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緊急狀態是危及一個國家正常的憲法和法律秩序、對人民的生命和財產安全構成嚴重威脅的正在發生的或者是迫在眉睫的危險事態。如何在緊急狀態時期始終堅持依法辦事的原則，是衡量一個社會法治化水平的標志。為此，世界上絕大多數國家都注重通過憲法和法律來確立國家的基本緊急狀態制度，以保障憲法所規定的公民基本權利，通過賦予國家機關必要的緊急權力，來建立有效的應急反應機制，迅速恢復憲法和法律秩序，最大限度地保證人民的生命和財產安全。另外，還有一些國家依據憲法關于緊急狀態的規定，制定專門的緊急狀態法來規范在緊急狀態時期的各種社會關系，維護國家憲法和法律秩序的統一。

目前我國尚未制定統一的“中華人民共和國緊急狀態法”，但是，剛剛閉幕的第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案將緊急狀態第一次寫進了憲法。緊急狀態入憲具有非常重要的意義。一方面，它通過憲法的形式確立了國家機關行使緊急權力的法律依據；另一方面又為全國人大依據憲法的規定制定統一的“中華人民共和國緊急狀態法”提供了憲法上的依據。“中華人民共和國緊急狀態法”已經列入了2004年度全國人大立法議程。眼下，社會各界正在積極地依據憲法關于緊急狀態的規定，認真研究和探討適合我國具體國情的緊急狀態法律制度。為了使即將制定的“中華人民共和國緊急狀態法”能夠較好地反映依法治國和依法行政的要求，有必要對與緊急狀態立法相關的國內外緊急狀態立法的狀況等重要問題進行比較細致和深入地研究分析，增強緊急狀態立法的科學性，并為緊急狀態立法提供必要的參考資料。

一、國外緊急狀態立法的內容及特征

（一）國外緊急狀態立法的狀況：

國外有關緊急狀態法律制度，其突出的特點就是緊急狀態機制首先通過一系列相互配套的法律、法規加以規定，其中，在憲法中明確規定緊急狀態制度，尤其是規定政府行使應急管理權力的法律依據，得到了大多數國家的立法重視。具體說包括以下幾個方面：

一是通過憲法確立緊急狀態制度。許多國家在憲法中設立了專章來規定緊急狀態制度，而絕大多數國家憲法中都對緊急狀態制度作了專條規定。在憲法中對緊急狀態制度作專章規定的有1979年《孟加拉人民共和國憲法》第9章（甲）“緊急狀態條款”，1949年《印度憲法》第18篇“緊急狀態”，1949年《德意志聯邦共和國基本法》第10章（甲）“防御狀態”，1973年《巴基斯坦伊斯蘭共和國憲法》第10編“緊急狀態條款”等等。也有在憲法中對緊急狀態作專條規定的，如1962年《尼伯爾王國憲法》第81條“緊急權力”，1982年《土耳其共和國憲法》第119條至第122條規定了“緊急狀態下的管理程序”。

二是制定專門的緊急狀態法，系統規定緊急狀態制度。一些國家依據憲法的規定，通過了由議會制定的緊急狀態法。如1990年4月3日通過的《蘇維埃社會主義共和國聯盟關于緊急狀態法律制度的法律》，1955年4月3日通過的法國《法蘭西共和國緊急狀態法》等等。

三是制定與緊急狀態相關的專門法律。如在日本，雖然沒有專門的緊急狀態法，但是，卻分別制定了對付各種緊急狀態的一般性法律，如《警察法》、《自衛隊法》、《災害對策基本法》等。在英國，也制定了一系列有關緊急狀態的專門法律，如1920年的《緊急狀態權力法》、1964年的《國內防御法》等等。

四是具體實施憲法和法律有關緊急狀態制度的政府法令或者實施條例等等。如1990年8月2日美國老布什總統12722號行政命令，宣布全國緊急狀態令，以對付伊拉克政府采取的行動和政策對美國的國家安全和外交政策構成的不同尋常的威脅。根據1990年8月2日的12722號行政命令和1990年8月9日的12724號行政命令，總統已對伊拉克實施貿易制裁并凍結伊拉克政府的資產。鑒于伊拉克政府仍繼續從事敵視美國在中東利益的活動，1990年8月2日宣布的全國緊急狀態令及1990年8月2日和8月9日采取的對付這一緊急狀態的措施必須在2001年8月2日以后繼續有效。因此，根據《全國緊急狀態法》202節（d）項（見美國法典50U.S.C1622（d）），2001年7月31日，小布什總統繼續實施針對伊拉克的全國緊急狀態令。

五是制定有關緊急狀態的地方性法規。如在20世紀70年代和80年代，美國經歷了許多重大的地方政府違約事件，其中包括1975年紐約市債券違約、1978年的克利夫蘭違約，以及1983年的華盛頓電力公司違約等。美國政府間關系顧問委員會（ACIR）對地方財政危機問題進行了一系列的研究，并建議各州加強對地方財政的監控，以防止地方財政危機。俄亥俄州采納了委員會的意見并建立了名為“地方財政監控計劃”的體系。1979年通過、1985年修正的俄亥俄州“地方財政緊急狀態法”詳盡規定了這個監控體系的操作程序。這個監控體系類似于全國天氣服務中心的監控報告，是一種預警系統，可以防止地方政府——包括郡、市、學區和州立大學等進一步陷入財政困境。

（二）國外緊急狀態的主要模式：

緊急狀態是相對于日常狀態而言的，因此，在公共緊急狀態時期，政府依據憲法和法律行使應急管理權力，必然會涉及到緊急權力與憲法和法律所規定的其他權力之間的關系，也涉及到憲法條文在公共緊急狀態時期的生效問題。從世界各國憲法的規定來看，各國有關緊急狀態權力的效力并不一樣。究其與憲法的關系來看，主要有3種模式：

一是對憲法規范的全部否定。如《阿爾及利亞憲法》第123條規定：在戰爭狀態期間，憲法暫停生效，國家元首行使一切權力。

二是對憲法條文的基本否定。作如此規定的國家在憲法中既規定了緊急狀態權，而且還明示除緊急狀態權力條款在公共緊急狀態時期繼續生效之外，其余憲法條文全部失效。如《尼伯爾王國憲法》第81條規定：如國王認為，整個尼伯爾或其他任何部分的安全受到戰爭、外來侵略或內部動亂的威脅，從而出現了嚴重的緊急形勢，國王可以發表文告：中止執行除本條以外的本憲法一切條款或任一條文或某些條款中的某些規定；賦予全國評議會、其他政府機構或當局的，或由它們行使的一切權力或任何一部分權力，均歸國王本人掌握。

三是對憲法條文的部分否定。如《馬來西亞聯邦憲法》第150條規定：除了不能使議會權力擴大到否定涉及伊斯蘭教法律和馬來人習俗的任何事項，或涉及沙巴州或沙撈越州地方性法規或習俗的任何事項或關于宗教、公民資格及語言的規定等事項，在緊急狀態的宣布生效期間，議會如認為出于緊急狀態的需要，得就任何事項制定法律而不受本憲法任何規定的限制。

（三）國外緊急狀態法律制度的主要內容：

政府何時可以啟動應急管理機制，怎樣啟動應急管理機制，在應急管理時期行使什么樣的緊急權力，如何中止應急管理機制等都涉及到法治行政原則能否在緊急狀態工作得到全面地貫徹和落實，所以，世界各國的憲法和法律中，對緊急狀態法律制度的內容都作了比較系統地規定。一般來說，主要包括以下幾種制度：

一是緊急狀態的確認制度。緊急狀態的確認是緊急狀態的前提。不經過法定的程序確認緊急狀態，政府不能隨意行使憲法和法律賦予的緊急權力，否則，就會破壞法治行政的基本原則。因此，世界各國憲法和法律都規定了詳細的緊急狀態確認制度。緊急狀態的確認制度包括對緊急狀態的法律認定、宣布緊急狀態、緊急狀態的期限、緊急狀態的延長、緊急狀態的終止等等。這些制度是相互聯系在一起的，共同構成了緊急狀態機制的事實和法律條件。

二是緊急權制度。緊急權制度是緊急狀態的核心。在現代法治社會中，政府正是依靠憲法和法律所賦予的緊急權，來從事應急管理，可以說緊急權是政府從事應急管理的合法性所在。緊急權的種類很多，對于政府來說，最重要的是采取應急措施的權力，如戒嚴權、軍事管制權、特別管制權、宵禁權和動員權等等。此外，在緊急狀態時期，不同國家機關之間的權力關系也是緊急狀態機制的重要內容。一般來說，在緊急狀態時期，在平常時期所確立的國家權力關系會發生適當的變更。這種權力變更傾向于3種方式：即地方國家機關的權力向中央國家機關轉移；中央國家機關的權力向議會或國家元首轉移；普通國家機關的權力向軍事機關轉移。如《巴基斯坦憲法》第232條規定：在宣布緊急狀態公告生效期間，由聯邦政府直接行使省政府全部或一部分職權。1981年《韓國戒嚴法》也規定：從宣布“非常戒嚴”時起，戒嚴司令官掌管戒嚴區內的一切行政和司法事務。

三是緊急狀態下的人權最低標準。政府在應急管理時期，由于行使緊急權力很容易限制公民的權利，所以，為了防止政府濫用應急權力，許多國家憲法和法律中都規定了即便是在緊急狀態時期，某些公民的權利也不得因為采取應急措施而受到限制，更不得予以剝奪，通過確立緊急狀態時期的人權最低標準來監督政府行使應急管理權力的合法性。如《委內瑞拉憲法》第241條規定：遇到緊急事件、可以擾亂共和國和平的混亂、或者影響經濟或社會生活的嚴重情況的時候，共和國總統可以限制或停止憲法的保證或某些保證，但是公布在第58條和第60條（3）和（7）項下的那些保證例外。

四是抵抗權制度。抵抗權制度起源于對政府濫用權力的限制。這種限制是通過權利的限制，而不是憲法和法律的限制，也就是說，當政府存在著違反憲法和法律規定行使緊急權力的情形時，依靠任何憲法和法律手段都無法糾正和控制政府非法行使緊急權時，公民可以對政府行使應急權力行為行使抵抗權，作為對緊急狀態合法性的保障措施。第二次世界大戰之前，緊急抵抗的法律化程度并不高。二戰后，由于聯邦德國的《赫森憲法》、《布雷門憲法》和《柏林憲法》以及《1949年民主德國憲法》，將抵抗權納入憲法條款，抵抗權開始成為憲法權利的一部分。關于抵抗權，一些國家的憲法和法律中都有規定，成為緊急狀態制度的重要組成部分。如1953年6月5日《丹麥王國憲法》第42條規定：在緊急情況下，緊急法案在議會通過后立即呈送國王批準，但上述規則仍需由公民復決定奪。1949年《德意志聯邦共和國基本法》第20條規定：所有德國人都有權在不可能采取其他辦法的情況下，對企圖廢除憲法秩序的任何人或人們進行反抗。

總之，從世界各國的緊急狀態法律制度的整體結構來看，所有的制度都是圍繞著法治行政原則來設計的。其核心精神是為了保證政府能夠依據憲法和法律的規定來行使應急管理權力，最大限度地避免由于行使應急權力而對公民權利和憲法秩序造成不必要的損害和破壞。

（四）國際法對緊急狀態的法律要求：

關于緊急狀態，在有關的國際人權公約中也有所規定。這些規定主要是從保護基本人權的角度出發的。如1966年12月16日聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》第4條規定：（1）在社會緊急狀態威脅到國家的生命并經正式宣布時，本公約締約國得采取措施克減其在本公約下所承擔的義務，但克減的程度以緊急情勢所嚴格需要者為限，此等措施并不得與它根據國際法所負有的其他義務相矛盾。且不得包含純粹基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會的理由的歧視。（2）不得根據本規定而克減第6條、第7條、第8條（第1款和第2款）、第11條、第15條、第16條和第18條。（3）任何援用克減權的本公約締約國應立即經由聯合國秘書長將它已克減的各項規定、實行克減的理由和終止這種克減的日期通知本公約的其他締約國家。很顯然，上述規定，通過規定“不得克減的權利”來限制締約國政府行使應急管理權力的行為。這些不得克減的權利包括生命權，免于酷刑的權利，不得為奴，思想、良心和宗教的自由等等。

1976年，國際法協會組織小組委員會專門研究在緊急狀態下如何處理維護國家生存和保護公民權利的關系。經過6年研究，起草了《國際法協會緊急狀態下人權準則巴黎最低標準》。經該協會人權執行委員會兩年的研究和修改后，國際法協會于1984年通過并公布了這一文件。《國際法協會緊急狀態下人權準則巴黎最低標準》為各國制定調整緊急狀態和行使緊急權力的基本條件和應遵循的基本原則以及各種監督措施，企望防止政府濫用緊急權力，最低限度地保障公民的權利（注：參見莫紀宏、徐高著《外國緊急狀態法律制度》，法律出版社1994年，11月第1版，第92頁。）。

二、我國緊急狀態的立法演變和法律制度的主要內容

（一）我國緊急狀態的立法演變：

當緊急狀態發生時，有關國家機關，特別是政府仍然按照法律的規定采取必要的緊急措施，以期迅速恢復由于緊急狀態而造成的社會混亂局面，這樣的立法意識早在民國政府時期就有所體現。

1912年《中華民國臨時約法》第36條規定：“臨時大總統得依法律宣告戒嚴”。據此，臨時參議院于1912年12月15日公布了《戒嚴法》。該法主要模仿了日本的《戒嚴令》。規定宣布戒嚴，以遇有戰爭或其他非常事變為限。《戒嚴法》規定戒嚴地域分為警備地域和接戰地域。在警備地域內，與軍事有關的地方行政和司法事務，其管轄權移至于該地的司令官。在接戰地域內，地方行政與司法事務的管轄權移至于該地的司令官。在戒嚴地域內，司令官有權采取下列措施：

1、停止集會、結社或新聞、雜志、圖畫、告白等之認為與時機有妨礙者；

2、凡民有物品可供軍需之用者，或因時機之必要，禁止其輸出；

3、檢查私有槍炮、彈、藥、兵、器、火具及其他危險物品，因時機之必要，得扣留或沒收之；

4、拆閱郵信電報；

5、檢查出入船舶及其他物品，或停止陸海之交通；

6、因交戰不得已時，得破壞毀燒人民之動產不動產；

7、接戰地域內，不論晝夜，得侵入家宅、建造物、船舶中檢查之；

8、寄宿于接戰地域內者，因時機之必要，得令其退出。

1926年7月，國民革命軍誓師北伐時，廣東國民政府特制定了《戒嚴條例》，于1926年7月29日公布。此條例共11條，比《戒嚴法》規定要簡單，將宣布戒嚴之權，改為屬于總司令；臨時宣布戒嚴之機，概括定為屬于各該地軍事長官；并規定此條例于宣布解嚴后失其效力。其余內容，與《戒嚴法》大致相同。

1930年10月，立法院軍事委員會提請起草《戒嚴法草案》，1934年11月29日由國民政府公布了《戒嚴法》。該戒嚴法與民國初年戒嚴法比較相似。但突出了立法機關在戒嚴期間的權力，規定遇有戰爭，對于全國或某一地域，應施行戒嚴時，國民政府經立法院之議決，得宣告戒嚴，或使宣告之。并規定，在接戰地域，犯有以下罪行的，由軍事機關自行審判，包括內亂罪，外患罪，妨礙秩序罪，公共危險罪，偽造貨幣、有價證券及文書印文各罪，殺人罪，妨礙自由罪，搶奪強盜及海盜罪，恐嚇及擄人勒贖罪，毀棄損壞罪等等。

1948年5月19日，國民政府對《戒嚴法》進行了修正并公布施行，1949年1月14日，又以總統令修正了第8條條文。這部《戒嚴法》頒布后一直到20世紀末還在臺灣省實施（注：參見莫紀宏、徐高著《戒嚴法律制度概要》，法律出版社，1996年6月版。）。

新中國成立之后，為消滅國民黨殘余勢力的破壞活動，保衛新生的人民政權，凡人民解放軍解放了的地方都實行軍事管制。于1949年9月29日通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》第14條規定，凡人民解放軍初解放的地方，應一律實行軍事管制，取消國民黨反動政權機關，由中央人民政府或前線軍政機關委托人員組織軍事管制委員會和地方人民政府，領導人民建立革命秩序，鎮壓反革命活動，并在條件許可時，召開各界人民代表會議。軍事管制時間的長短，由中央人民政府依據各地的軍事政治情況決定之。據此，在中央和地方的層次中設立了大區制度，并且相應地設立了大區軍政委員會。1949年12月16日，中央人民政府政務院第11次政務會議通過了《大行政區政府人民政府委員會組織通則》。根據該通則的規定，在解放初期，設軍政委員會的目的是“為實施軍事管制建立軍事秩序”。各大行政區軍政委員會由政務院提請中央人民政府任命，享有在本轄區內頒發決議和命令、任免干部、編制概算和預算、領導所屬各省市縣地方人民政府的工作、轉發政務院的決議和命令等權力。但軍政委員會存在的時間并不很長。截止到1950年10月，只有華東、中南、西北、西南4個大行政區仍設有軍政委員會，軍政委員會已經很少擁有進行軍事管制的職權。1952年11月15日，中央人民政府委員會第19次會議通過了《中央人民政府關于改變大行政區人民政府（軍政委員會）機構與任務的決定》，明確規定大行政區人民政府或軍政委員會一律改稱為行政委員會，它們只是代表中央人民政府在各該地區進行領導與監督地方政府的機關。至此，從全國范圍看，軍事管制的使命基本結束。

在“”初期，由于一些地方發生武斗現象，社會秩序遭到嚴重破壞，1967年1月，中共中央發出了《關于廣播電臺問題的通知》，該通知規定：革命群眾同那些控制廣播電臺的走資本主義道路當權派進行斗爭的廣播電臺，一律由當地人民解放軍實行軍事管制。1967年3月19日，中共中央軍委根據的指示，作出了《關于集中力量執行支左、支農、支工、軍管、軍訓任務的決定》。依據這一指示，中國人民解放軍大批人員投入了“三支兩軍”。1968年9月2日，中央軍委、中央發出《關于工人進軍事院校及尚未聯合起來的軍事院校實行軍管的通知》，通知說：“偉大領袖批示，如工人條件成熟，所有軍事院校均應派工人隨同軍管人員進去，打破知識分子獨霸的一統天下”。

在“期間”的整個軍管過程中，中共中央決定，凡是對運動領導發生困難的地區，各種檔案和機密資料一律交軍區代為保管；派解放軍維護國際旅客聯運列車秩序；一切重要的糧倉和物資倉庫、監獄，以及其他中央規定必須保護和監視的重要單位，都要派出軍隊，實行軍管，以維護必要的秩序；對于陷于癱瘓或半癱瘓狀態，或者被壞人篡奪了領導權，或邊防、沿海，或交通要道（碼頭、鐵路局、海港），或專政機構，或機密要害部門，或國防企業事業單位，國防工廠、倉庫等單位，都應實行軍管；由軍隊接管民用航空系統，對長江航運局、鐵道部、國防工業部、國防科學技術研究院及所屬單位實行軍管，對郵電、電臺、消防等單位實行軍管。由于軍管中出了問題，1972年8月21日，根據的意見，中共中央、中央軍委發出《關于征詢對三支兩軍問題的意見的通知》，并附《關于三支兩軍若干問題的決定（草案）》，提出了為加強黨的一元化領導，凡是實行軍管的地方和單位，在黨委建立后，軍管即可撤銷；軍管人員除少數需要留下擔任地方工作之外，其余退回部隊；少數有某種特殊需要的地方和單位，對外可保留軍管名義，對內不再行使職權。此后，軍管人員陸續撤回部隊。

建國以后，在緊急狀態法領域的重要立法是關于戒嚴的法律規定。我國的戒嚴制度首次確立在1954年《憲法》。該《憲法》第31條規定，全國人民代表大會常務委員會決定全國或部分地區的戒嚴。“”中，因《憲法》事實上被擱置，所以，在實踐中，實行的是相當于戒嚴的軍事管制制度，而且也不是依法建立的。1975年《憲法》取消了1954年《憲法》關于戒嚴制度的規定，但在實踐中，卻采取了戒嚴措施。如1976年4月5日下午7時許，民兵1萬人、公安干警3000人、衛戌部隊5個營分別在天安門廣場四周的有關地點集結待命。夜晚，在天安門廣場實行了戒嚴。1982年《憲法》恢復了戒嚴制度，并且比1954年《憲法》的規定有了進一步的發展。1982年《憲法》第67條規定，全國人民代表大會常務委員會決定全國或個別省、自治區、直轄市的戒嚴。第80條規定，中華人民共和國主席根據全國人民代表大會常務委員會的決定戒嚴令。第89條規定，國務院決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的戒嚴。1982年《憲法》頒布以后，依據1982年《憲法》第89條的規定，1989年國務院先后兩次了戒嚴令：一次是為了制止一小撮分裂主義分子在拉薩策動的騷亂，于3月8日了對拉薩市的戒嚴令；另一次是5月20日為了制止動亂局面，對北京市部分地區實施的戒嚴令。

1996年3月1日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議通過了《中華人民共和國戒嚴法》，這是新中國第一部戒嚴法。《中華人民共和國戒嚴法》總共5章32條。根據《中華人民共和國戒嚴法》第2條的規定，在發生嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全的緊急狀態時，國家可以決定實行戒嚴。因此，《中華人民共和國戒嚴法》是一部比較系統地規范在緊急狀態時期各種社會關系的法律。根據《中華人民共和國戒嚴法》第2條規定的精神，戒嚴法是適用于包括自然災害在內的各種緊急狀態的。但是，不管引起緊急狀態的具體情況是什么，需要國家采取戒嚴措施來對付緊急狀態的，其情節和性質必須要非常嚴重，具體說應當達到“嚴重危及國家的統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂。

從1982年現行《憲法》規定戒嚴制度之后，為了對緊急狀態采取緊急有效的應急措施，全國人大及其常委會、國務院還先后在制定的法律、行政法規中對由于自然災害引發的一般性質的緊急狀態，規定了相應的應急措施。如1989年通過的《中華人民共和國傳染病防治法》第26條規定：甲類、乙類傳染病暴發、流行時，縣級以上地方政府報經上一級地方政府決定，可以宣布疫區，在疫區內采取本法第25條規定的緊急措施，并可以對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫。經省、自治區、直轄市政府決定，可以對甲類傳染病疫區實施封鎖；封鎖大、中城市的疫區或者跨省、自治區、直轄市的疫區，以及封鎖疫區導致中斷干線交通或者封鎖國境的，由國務院決定。疫區封鎖的解除，由原決定機關宣布。《中華人民共和國防震減災法》第32條也規定：嚴重破壞性地震發生后，為了搶險救災并維護社會秩序，國務院或者地震災區的省、自治區、直轄市人民政府，可以在地震災區實行下列緊急應急措施：（1）交通管制；（2）對食品等基本生活必需品和藥品統一發放和分配；（3）臨時征用房屋、運輸工具和通信設備等；（4）需要采取的其他緊急應急措施。

此外，為了有效地對付由于自然災害引起的緊急狀態，做好災害應急工作，國務院先后出臺了若干“應急條例”：1993年8月4日國務院第124號令的《核電廠核事故應急管理條例和處理規定》，該條例對核事故應急工作作了比較詳細的規定。根據該條例的規定，在核事故應急進入場外應急狀態時，國務院指定的部門應當及時派出人員趕赴現場，指導核事故應急響應行動，必要時提出派出救援力量的建議。再如1995年4月1日起正式實施的《破壞性地震應急條例》。該應急條例第1條規定：為了加強對破壞性地震應急活動的管理，減輕地震災害損失，保障國家財產和公民人身、財產安全，維護社會秩序，特制定該條例。為了有效預防、及時控制和消除突發公共衛生事件的危害，保障公眾身體健康與生命安全，維護正常的社會秩序，特別是為了適應非典防治應急工作的要求，2003年5月7日，國務院會議原則通過了《突發公共衛生事件應急條例》，并于2003年5月9日正式施行。

可以說迄今為止，我國法律、法規對緊急狀態下如何采取緊急措施，如何調整政府與公民之間的關系以及社會公眾之間的關系，基本上建立了一套有效的緊急狀態法律制度，不論是自然災害導致的緊急狀態，還是人為原因導致的緊急狀態，政府都能夠依據相應的法律、法規來采取必要的措施，來應對各種危機問題，維護正常的社會秩序。

另外，作為我國緊急狀態的立法，在憲法、國防法等法律、法規中還對戰爭狀態作了規定。如現行《憲法》規定，在我國決定戰爭狀態的主體是全國人民代表大會，全國人民代表大會常務委員會有權在全國人民代表大會閉會期間決定戰爭狀態的宣布，中華人民共和國主席有權宣布戰爭狀態。并且全國人民代表大會常務委員會還有權決定全國總動員或者局部動員，中華人民共和國主席有權動員令。

在緊急狀態的立法領域，與一般緊急狀態制度不同的是，《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》還直接規定了港澳特別行政區的“緊急狀態制度”，根據兩個基本法各自第18條的規定，全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港或澳門特別行政區內發生香港或澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港或澳門特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可命令將有關全國性法律在香港或澳門特別行政區實施。

（二）我國緊急狀態的法律體系：

我國目前的緊急狀態的立法比較分散，沒有像《土耳其憲法》那樣對緊急狀態通過加以分類來規定不同的緊急措施和緊急狀態法律制度，也沒有像前蘇聯那樣通過一個統一的《緊急狀態法律制度法》來適應應急各種緊急狀態的需要。

我國的緊急狀態的立法目前制度上是不統一的，在理論研究方面也比較薄弱。專門研究緊急狀態的學術專著還很少（注：目前在政府應急管理領域的理論著作僅有作者與徐高合作的《緊急狀態法學》，中國人民公安大學出版社，1992年6月第1版。《外國緊急狀態法律制度》，法律出版社，1994年11月第1版。《戒嚴法律制度概要》，法律出版社，1996年6月第1版。作者編著的《“非典”時期的非常法治》，法律出版社，2003年6月第1版。許文惠、張成福主編的《危機狀態下的政府管理》，中國人民大學出版社，1998年9月第1版。），因此，對我國緊急狀態法律制度的現狀的描述還是不太成熟的。依據我國憲法、法律、行政法規等的規定，作者認為，我國目前的緊急狀態的法律體系主要是由以下幾個方面的法律制度構成的：

1、戰爭狀態法。

關于戰爭狀態，早在1954年《憲法》中就規定，全國人民代表大會決定戰爭和和平問題；全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯或者必須履行國際間共同防止侵略的條約的情況，決定戰爭狀態的宣布，全國人民代表大會常務委員會有權決定全國總動員或局部動員；中華人民共和國主席宣布戰爭狀態，發動動員令。

1975年《憲法》取消了1954年《憲法》上述關于戰爭緊急對抗措施的規定，即1975年《憲法》未明文確定由誰來宣布戰爭狀態、決定戰爭和和平問題，也未規定動員問題。與此相關的是，1975年《憲法》確立了中國共產黨中央委員會主席統率全國武裝力量制度，同時規定中國人民解放軍和民兵是中國共產黨領導的工農子弟兵，是各族人民的武裝力量；中國人民解放軍永遠是一支戰斗隊，同時又是工作隊，又是生產隊。

1978年《憲法》關于戰爭問題，只是簡單地恢復了1954年《憲法》的幾項規定，規定全國人民代表大會決定戰爭和和平問題；全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會閉會期間，如果遇到國家遭受武裝侵犯的情況，決定宣布戰爭狀態，但對動員制度未予明確。

1982年《憲法》關于戰爭狀態的規定除了全面恢復1954年《憲法》的各項規定之外，還規定中華人民共和國中央軍事委員會領導全國的武裝力量。

關于戰爭狀態的法律規定，在1997年3月14日第八屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國國防法》中也得到了重視。《中華人民共和國國防法》第8章即為“國防動員和戰爭狀態”，根據該法第49條規定：國家依照憲法規定宣布戰爭狀態，采取各種措施集中人力、物力和財力，領導全體公民保衛祖國，抵抗侵略。

2、緊急狀態法。

緊急狀態法在我國雖然沒有制定統一的法律或者是法規，也沒有在憲法中予以明確，但是，在其他一些相關法律、法規和我國加入的國際法中都有所規定，從學理上可以視為我國緊急狀態法法律體系的重要組成部分。具體說，在我國統一的法律體系中，緊急狀態法是以下列形式存在的：

（1）明確規定緊急狀態法律制度。《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第18條第4款規定：全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因香港特別行政區內發生香港特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定香港特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可命令將有關全國性法律在香港特別行政區實施。《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》第18條第4款規定：在全國人民代表大會常務委員會決定宣布戰爭狀態或因澳門特別行政區內發生澳門特別行政區政府不能控制的危及國家統一或安全的動亂而決定澳門特別行政區進入緊急狀態，中央人民政府可命令將有關全國性法律在澳門特別行政區實施。可以說，目前在我國統一的法律體系中，緊急狀態法律制度是直接適用于香港和澳門兩個特別行政區的，但是，對于內地其他地區，則沒有法律、法規上的明確規定。

（2）確認緊急狀態法律制度的存在。在一些法律、法規中，比較抽象地涉及到國家處于緊急狀態情況下，如何發生相應的法律關系。如《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》第26條規定：在戰爭、戰爭危險或其他緊急狀態下，中國政府有權征購、征用外國合同者所得的和所購買的石油的一部或全部。

（3）我國批準和參加的國際條約或協定對緊急狀態法律制度的確認。在我國批準和簽署的國際條約、協定中，涉及到緊急狀態法律制度的達20多個，這些條約、協定包括《中華人民共和國和美利堅合眾國貿易關系協定》（1979年7月7日簽訂，1980年2月1日生效）、《中華人民共和國和日本國關于鼓勵和相互保護投資協定》（1988年8月27日簽訂，1989年5月14日生效）等。在這些國際條約、協定中，對緊急狀態情況下，有關法律關系如何處理都作了較為詳細的規定。如1992年1月17日簽訂的《中國政府與美國政府關于保護知識產權的諒解備忘錄》第1條就明確規定：在全國緊急狀態或其他非常緊急的情況下，或在為公共目的的非商業性使用的情況下，政府可以放棄這種要求。但是，在處于全國緊急狀態或其他非常緊急情況下，應在合理時間內盡快通知權利人。

3、戒嚴法。

關于戒嚴法，我國目前法律上主要有3個層次的規定：一是現行《憲法》的規定；二是《中華人民共和國戒嚴法》的規定；三是在戒嚴時期，有全國人大常委會或國務院的戒嚴令。

根據《中華人民共和國戒嚴法》第31條的規定：在個別縣、市的局部范圍內突然發生嚴重騷亂，嚴重危及國家安全、社會公共安全和人民的生命財產安全，國家沒有作出戒嚴決定時，當地省級人民政府報經國務院批準，可以決定并組織人民警察、人民武裝警察實施交通管制和現場管制，限制人員進出管制區域，對進出管制區域人員的證件、車輛、物品進行檢查，對參與騷亂的人可以強行予以驅散、強行帶離現場、搜查，對組織者和拒不服從的人員可以立即予以拘留；在人民警察、人民武裝警察力量還不足以維護社會秩序時，可以報請國務院向中央軍事委員會提出，由中央軍事委員會決定派出人民解放軍協助當地人民政府恢復和維持正常社會秩序。

4、災害應急法。

在自然災害發生以后，往往會出現各種緊急情況，特別是一些重大的自然災害或者人為災害發生之后，政府必須采取一些緊急措施才能有效地控制社會局勢，維護正常的社會秩序，保障國家財產和安全以及公民人身財產安全不受侵犯。因此，災害應急作為災害法的重要調整對象基本上都在相應的災害法中得到了體現。有的災害應急活動還制定了專門的災害應急條例，如《破壞性地震應急條例》、《核電廠核事故應急條例和處理規定》以及《突發公共衛生事件應急條例》等等。而沒有制定專門應急條例的災害應急活動，在相關的法律、法規中也可以找到災害應急活動的法律依據，特別是政府在災害應急活動中可以行使的行政緊急權力以及可以采取的緊急措施。以災害的種類來劃分，目前我國的災害應急法主要包括以下幾個方面：

（1）突發公共衛生事件應急法。《突發公共衛生事件應急條例》第2條規定：突發公共衛生事件，是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。為了對付各種突發公共衛生事件，各級人民政府可以依據《突發公共衛生事件應急條例》的規定來采取各種具體的應急措施。此次非典防治工作中最主要的法律依據就是《突發公共衛生事件應急條例》，當然，還有《中華人民共和國傳染病防治法》、《中華人民共和國傳染病防治法實施辦法》等法律、法規中的相關規定。特別是在《突發公共衛生事件應急條例》出臺之前，傳染病防治法及其實施辦法中有關傳染病應急工作的規定是非典防治工作的主要法律依據。

（2）破壞性地震應急法。目前，我國破壞性地震應急工作的法律依據主要集中在《破壞性地震應急條例》中，但是從法律的效力來看，《中華人民共和國防震減災法》作為法律也為破壞性地震應急工作提供了必要的法律依據，并且《中華人民共和國防震減災法》晚于《破壞性地震應急條例》出臺，所以，《中華人民共和國防震減災法》中關于“地震應急”的規定不僅可以較好地修正《破壞性地震應急條例》的相關規定，由于法律的效力大于行政法規效力，因此，《中華人民共和國防震減災法》所確立的“地震應急制度”具有更大的權威性。

（3）核事故應急法。我國目前關于核事故應急的法律規定主要規定在《核電廠核事故應急條例和處理規定》中，凡是涉及到核電廠核事故的應急問題，都應當一律依據該條例的規定進行應急。當然，從完善核事故應急工作的需要出發，核事故應急工作的范圍還應當進一步加以擴大，特別是非核電廠的核事故如何應急，也應當認真加以研究，以便于在條件成熟的時候制定統一的《核事故應急法》。

（4）防洪應急法。《中華人民共和國防洪法》和《中華人民共和國防汛條例》是目前我國防洪應急的主要法律依據。特別是《中華人民共和國防汛條例》，其中對防洪應急作了比較詳細的規定。

（5）森林防火應急法。《中華人民共和國森林法》和《森林防火條例》是森林放火應急工作的主要法律依據。另外，《中華人民共和國消防法》中關于消防工作的規定也適用于森林防火工作。

（6）地質災害應急法。目前的地質災害應急法，除了地震應急之外，像滑坡、火山噴發、沙塵暴等等地質災害應急工作，還沒有制定相應的應急法律或法規。在出現上述災害的情形下，可以視其嚴重程度，參照地震應急法律、法規的規定來采取相關的地質災害應急措施。

（7）氣象災害應急法。臺風是我國比較普遍的氣象災害，臺風來臨時，我國東南沿海地區往往處于非常危及的狀態。為了進一步搞好臺風應急工作，除了要依據《中華人民共和國氣象法》的規定搞好氣象預報、預測工作，還應當根據該法所確立的關于臺風應急工作的總的指導思想采取相應的應急措施。在時機成熟時，可以出臺一個由國務院的《臺風災害應急條例》這樣的應急法。

（8）環境災害應急法。我國的環境災害應急立法主要集中在環境法中。如《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國海洋環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等法律中，對于環境災害的應急工作都有一些原則性的規定。

（9）其他性質的災害應急法。在我國的災害法法律體系中，還有許多法律、法規確立了對其他性質的災害的應急制度，如《中華人民共和國礦山安全法》對礦山安全事故發生之后的應急工作就作了原則性規定。

總之，我國目前的災害應急法主要是分散在不同的災害法中的。專門的災害應急法很少，只有《破壞性地震應急條例》、《突發公共衛生事件應急條例》等，這樣的災害應急立法的狀況如果從應付一些常見的災害應急工作來說是可以的，但是，對于那些不常見的災害應急工作或者是當出現了災害并發的情況時如何來開展應急工作，至少在目前是缺少充分的法律依據的，必須要在今后的立法中加以完善。

（三）緊急狀態入憲的意義：

此次修憲將現行《憲法》第62條、第80條和第89條有關全國人大常委會、國務院有權依據憲法規定決定戒嚴，國家主席有權依據憲法規定戒嚴令的規定修改為全國人大常委會、國務院有權依據憲法決定進入緊急狀態，國家主席有權依據憲法宣布進入緊急狀態。這對于完善我國緊急狀態制度具有非常重要的意義。

首先，上述修正案明確地將緊急狀態制度寫進了我國現行《憲法》，不僅規范了我國現行《憲法》中有關緊急狀態制度的規定，使我國現行《憲法》關于緊急狀態制度的規定具有了更加嚴密的科學性，而且還為統一目前處于分散立法狀態的緊急狀態制度提供了基本的憲法依據，體現了憲法修改的科學精神。

其次，將緊急狀態制度寫進憲法，有利于依據憲法的規定，根據國際社會普遍接受的標準，特別是《公民權利和政治權利國際公約》的要求，來制定統一的《中華人民共和國緊急狀態法》，為我國緊急狀態制度立法的系統化、科學化提供了必要的憲法依據，同時也有利于在正式批準《公民權利和政治權利國際公約》時消除我國現行憲法和法律制度中有關緊急狀態制度的法律規定與該公約原則和精神不相一致的地方，積極推動我國政府認真和有效地履行該公約下的義務。

最后，將緊急狀態制度寫進憲法，有利于在實施緊急狀態時貫徹法治統一原則，有利于強化國家機關依法行使緊急權力的法律意識，有利于保護公民憲法和法律上的權利。憲法是根本大法，它通過調整國家權力與公民權利之間的基本憲法關系來建立和維護社會的基本秩序。緊急狀態制度在憲法中得到了明確的肯定，就意味著一切國家機關、組織和公民個人都必須以憲法的規定為依據，自覺地按照憲法的規定來行使緊急權力，履行在緊急狀態時期應盡的法律義務，從而提高政府應急管理工作的水平和效率。

總之，緊急狀態入憲，不僅僅只是將“戒嚴”改成“緊急狀態”的詞語修改問題，更重要的是這種修改確立了一項基本的憲法原則，也就是說，作為調整國家權力與公民權利之間關系的憲法，其規范作用不僅涉及到平常時期的國家機關與公民之間的憲法關系，而且在緊急狀態時期，國家機關行使的緊急權力也要來自于憲法，也要具有憲法上的依據。政府在緊急狀態時期對公民的憲法權利所加以的限制以及要求公民在緊急狀態時期承擔的特定緊急法律義務也必須具有憲法和法律上的依據。可以說，緊急狀態入憲，彌補了原來憲法所規定的戒嚴制度對國家機關行使緊急權力規范不到位的立法缺陷，比較全面地將國家機關行使國家權力的行為納入憲法的調整范圍，也就是說，國家機關不僅在平常時期要按照憲法所賦予的國家權力行使職權，而且在緊急狀態時期也要根據憲法的規定來行使緊急權力。由此體現了憲法的根本法特征，強化了憲法作為根本法的法律權威和突出了以憲法為核心的“依憲治國”的現代法治精神的要求。

（四）完善我國緊急狀態的立法構想：

由于緊急狀態往往會給公民的人身財產安全造成巨大威脅，給社會秩序造成巨大破壞，因此，對緊急狀態進行相關的立法是非常有必要的。特別是在緊急狀態時期，由于社會秩序混亂，侵犯公民權利、危害社會公共利益的事情更容易發生，不論是政府、還是一般的社會公眾，都需要一定的行為規范來約束自身的行為，才能建立起有效的應急機制控制緊急局勢，盡早恢復社會秩序。

從我國目前緊急狀態立法的實際情況來看，我國的緊急狀態立法可以參照土耳其做法，即將緊急狀態分為兩種類型：一種是一般緊急狀態；另一種是戰爭狀態。當一般緊急狀態出現時，國家權力機關或國家行政機關可以依法宣布進入緊急狀態，并依據憲法和“中華人民共和國緊急狀態法”的規定，采取相應的緊急措施。當戰爭狀態出現時，國家權力機關可以依據憲法和“中華人民共和國緊急狀態法”的規定宣布進入戰爭狀態，并采取戒嚴、動員等緊急措施。戒嚴措施、動員措施通常情況下不應當適用于一般緊急狀態，特別是由于自然災害引起的緊急狀態，即便是由于自然災害誘發了社會動亂，也應當主要采取應急措施的辦法來解決，只有在戰爭狀態時期，才應當使用戒嚴措施。因為在一般緊急狀態下，主要是通過政府行使行政權來維持社會秩序，即便是發生了社會騷亂，也應當依靠警察來維護社會治安；而只有在戰爭狀態下，當國家政權受到內外部敵對勢力的嚴重威脅時，才能由軍事機關來暫行代替行政機關，由軍隊來代替警察，對社會實行全面的軍事管制。當然，一旦戰事結束，就應當立即恢復原來的憲法和法律秩序。所以，為了完善我國緊急狀態的立法，有必要在今后的立法工作中重點研究以下問題：（1）依據修改后的憲法所確立的緊急狀態條款，制定專門的“中華人民共和國緊急狀態法”，對緊急狀態的確認、宣布、緊急措施的采取和公民的法律義務、緊急狀態時期的法律責任都作比較明確的規定；（2）修改《戒嚴法》，將《戒嚴法》的適用時間嚴格地限制在戰爭狀態下，同時，制定“國家總動員法”來強化戰爭狀態法律制度；（3）統一目前的緊急狀態時期的應急機制，特別是應當在“中華人民共和國緊急狀態法”中具體規定設立國家緊急狀態事務局或者是類似的政府機構，使該機構成為政府行使緊急權力的統一的機構，不論因為何種原因發生了緊急狀態，政府都可以依靠該緊急管理機構來行使自身的行政緊急權力，從而提高政府在應急活動中的效率，確保政府在緊急狀態時期仍然堅持依法行政的原則；（4）依據國際人權公約的規定，在“中華人民共和國緊急狀態法”中確立緊急狀態下人權保護的最低標準，嚴格限制政府在緊急狀態時期隨意使用緊急權力的行為，形成以保障公民的憲法和法律權利為核心的緊急狀態法律制度。