位，在改革開放初期也是如此。根據法律年鑒的資料統計，在20世紀80年代，我國調解與訴訟的比例為10：1（最高時達17：1）。在美國，向法院起訴的案件中有90%-95%都是通過調解等方法加以解決或在審判前撤回的。面對著“訴訟爆炸”的挑戰，1998年美國通過了《替代糾紛解決法》，鼓勵成立民間調解組織和“社區調解中心”。古今中外的實踐表明，調解具有重構國家與社會，民間秩序與國家秩序關系，消減法治危機和增進糾紛解決的多樣性等重大作用。因此，要構建社會主義和諧社會，就有必要建立起以調解為主的糾紛解決機制，逐步實現糾紛解決方式的社會化，而不是司法化或行政化。根據主持調解的主體和機構劃分，調解應包括民間調解（當事人和解）、法院調解、行政調解、行業調解、人民調解等等。本文主要以人民調解制度為研究對象，探討該制度對構建和諧社會的重要作用。

（一）人民調解制度的歷史沿革

人民調解制度起源于歷史上的民間調解，是在對舊的民間調解進行揚棄的基礎上逐步形成與發展起來的。用調解的方式平息民間糾紛在我國有很長的歷史，最早可以追溯到西周時期，當時官制中設有“調人之職”，“司萬民之難而諧合之”，即設有專門負責調解事務的官員。此后歷經各朝各代，直至民國，調解一直在基層社會生活中發揮著“平訴息訟”、“以德教化”的作用。人民調解制度萌芽于第一次國內革命戰爭時期，最早是在廣東海豐農民運動中產生的，農會設立的仲裁部，行使調解職能。新中國成立后特別是改革開放以來，人民調解制度得以較快發展，人民調解委員會作為基層群眾性組織的法律地位及其主要職能被憲法等法律、法規所確認，使“調解”在中國不僅成為一種糾紛解決的技術或方式，更成為社會治理的一種制度性或體制性存在。

（二）人民調解制度的法律社會學分析

在法律制度的選擇與構建時運用社會學方法，可以讓我們把看似純粹的法律問題，置身于宏大的社會背景中去考察、評估和判斷。從社會學的角度來看，分化和整合是人類社會的兩個恒久不變的主題，目前，中國社會多元利益的分化與社會分層隨著社會轉型已經凸顯，計劃經濟下的單一格局被打破，呈現出社會結構、社會利益多元化的趨勢，人的差別與多樣性前所未有地增加。“差別?對立?沖突?妥協”，是社會矛盾與糾紛產生和消弭的合理軌跡，最終使不和諧狀態歸于和諧狀態。因此，和諧社會應當是在相互沖突的多元社會利益中的整合、協調的過程，是一種人與人和平共處、有序互動的社會模式。這也是法治較為發達國家的經驗總結，“英國法治的成長表明，自由法治只有在各種異質要素相生相克、共存共榮的多元社會中才能形成并得以維續”。和解是一種基于不同利益角度的合作，而以人民調解為主要載體的第三方調解，可以能動地調整社會沖突，引導當事人采取和解的方式來達成妥協，將相互沖突的價值訴求引向理性的、健康的發展方向，營造寬容、和解、共生的社會生態。社會學研究表明，依靠外力形成的社會秩序并不穩定，真正的和諧是由內而外的，需要社會成員共同價值觀的內化，從而實現自覺和自律。

（三）人民調解制度的法律經濟學分析

法律經濟學的代表人物、1991年諾貝爾經濟學獎獲得者科斯認為，能使交易成本最小化的法律（制度）是最適當的法律（制度）。另一位芝加哥學派的大師波斯納認為，“效率既正義”，法律對正義的訴求不應以損害效率最大化和財富最大化為代價。“無論審判能夠怎樣完善地實現正義，如果付出的代價過于昂貴，則人們往往只能放棄通過審判來實現正義的希望。”訴訟高成本（包括時間、金錢的損耗以及內心焦慮等）會挫傷人們參與訴訟的積極性。而且，法制的運行如果耗費了過多的司法資源，就涉及到資源的重新配置問題，涉及到工作重心的轉移問題。目前，我們通過訴訟解決糾紛的投入太多，代價太大，成本太高。而人民調解具有靈活、便捷、不收費等特點，具有把解決糾紛工作“重心前移”的明顯特征，具有覆蓋社會各方面的網絡組織優勢，在矛盾排查、預防、化解、控制等方面具有不可比擬的獨特功能，更加符合效率原則。對于當事人來說，人民調解是免費的，更有利于降低社會交易成本。

（四）人民調解制度的法律文化分析

四十多年前，費孝通就曾一針見血地指出，如果不了解人民怎樣去應用，不在社會結構、思想觀念上加以改革，“單把法律和法庭推行下鄉，結果法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊端卻已先發生了”。目前，很多學者也開始探討法律的“表層化”問題，指出了當前法治建設中“重視形式，忽略法治的社會根基”的弊端。這些分析指導人們要把各種制度建構在社會土壤之上，即將“紙面上的法律”轉化為“生活中的法律”，其中一個重要的理論淵源來自對中國傳統法律文化的認識。

人民調解制度的產生和演變深受我國傳統文化的影響，是“和合”法律文化的產物。傳統的儒家思想把“和諧”秩序作為法律的最高境界，“無訟”成為最理想的社會狀態。當然，這種傳統思想也帶來了法律虛無和個性受抑等副產品。改革開放以后，在法治建設的進程中，法律的繁榮和訴訟的勃興改變了人們“恥于爭訟”的傳統思維，對社會發展起到了積極的推動作用。但同時應當看到，現代司法大多移植并借鑒西方傳統，其缺點是剛性有余而柔性不足，強調個性而缺乏對社會整體和諧的關注。對于倫理性的傳統社會來說，有些司法理念在中國（尤其是在農村）存在著水土不服的現象。許多老百姓并不清楚也不關心法律是如何規定的，他們更重視人際關系，“冤家宜解不宜結”的觀點還是被普遍接受的，因此，人民調解委員會這種群眾性自治組織對他們還是有吸引力的。而訴訟的直接后果可能是使維系人際關系的情感紐帶被割裂，這種局面也許是普通老百姓最不愿意看到的。非但農村的熟人社會如何，城市的陌生人社會其實也需要一種法律與道義上的歸屬感。改革開放所帶來的巨變使生活在城市中的許多人原本封閉和諧的生活圈子發生了很大的變化，社會凝聚力渙散，人們的疏離感、孤獨感增加，陌生人之間遇到糾紛時如果沒地方講理，矛盾更容易激化。而人民調解組織作為社會沖突中的安全閥便會及時、有效地成為當事人宣泄情感、謀求社會認同的渠道。從這個意義上說，人民調解制度根植于中國的文化基礎和社會土壤，即便在現代社會，它還是有著旺盛的生命力。

、人民調解工作的現狀與制約瓶頸

長期以來，我國的人民調解工作在解決糾紛、維護社會穩定方面發揮了積極的重要作用。但是，隨著改革力度的不斷加大和市場經濟條件下利益格局的不斷調整，社會發展進入矛盾多發期，糾紛也呈現出和以往完全不同的特點，傳統的人民調解工作，無論是在觀念、制度、組織機構上，還是在隊伍素質、工作方式上都暴露出一些不適應之處。

一是組織定位不準，人員角色混亂，缺乏公信力。根據法律規定，人民調解委員會是在基層人民政府和基層人民法院指導下調解民間糾紛的群眾性組織。然而，現在的調委會基本上推動了應有的群眾性、自治性，調解過程中的行政化手段占據著重要的位置，政府指導實際上蛻變成政府主導，許多地方領導仍將其視為政府的一個派出機構，工作理念與方法不符合社會化、自治性的要求，在一定程序上制約了人民調解工作的整體推進，也直接影響了社會公信力。目前，從事人民調解工作的人員幾乎都是身兼數職、角色混亂、立場不清，很多調解員具有的官方身份難以取得調解工作所必須的中立地位。

二是組織機構建設狀況不理想。由于受到人員、經費、自治水平等因素的制約，人民調解的組織機構很難滿足新時期民間糾紛形式、主體、內容多樣性的要求，基層人民調解組織普遍缺少經費、缺少設施，使許多工作無法有效開展。

三是人民調解工作的方式方法滯后。傳統的調解手段和方式已經不能適應當前社會矛盾糾紛新的變化。目前大部分調解員專業知識水平低，在從事調解工作的時候，仍主要依靠個人經濟與威信，靠“和稀泥”、“套交情”來解決糾紛，沒有針對糾紛的不同類型來適用法律或相關政策，使一些糾紛久調不決。

應當看到，構建社會主義和諧社會對人民調解工作提出了更高的要求，只有不斷突破人民調解工作發展的“瓶頸”，才能使人民調解工作在新的歷史時期發揮應有的作用。

三、改革和完善人民調解制度的對策

我國的人民調解制度經歷了一個曲折的發展歷程。在計劃經濟體制下，調解的政治功能遮蔽了其解決糾紛的功能，人民調解制度更象是政府行政管理的一種手段。調解作為一種社會機制，本身也有一個適應社會的發展而發展的問題，因此，必須堅持與時俱進，大膽改革創新。

（一）轉變理念，淡化行政色彩，正確處理好政府指導與人民調解組織自治之間的關系。在提倡“小政府、大社會”的今天，政府的行政管理職能會更加理性、有限，非政府的群眾性組織在彌補國家與社會、社會與個人之間真空地帶，有效緩沖社會矛盾沖突等方面的作用愈來愈被人們所認識。因此，我們應該通過改革，逐步還人民調解組織以本來面目，使人民調解真正成為基層群眾自我管理、自我約束的糾紛解決方式。

（二）積極探索人民調解工作的新模式。人民調解制度的改革不能再走行政化的老路，而應以提高工作實效為出發點和歸宿。其中，涉及到政府與人民調解委員會合作模式選擇的問題，政府應逐步“淡出”具體人民調解工作，在幫助人民調解委員會完善制度、提高組織自治水平的前提下，通過簽訂“服務合同”或責任書等形式委托社會組織來開展。同時，通過市一級政府成立人民調解工作指導委員會來實施宏觀管理，主要負責制度規劃目標、協調政府各部門、監督檢查、績效評估等等，不介入具體糾紛的調解，讓調解員放手開展工作。比如，上海試行的首席人民調解員制度便是有益的嘗試，其通過江蘇街道組建的“首席人民調解員李琴工作室”與街道辦事處簽訂工作責任書的方式來進行運作，制定詳細的工作目標，街道辦事處為“工作室”開展工作創造條件。這種責任書明確了政府和人民調解組織的關系，保障了專門經費和專門力量，取得了實效。

（三）通過專業化、社會化、規范化的改革，提高人民調解組織的公信力。傳統的人民調解方式已經不能適應新形勢的要求，人民調解工作必須走專業化、社會化、規范化的道路。所謂專業化，即專門從事人民調解工作，而且人民調解員必須要有一定的法律或社會工作背景，受過專業培訓，具有豐富經驗。所謂社會化，就是要充分調動社會力量參與矛盾糾紛的化解。所謂規范化，就是加強對人民調解協議書法律效力的認定程序等制度建設，完善人民調解工作的各項規章制度。當然，人民調解組織公信力的提高，最終還要靠調解員社會地位的中立性以及調解工作質量的提高來實現。

（四）發展和創新人民調解組織形式，拓展工作領域，探索人民調解工作方式的多樣化。要結合城市與農村的不同地域特點以及矛盾糾紛的不同種類，對轄區工作對象進行細分，實現調解手段與方法的多樣性變革。

（五）以人民調解整合各類非訴訟調解，并通過人民調解與法院訴前調解和行政調解的銜接，實現優勢互補。目前的非訴訟糾紛解決渠道是多方面的，因此就有一個整合、協調、銜接的問題。上海、深圳開始嘗試直接將人民調解引入法院的審前調解，一些人民調解員參與庭審，在有些案件中，法官委托調委會來調解。北京西城區人民調解員進駐公安派出所，實現治安、民間糾紛聯合接待調處。這些有益的探索必將為人民調解工作的新發展帶來新的動力，也為人民調解統合其他調解、為人民調解工作的立法奠定實踐基礎。

總之，程序社會的建設需要一整套適應社會發展變化趨勢的機制作為支持，人民調解制度的改革與完善無疑將成為其中的重要一環，在這個方面，我們任重而道遠。