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內容摘要

非訴行政案件，是指人民法院辦理的對具體行政行為的執行案件，是相當于行政案件而言的。非訴行政案件不包含對產生法律效力的行政判決書、行政裁定書、行政賠償調解書的執行案件。權利人申請執行的具體行政行為僅限于法律授權行政機關對平等主體之間的民事爭議所做出的裁決。人民法院對具體行政行為的執行，對于保障國家行政管理的有效實施，維護國家利益，社會公共利益及公民、法人和其他組織的合法權益，具有重要意義。辦理非訴行政案件，是人民法院執行工作的一項重要內容。目前，人民法院辦理的非訴行政案件其數量大大超過行政訴訟案件。2000年3月最高人民法院公布實施了《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其中對人民法院辦理非訴行政案件做出了不少新的規定，對于人民法院進一步做好非訴行政案件工作具有重要意義。本文就非訴行政案件執行的立案審查:包括立案受理的條件,對權利人申請執行的非訴行政案件中的立案審查;對具體行政行為的生效的理解合法性審查:包括人民法院對非訴具體行政行為的合法性審查以及人民法院對案件的立案;第三點是對是否準予強制執行的裁定存在和可能帶來的問題的探討以及非訴行政案件財產保全等問題談談粗淺看法和認識。

關鍵詞：非訴行政案件、合法性審查、財產保全

一﹑關于非訴行政案件的立案審查

關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，第八十六條規定：行政機關根據行政訴訟法第六十六條的規定，申請執行其具體行政行為，應當具備以下條件：（1）具體行政行為依法可以由人民法院執行；（2）具體行政行為已經生效并具有可執行內容；（3）申請人是做出該具體行為的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織；（4）被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；（5）被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關另行指定的期限內未履行義務；(6)申請人在法定期限內提出申請;（7）被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。人民法院對符合條件的申請，應當立案受理，并通知申請人，對不符合條件的申請，應當裁定不予受理。根據上述規定，人民法院對于行政機關申請執行的非訴行政案件，并非來者不拒，一概立案受理，而是應當進行審查，對符合條件的立案受理，對不符合條件的申請，裁定不予受理。

(一)關于立案受理的條件

最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋第八十六條，應當具備以下條件：（1）具體行政行為依法可以有人民法院執行；（2）具體行政行為已經生效并具有可執行內容；（3）申請人是做出該具體行政行為的行政機關或者法律法規、規章授權的組織；（4）被申請人是該具體行政行為所確定的義務人；（5）被申請人在具體行政行為確定的期限內或者行政機關是行政指定的期限內未履行義務；（6）申請人在法定期限內提出申請；（7）被申請執行的行政案件屬于受理申請執行的人民法院管轄。雖然立案受理應當具備七項條件，但是筆者認為應當增加《若干規定》第九十一條第一款作為一項條件，理由如下：

行政機關申請執行其具體行政行為，應當提交申請執行書，據以執行的行政法律文書，證明該具體行政行為合法的材料和被執行人財產狀況及其他必須提交的材料。

行政機關不提交的規定的材料，人民法院立案受理就缺少起碼的事實依據，《若干解釋》第九十一條對于行政機關不提交所規定材料人民法院應當怎樣處理沒有做出規定。被執行人財產狀況不應當是行政機關必須提交的材料，行政機關可以提供財產線索，當然，能提供財產狀況的材料更好。

（二）對權利人申請執行的非訴行政案件的立案審查

對權利人申請人民法院強制執行具體行政行為是否應當具備一定的條件，《若干解釋》沒有規定，筆者認為：這并不表示人民法院對于這類案件可以不加審查地立案受理。對這類案件人民法院仍應當進行立案審查。立案受理的標準可以參照《若干解釋》第八十六條第一款規定的條件。對符合條件的，立案受理；不符合條件的，應當裁定不予受理。

（三）對具體行政行為生效的理解

根據《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋第八十六條規定：“具體行政行為已經生效并具有可執行內容”是行政機關申請執行應當具備的條件之一。一部分同志認為，具體行政行為只在以下情況下生效：（1）具體行政行為做出后相對人在法定期限內未依法申請行政復議或提起行政訴訟；（2）維持具體行政行為的行政復議決定做出后，行政相對人在法定期限內未提起行政訴訟，或行政機關有權做出最終裁決的行政復議決定書已經送達行政相對人；（3）人民法院做出的維持具體行政行為的行政判決或駁回行政相對人起訴的行政裁定已生效。筆者認為這部分同志的理解是對法律規定的誤解。如果按照上述解釋，那么具體行政行為得以生效的時間則可能是自具體行政行為做出之日起數月、數年、最長可達二十年。因為《行政復議法》規定的行政復議申請期限，為行政相對人自知道具體行政行為之日起六十日（法律規定的申請期限超過六十日的除外），《行政訴訟法》和《若干解釋》規定的公民、法人和其他組織對具體行政行為的起訴期限，根據具體情況可以是三個月\兩年\五年\二十年(法律另有規定的除外).如果具體行政行為需要經過長達數月、數年、數十年才能生效，那么行政機關的職能則難以發揮，有效的行政管理難以實現，法律秩序和社會秩序難以維持。

具體行政行為是行政機關及其工作人員對法律、法規受權的組織代表國家先例行政管理職權的行為，它一經作出或相應的行政法律文書一經送達當事人即產生法律效力。具體行政行為一經生效，一般非依法定程序不得任意變更或撤消，除有重大、明顯的違法情形外，相對人必須遵守和服從，履行具體行政行為所確定的義務。如行政機關責令某公司停止整頓，該公司即應在指定期間內不得再開業。如行政相對人拒絕履行或拖延履行具體行政行為所確定的義務，行政機關有權依法采取強制措施或申請人民法院強制執行。

具體行政行為的生效原則在有關法律規定中得到了體現。如《行政處罰法》第四十四條規定：行政處罰決定依法做出后，當事人應當在行政處罰決定的期限內，予以履行，這說明行政處罰決定一經做出，即具有法律效力。

具體行政行為一經做出或行政法律文書一經送達即產生法律效力，這一點不同于人民法院的一審判決、裁定，享有上訴權的一審判決裁定.當事人法定上訴期內和上訴期間，不產生法律效力。

二﹑關于非訴行政案件的合法性審查

《若干解釋》第九十三條規定：“人民法院受理行政機關申請執行其具體行政行為的案件后，應當在30日內由行政審判庭組成和議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執行做出裁定，需要采取強制執行措施的，由本院負責強制執行非訴行政行為的機構執行。根據《若干解釋》第九十三條的規定，申請執行具體行政行為的案件受理后，由行政審判庭組成和議庭對具體行政行為合法性進行審查。這主要是基于以下幾個方面考慮：（一）是具體行政行為合法性審查的專業性較強，適用法律上的疑難問題比較多，規定由行政審判庭組成和議庭進行審查是十分必要的；（二）是具體行政行為的合法性審查是一項嚴肅的司法行為，審查的結果既關系到具體行政行為能否準予執行，也關系到公民法人或其他組織合法權益的保護；（三）是由于具體行政行為合法性審查涉及的問題比較多，難度也比較大，審查的標準也不易掌握，由審判人員個人承辦，不利于保證辦案質量；（四）根據《若干解釋》第九十五條的規定人民法院對具體行政行為合法性審查是一種實體的審查，審查的結論須采用裁定的方式作出，以和議庭的形式進行符合法律的要求。

《若干解釋》第九十五條規定：“被申請執行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應當裁定不準予執行：（一）明顯缺乏事實根據的;（二）明顯缺乏法律依據的；（三）其他明顯違法并損害被執行人合法權益的。”

人民法院對非訴行政案件進行必要的合法性審查是應當的，對申請執行的具體行政行為合法性審查主要有三個方面：即是否明顯缺乏事實根據的;是否明顯缺乏法律依據的；是否存在其他明顯違法并損害被執行人合法權益情形。

(一)人民法院對非訴具體行政行為的合法性審查源于人民法院在進行司法活動中應當具有的謹慎和認真負責態度。人民法院在進行司法活動中應當對法律負責，對國家和人民負責，盡量防止違法行為（包括行政違法行為）的發生，防止和減少違法行為對國家利益，社會公共利益、公民法人和其他組織合法權益造成的危害。有的同志認為這種合法性審查源于人民法院對行政機關的司法的監督權。筆者不同意這種觀點，筆者認為人民法院對行政機關的司法監督權只能在行政訴訟程序中行使。根據《行政訴訟法》的規定，只有在公民、法人或其他組織提起行政訴訟的情況下，人民法院才能對被訴具體行政行為的合法性進行審查。在無人起訴的情況下,人民法院無權主動審查,人民法院在辦理非訴行政案件時候應當具有謹慎和負責的態度,要求人民法院對于行政機關申請執行的具體行政行為，不能不進行必要的合法性審查，不能不問青紅皂白、合法與否只管受理執行，不能明知具體行政行為明顯嚴重違法而仍予受理執行。

人民法院對非訴具體行政行為的合法性審查與行政訴訟中對被訴具體行政行為的合法性審查，性質是不一樣的,兩者不能混為一談.由于性質不同，兩種合法性審查的方法﹑程序和標準不一樣.人民法院對非訴具體行政行為的合法性審查,其方式應當是”書面審查”,即僅限于根據行政機關提交的申請執行的材料進行審查.審查的標準應當是:具體行政行為除明顯違法并且這種違法情形足以對社會公共利益或他人合法權益造成較大損害之外，應當視為具有合法性.具體行政行為雖有不合法之外,但對社會公共利益或他人合法權益不會造成損害或損害不大，其合法性大于違法性的應當認為具有合法性.《若干解釋》第九十五條規定體現這樣的標準.

由于對非訴具體行政行為的合法性審查僅限于對行政機關所提交的申請材料的審查,并且不具有合法性的情形僅限于具有明顯較大的違法情形,這種審查完全可以并入立案審查中,不必單獨設立程序進行.

(二)人民法院對案件的立案審查工作是依照法定的條件和程序進行的，所作出的立案受理決定和不予受理的裁定具體法律效力.當然對不予受理的裁定,在合法上訴期內和上訴期間不具有法律效力.立案受理就表示人民法院同意辦理,訴訟案件應當可以審理,,執行案件應該可以執行.根據《若干解釋》的規定,非訴行政案件經人民法院立案部門決定立案受理后,還必須經行政庭進行合法性審查,并就是否準予強制執行做出裁定;只有裁定準予強制執行的，才能進入執行階段.這就是說,立案部門立案受理后,執行機構是否予以執行還沒一定，具體行政行為還沒有被裁定不準予執行的可能,這樣做,時間上使立案受理失去了效力和意義.

在立案受理后設置合法性審查程序，并且規定的審查期限長達30日，不僅使程序變得繁瑣,而且影響了行政管理的效率,.不利于及時有效的懲罰行政違法行為,維護國家利益﹑社會公共利益和公民法人及其他組織的合法權益.

由此分析可以看,對非訴具體行政行為的合法性審查,應當在立案審查時進行.人民法院接到行政機關強制執行其具體行政行為的申請后，應當要求行政機關提交申請執行書﹑據以執行的行政法律文書﹑證明該具體行政行為合法的材料以及其他必須提交的材料,并根據材料進行合法性審查.如果行政機關能夠提交證明具體行政行為合法的材料又符合其他立案受理的條件人民法院應當立案受理,如果行政機關不提交證明具體行政行為合法的材料,或提交的材料經審查不能證明其具體行政行為合法,其具體行政行為具有”若干解釋”,第九十五條規定的”三個明顯情形”之一的,人民法院應當說明情況,建議行政機關撤回申請.行政機關認為具體行政行為合法,并說明理由的，只要具體行政行為已生效并符合其他受理條件,人民法院應當立案受理.,

三、是準予強制執行的裁定存在和可能帶來的問題

1、具體行政行為生效后即具有強制執行的效力,如果行政相對人拒絕履行或拖延履行具體行政行為所確定的義務,行政機關有權力依法采取強制措施或申請人民法院強制執行.這種強制執行是具體行政行為本身所具有的,不存在法院是否準予強制執行的問題.如果行政機關對具體行政行為的執行申請符合立案受理的條件,人民法院就應當受理并予以執行;如果不符合立案受理的條件,可以裁定不予受理.

2、“是否準予強制執行”一語省略了批準主體和強制執行的主體,這里兩個主體都只能是“人民法院”.而“人民法院”是否準予“人民法院”強制執行,是說不通的.

3、是否準予強制執行的裁定與行政復議決定和行政判決可能產生的矛盾.根據《若干解釋》第九十三條的規定,人民法院做出是否準予強制執行的裁定,其前提和基礎是對具體行政行為的合法性檢查,那么是否準予強制執行的裁定必須首先對具體行政行為是具有合法性還是具有違法性做出確認,并以此作為是否準予強制執行的理由和根據,行政機關申請法院強制執行其具體行政行為,并不排除和影響當事人對具體行政行為申請行政復議或提起行政訴訟.是否準予強制執行的裁定對具體行政行為合法性或違法性的確認,可能會與行政復議決定或行政判決對同一具體行政行為合法性或違法性的確認不相一致,從而產生矛盾.

4、具體行政行為是具有合法性還是具有違法性,是一個既可能涉及程序又可能涉及實體的重大總是,只能經過法定程序予以確認;行政復議機關經過<<行政復議法>>所規定的程序有權予以確認;人民法院經過《行政訴訟法》規定的程序也有權予以確認,但《行政訴訟法》沒有規定人民法院對非訴具體行政行為的合法性審查及其程序.具體行政行為生效后，在經法定程序予以撤消之前是一直具有法律效力的,在此期間應當被推定為具有合法性,否則具體行政行為就不能執行，更無法理解《行政訴訟法》第四十五條所規定的“當事人對行政處罰決定不服申請復議和提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行,法律另有規定的除外”,人民法院僅僅經過對行政機關提交的書面材料的審查,就確認非訴具體行政行為具有合法性或違法性,并以此為理由做出是否準予強制執行的裁定,顯然是不妥當的,不準強制執行的裁定實際上與撤消具體行政行為的行政判決及其法律結果是相同的.兩者所不同的是，對一審行政判決行政機關有權上訴;而對于不準予強制執行的裁定,根據《若干解釋》行政機關沒有上訴權.如果人民法院對行政機關申請執行的具體行政行為認為明顯違法而裁定不準予強制執行,而行政機關認為具體行政行為合法﹑人民法院應當執行,這時候行政機關就“有冤無處申”了.把必須的合法性審查放在立案審查時進行,人民法院也不能以非訴具體行政行為違法為由裁定不予受理.在立案審查時,如果人民法院發現行政機關申請執行的具體行政行為有明顯違法情形,可以向行政機關說明情況,建議其撤回申請。如果行政機關同意法院的看法,自會撤回申請;如果行政機關認為其具體行政行為合法，堅持申請執行,應當說明理由.如果人民法院的意見與行政機關的意見不能達成一致,則不應確認具體行政行為違法,應當推定其具有合法性,在具體行政行為已生效并符合其他受理條件的情況下，應當立案受理,并予執行.執行后,如果具體行政行為違法經法定程序被撤消,人民法院應裁定執行回轉,行政機關應承擔相應責任.

5、人民法院做出的準予強制招待的裁定生效后，該裁定書應當可以取代行政法律文書或與行政法律文書并列成為人民法院據以招待的依據，如果被申請人拒不履行，人民法院就可以按“拒不履行人民法院已經發生法律效力的判決、裁定”處理。不少法院其于上述認識，在實踐中已根據《若干解釋》第九十七條的規定，參照《民事訴訟法》第一百零二條第一款條（六）項的規定，對下發準予強制執行裁定后仍拒不履行的，以拒不履行人民法院生效判決、裁定為由被執行人予以司法拘留。依照上述認識，當被申請人拒不履行情節嚴重時，應當可以按拒不履行判決、裁定罪追究其刑事責任。這樣以來，非訴行政案件就轉化為刑事案件，是否符合立法精神值得討論。

四﹑對《若干解釋》第九十四條的兩點不同認識

《若干解釋》第九十四條規定：在訴訟過程序中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行，但不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失的，人民法院可以先予執行，后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保。

（一）關于先予執行

民法上的先予執行，是指人民法院在終局判決之前，為解決權利人生活或生產經營的急需，依法裁定義務人預先履行義務的制度。在民事訴訟中，規定先予執行是必要的。但筆者認為，對于具體行政行為不存在先予執行。具體行政行為一經行政機關做出即具有法律效力，這種法律效力本身就包含了強制執行力。人民法院對具體行政行為的執行均是在具體行政行為已生效的前提下進行的，不屬于先予執行。對于《若干解釋》第九十四條所規定的“不及時執行可能給國家利益、公共利益或者他人合法權益造成不可彌補的損失”的情形，人民法院應當根據《行政訴訟法》第四十四條的規定，在訴訟期間不停止具體行政行為的執行。

（二）關于訴訟過程中的執行

在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為的，人民法院應當依照有關規定進行審查，對于符合條件的申請，應當立案受理；對于不符合條件的申請，應當裁定不予受理。立案受理后，依照《行政訴訟法》第四十四條的規定辦理。理由如下：

行政機關做出的具體行政行為，本身就具有強制執行的法律效力，當行政相對人在規定期限內不履行具體行政行為所確定的義務時，行政機關有權依法采取強制措施，無強制執行權的行政機關有權申請人民法院強制執行。除法律規定的特殊情況外，具體行政行為的執行力在原則上是不能中止的。在訴訟期間，被告或權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行是沒有法律依據的?！缎姓幜P法》第四十五條規定：“當事人對行政處罰決定不服申請行政復議或提起行政訴訟的，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。”《行政訴訟法》第四十四條規定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執行；（一）被告認為需要停止執行的；（二）原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行的；（三）法律、法規規定停止執行的?！鄙鲜龇梢幎ǖ摹熬唧w行政行為的執行”不僅包括行政機關的依法強制執行，而且應當包含人民法院對具體行政行為的強制執行?？梢?，訴訟期間，被告或者權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為的，除《行政訴訟法》第四十四條所規定的應當停止執行的三種情形外，人民法院應予執行。

五、關于非訴行政案件的財產保全

《若干解釋》第九十二條規定：行政機關或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行以前，有充分理由認為被執行人可能逃避執行的，可以申請人民法院采取財產保全措施的，后者申請強制執行的，應當提供相應的財產擔保。

《若干解釋》對具體行政行為的財產保全做出規定，有利于具體行政行為得到及時有效的執行，有利于維護國家利益，社會公共利益及公民、法人和其他組織的合法權益。但是，《若干解釋》對于行政機關和權利人申請財產保全的條件、人民法院進行財產保全的程序、措施、范圍及解除保全措施的條件等問題均沒有做出規定，不利于人民法院的具體適用。根據，《若干解釋》第九十七條的規定，人民法院在執行中可以參照民事訴訟的有關規定，但是有些規定可以參照，有的規定則無法參照。民事訴訟中財產保全適用于民事案件，是為了保障人民法院的民事判決得以執行而設立的；《若干解釋》所規定的財產保全適用于行政機關做出的具體行政行為，是為了保障具體行政行為的執行而設立的。具體行政行為的財產保全與民事訴訟中的財產保全相比，有一些自身的特點，如無訴前保全和訴訟保全之分；如行政機關和權利人不提出申請，人民法院不能主動進行；行政機關提出申請無需提供擔保等等。所以，應當根據具體行政行為自身的性質和特點，做出一些相應的規定。

參考文獻

1﹑《行政訴訟法學》中國政法大學出版社出版,應松年主編

2﹑《行政審判中的合法性審查》人民法院出版社出版,蔡小雪著

3﹑《行政執法與行政審判參與》(2004年第1輯,總第2輯)，李國光主編